◆ 改革直奔全国“放管服”改革中遇到的“准入易、准营难”“建设项目报批难”两大“硬骨头”，在企业开办、项目报批两项改革重点上取得实质性突破
◆ 行政审批权相对集中统一后，权力运行规则改变，部门间权力关系变为相互制约、相互监督、相互促进
2015年1月30日，作废封存的59枚公章摆放在银川市民大厅内。彭昭之 摄
走进位于宁夏回族自治区银川市金凤区的银川市民大厅，第一眼就会注意到陈列于一楼大厅中间的一个展示柜。这是银川市原审批公章封存展示柜。
2014年，银川市开启了第一轮深化行政审批制度改革。同年12月22日，银川市民大厅正式对外办公。与此同时，全国省会城市首家审批局——银川市行政审批服务局投入运行。
银川市开始以行政审批“清零”工作为突破口，全力打造优质高效服务环境。在新一轮机构改革中，推行行政审批权相对集中改革，将26个部门的150多个审批职责集中审批、集中办理，封存废止69枚公章（其中，原审批公章59枚），启用“银川市行政审批局行政审批专用章”，实现“一枚印章管审批”。
2016年初，国务院对银川市行政审批“一个窗口、一枚公章”的改革做法予以肯定，评价称银川行政体制改革切实做到了“简政放权到位，放管结合到位，优化服务到位”。
2018年，银川市又进行了第二轮深化行政审批制度改革，推出“1+N不见面”审批服务新模式。
经过两轮行政审批制度改革，银川市进行的地方实践和有益探索，尤其是第二轮改革中取得的突破性进展和形成的改革经验，为全国“放管服”改革提供了特色鲜明的借鉴和参考。
先集中 后集成
攻克行政审批硬骨头
银川市行政审批服务局在第一轮改革中，重点对审批事项进行归集整合和精简优化，对行政审批业务流程进行“七轮瘦身”，有效解决了行政审批职能分散、行政许可权力碎片化和行政审批质量不高的问题，“多部门审批、多环节流转、多头跑路”状况明显改观。
第二轮行政审批制度改革发挥设立行政审批服务局的体制优势，以企业和群众反映最强烈、最突出的问题为导向驱动改革创新，聚焦企业开办和项目报批两个全生命周期的行政审批流程，在破解企业注册准入准营和建设项目报批两个重点难题上集中发力，通过内设机构的结构重组和审批事项的过程优化，促进审批事项由物理集中向化学融合转变，实现集中审批向集成审批转变。
改革直奔全国“放管服”改革中遇到的“准入易、准营难”“建设项目报批难”两大“硬骨头”，在企业开办、项目报批两项改革重点上取得实质性突破。
通过先物理集中资源要素、再重塑业务流程和协调部门联动，推出“企业开办一日办结”模式，通过以逻辑集中促审批集成，对应三阶段重塑流程，采用三多合一创新举措，有效解决项目报批企业多头跑重复跑、审批环节手续繁多、办事效率低耗时长的突出问题。
截至2018年11月初，银川市实现企业开办平均用时1.3个工作日，建设工程项目从立项审查到施工许可最短用时26个工作日、平均用时42.8个工作日，提前完成国务院要求进一步压缩企业开办时间至8.5个工作日、压减工程建设项目审批时间至120个工作日的部署要求，改革成效位居全国各城市前列。
审批要素重组
制作69道“便民菜单”
走进银川市民大厅，科技运用的普及、高效体验感扑面而来。一楼大厅右侧的出入境自助服务大厅人来人往，却很少有人排队。多台出入境自助填表机供市民使用，市民仅需把身份证放在自动识别处，勾选要办理的出入境证件，20秒后一张自动填写完成的证件办理申请表就打印出来了。
这只是银川市民大厅内“银川速度”的一个体现。
从体制支撑入手，银川市行政审批制度第一轮改革重在部门间体制改革，设立行政审批服务局相对集中行政审批权；第二轮改革重在部门内体制改革，将内设机构从按政府组成部门设置到按服务对象办事设置，从原有的合并同类项到结构性重组，重新设置内设机构，设立市场服务、项目立项审查、施工许可、勘察验收、企业项目服务、业务督办等处室。
这一内设机构的重大调整，正是基于方便群众企业办事出发，从部门视角变为用户视角，为后续一系列机制创新、制度创新提供了坚实的组织基础和体制保障，促进了办成事、办好事，取得了群众公认的良好效果。
科学配置行政审批权、科学优化行政审批流程，基点在于厘清行政审批事项的基本要素。银川市行政审批服务局创造性地把行政审批事项解构为18个基本要素，这既为行政审批流程的精简、优化提供了最基本遵循，也为实现审批服务标准化提供了条件和保证。
第二轮改革中，银川市行政审批服务局正是基于审批要素的厘定和优化组合，才能按照对企、对私事项的业务关联度和服务对象性质，分类制作69道“便民菜单”，推出满足不同市场主体个性化需求的“1+N多证联办”。
先集权、后分权，是银川“以行政权力科学配置为先导”的最鲜明特征、最突出标志。正是尽可能集中行政审批权，才能在内设机构科学配置行政审批权，才能“有心有力”推动行政审批流程再造，才能发挥商事服务大厅和投资项目服务大厅功效，聚焦企业开办和项目报批两个全生命周期，进行全链条要素的集约集成。
压缩工程建设项目时限是全国“放管服”改革的硬骨头，银川市行政审批服务局采取事项“进局”或“进厅”的方式，以逻辑集中促审批集成，才得以率先破局。
银川市分阶段推进两轮行政审批制度改革，由物理组合到化学重组，再到聚合反应，逐步深入，这既是客观条件约束下必然经历的改革步骤，也是实行行政审批权相对集中统一改革的稳妥有效策略。
第一轮改革，主要依托审批服务大厅归集审批事项进厅，重点对驻厅事项的审批流程进行物理重组，由多元审批变为一元审批。这轮改革对原审批模式没有进行颠覆性再造，依然遇到“准入易、准营难”“项目报批难”的顽疾。
第二轮改革，围绕“办成一件事”做文章，统筹推进组织重构、权限重设和流程重塑，以需求和问题为导向，对原有审批模式进行再造。
这两轮改革必须分阶段实施，持续改革继续革命。如果不经历第一轮改革直接跃升第二轮改革，客观上条件并不成熟，新组建的行政审批服务局需要一个磨合过程才能运转流畅，同时员工队伍的业务能力也无法跟上改革需求。
如果改革只停留在第一轮，而不将审批权限和审批事项进一步向审批服务局集中，改革就会成为“夹生饭”，不进则退，难以发挥行政审批服务局的体制优势，改革成效会大打折扣。
“一章”管审批，
推动“一网”数据共享
第一次走进银川市民大厅，市民张丽君有点不知所措。工作人员手把手教她填表，引导她到服务窗口，帮她顺利办理了药品经营许可证注册地址变更。
贴心的服务，让张丽君心情舒畅。早在2018年初，银川市民大厅就增设了“引导服务”，由工作人员为办事群众提供一对一的指引、咨询和帮办服务。
践行以人民为中心的发展理念是改革的逻辑起点。银川市行政审批制度第一轮改革着力解决群众办事“多头跑”“反复跑”的问题，第二轮改革聚焦企业开办和项目报批两个全生命周期流程。改革始终紧盯群众办事的难点和堵点，对症下药，真正做到为民、便民、利民、惠民。
行政审批制度改革是政府的自我革命，涉及权力重构、利益重配和组织重设，必然面临很多阻力及改革中出现的新情况、新问题。从全国改革实践看，一些地方行政审批局成立后难以有效运行，关键因素之一便是一把手对改革的认识模糊，措施抓得不紧，碰到“骨头”不敢啃，遇到问题“踢皮球”，拖延改革贻误战机。
实现行政审批权相对集中统一，是推进行政审批制度改革的重要举措。设立行政审批服务局，打破原有的政府体制构架和长期形成的权力运行机制，这项改革的核心要义为权力重构带来了体制优势，释放了体制红利。
银川市将行政审批权先集中再重构，即集中统一原来分散在各个部门的权力为一个部门内部优化重组，将行政审批制度改革外部阻力内部化、部门化，最大程度降低改革阻力和协调成本。
例如，优化建设项目审批流程的改革需要配合的部门多、触动的利益大、协调的成本高，很多地方难以破局发力。
银川市推动这项改革的优势就在于，将相关审批权限相对集中于一个部门内，不仅可以充分整合资源要素、打破前后置程序来优化流程，而且改革中的磨合、修改、调试过程不再需要反复在横向、纵向间协调沟通，通过一个部门甚至一个处室就可以完成，祛除了原有的利益藩篱，大大压缩了协调成本。
行政审批权相对集中统一后，权力运行规则发生改变，部门间权力关系变为相互制约、相互监督、相互促进。新成立的行政审批服务局只有持续不断地优化改革、只有改革成果真正惠及百姓和企业、只有让权力在公开透明规范的环境中运行，才能赋予行政审批服务局存在的基础和必要性。
因此，行政审批服务局从成立起便天然具有改革的主动性和服务的主动性，体制优势进一步点燃改革激情，充分释放体制活力。
银川市在第二轮改革中推出准营类“1+N”审批，几乎涉及原来的所有审批部门，现在只需一个处室牵头，便在2个月内完成所有改革流程再造，完全得益于这种体制机制优势。
从改革过程看，银川市在“一枚印章管审批”的行政审批服务局模式下，较早实现了阶段性的“一门”，关联事项由政务服务中心模式的多部门串联，优化为行政审批服务局内部处室间的并联式流转。
同时，借助技术手段促进行政审批服务局与“互联网+”深度融合，推进“一网通办”、全流程网上审批、“云证照”应用、24小时自助终端、“审管信息互动平台”等信息化建设，有效推行集成服务、并联审批、部门协同，实现线下线上功能互补、窗口服务与自助服务相结合，进一步巩固“一枚印章管审批”的体制优势。
银川市的改革实践表明，只有在“一枚印章管审批”的体制优势下，才能更好推动“一张网”的数据共享应用；只有在“一张网”的技术支撑下，才能充分释放“一枚印章管审批”的体制优势。
先线下后线上，从“一章”到“一网”，线上线下相结合、“一章”“一网”深度融合，这既是银川市在政务服务领域建立数字政府的独特路径，也为信息技术支撑条件相对薄弱的地方提供了借鉴参考。（作者：宋世明 吕洪业 马长俊 作者单位：中共中央党校（国家行政学院））
