公用事业不能“一卖了之”

　　在中国市政公用事业领域，水厂改制、公交民营、燃气私有等等已成为老百姓司空见惯的事情，越来越多的外资和民营资本在这个领域扮演着越来越重要的角色。

　　 　　“公用事业市场化改革和公用事业项目特许经营形成了公权市场，并不意味着政府公共职能的改变和弱化。”昨日，中国市政公用事业特许经营专家、住房和城乡建设部法规司副司长徐宗威在珠海文化大讲堂开讲 “公权市场”。

　　 　　徐宗威明确表示，公权市场已经客观存在，对涉及社会公共权益的经营项目，一方面政府必须保留调整、变更、直至终止合同执行的权力，以维护公共权益，避免发生损害公众利益的事情。一方面需要保护承租者和投资者的资产安全和合理经营权益，以实现鼓励民间资本更加大胆地参与公用事业的投资和经营。

　　 　　公用事业不能“一卖了之”

　　在开放市场的过程中，怎么更好地体现政府的公共职能？改革之后，政府把这些项目交给民营企业去做了，政府还需要承担什么责任？

　　 　　徐宗盛表示，不管市场怎么发展，改革怎么深入，政府的公共职能不能削弱而只能强化。第一，政府应制定市政公用事业发展规划。企业在运作市政公用事业时，往往只关注企业的利润和眼前利益，政府应对城市供水、燃气、垃圾、交通等制定近期和中长期事业发展规划。第二，建立公共财政，确保市政公用事业必需的投资。第三，政府加强特许经营项目的运营监管，政府出让的是经营权，但绝不能“一改了之”、“一卖了之”。

　　 　　“提供公共产品的职能永远是政府的公共职能。”他举了一个公共交通领域的例子：湖北十堰市政府曾将公交经营权特许给一家民营企业做了4年的时间，其间连续发生了4次罢工。这其中原因当然很复杂，但其中一个重要的原因就是当地政府的公共职能没有发挥出来。原来签好合同每年政府财政要提供事业性补贴600万元，但是这笔钱始终没能到位，这给当地公交公司在经营过程中带来了很大的困难。

　　 　　提供事业性的补贴、公益性的补助，这是政府的责任。钱没到账，企业就没有充足的财政支持，经营就发生了困难。很多地方政府有这样的认识：事情交给民营企业了，政府就没事了。不管是自来水厂也好，管道燃气项目也好，垃圾处理也好，只要有民营企业做了，政府就松了气了，总算是卸了包袱了。这个思想是不对的。所以，我认为在开放公共服务市场过程中最突出的问题，就是如何进一步加强政府的公共服务能力建设，切实履行好政府的公共服务职能。这样做的目的，最终还是要保护好社会公众的基本权益。

　　保本微利转向收支平衡

　　在公用事业转让定价的问题上，在经营权的转让中有没有给企业定价的权力？比如说目前广受关注的自来水提价的问题，大家都担心水务经营权的转让，在很高的溢价转让之后，如果提出提高水价，这个价格怎么界定？这一方面是社会公众的担心，另一方面也涉及企业的回报。

　　 　　徐宗威说，需要研究合理、公平地确定合作者的投资回报，在政府做投资主体的同时，仍然要积极地鼓励非公有制经济进入。鼓励非公有制经济进入根本的问题是保证他们的投资利益，但是如何保证利益？投资者的利益水平应该控制在什么水平？

　　徐宗威表示应该从以往的保本微利转向收支平衡。“什么是保本微利呢？5%是微利，3%也是微利，10%还是微利，因为相对于15%不还是微利吗？所以保证投资者的合理回报水平，我认为应该控制在社会的资本的平均利润率水平，不能超过这个水平，超过这个水平就意味着损害社会公众的权益，我觉得应从保本微利这个原则发展到收支平衡。

　　什么是收支平衡？就是一个供水项目，你的经营成本、投资的成本、员工的收入通常都算作你的支出，你通过水费得到的都算收入。如果一个城市的供水项目，比如说你的总支出是两个亿，你通过水费可以收到一亿两千万，那么另外八千万政府应该补贴。投资者合理的支出里面，就是要算你的社会平均利润率水平。

　　■记者提问

　　水价不透明导致涨价受质疑

　　记者：2002年3月出台的 《外商投资产业指导》，将原禁止外商投资的供排水城市管网首次对外资开放。最近，多省份酝酿上调水价，老百姓对此质疑不断，也有舆论指出，是外资操纵推高水价。公权市场如何保护社会公众的利益？

　　徐宗威：从企业来讲，不管是外企还是民企、国企，都应该增加成本的透明度。现在很多公用产品的生产，涨价是有一定道理的，但是涨在什么地方你得说清楚，现在恰恰很多时候讲不清楚。比如目前水价的构成分为三个部分，一是源水价格，约占价格的20％；二是运营成本，包括净水成本，管网的输配成本以及管理成本，约占价格的70％；三是税费，约占10％。到底哪一块成本提高了，没有人来说明，缺乏透明度。

　　 　　■人物简介

　　徐宗威，现任住房和城乡建设部法规司副司长，中国市政公用事业特许经营专家。长期从事市政公用事业特许经营理论与实践研究，在《中国建设报》开辟和撰写“市政特许经营专栏”，深入分析了中国市政公用事业实行特许经营的地方实践、政策方向、融资风险、政府责任、经营方式、合同谈判等问题。出版《公权市场》等著作。

　　
　■名词解释

　　●特许经营

　　特许经营权是指有权利当局授予个人或法人实体的一项特权。特许经营是特许人和受许人之间的契约关系，受许人的经营是在由特许人所有和控制下的一个共同标记、经营模式和过程之下进行的，并且受许人从自己的资源中投资其业务。

　　 　　■现场互动

　　特许经营权转让不是肥了政府

　　观众提问1：特许经营权溢价出售，政府获利实际上提高了百姓的支出成本？中央为何不反对？

　　徐宗威：特许经营权有偿转让，不是肥了政府，是替政府把老百姓该收的钱收回来了。有些公交线路确实赚钱，不是经营者的管理好坏，是线路决定的，这个收益应该归社会公众所有，政府代表社会公众通过经营权的转让把这笔收入收回，不是说政府为了赚钱或是怎样。

　　
　　■观点

　　市政公用事业改革的三代价

　　徐宗威表示，无论在体制、理论还是实践上，中国的供水、污水处理等等市政公用事业的改革，取得了重大的成绩，但是也付出了代价。

　　“社会公众用于支付公共产品的负担大大提高了，比如水价涨幅在过去的10年当中，提高了接近10倍。”在谈及广深高速时徐宗威表示，广深高速由一家香港公司投资，总投资大概在100亿元，于1993年通车，但据交通部门 统 计 自2000年之后车辆通行量达20万辆，每年可赚三四十亿元，而且还可以继续收10多年。“这条高速公路当时如果采取企业债券或是项目债券的方式，我们何必让老百姓掏这么多钱。”

　　第二个代价，国有经济在市政公用事业当中的股权比重大幅下降了。

　　第三个代价，社会公众对政府的公共职能的置疑提高了。