2017年中央经济工作会议明确要求“必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。”提出这么多体系和考核要求，说明中央在这个问题上，是下了大的决心，并有周密的考虑。
日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（下称《意见》）。《意见》提出的目标是：促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平，推动国有企业平均资产负债率到2020年末比2017年末降低2个百分点左右，由此国企去杠杆正驶入快车道。为什么要重视国企业负债问题，什么原因造成国企资产负债居高不下下，从那些方面入手解决国企资产负债问题，关键处在哪里？值得研究。
国企高负债原因何在？
约束国有企业资产负债，要从认识国企高负债原因入手。国企这么高的负债率是怎么来的？除经济增速下行外，重要的要从体制方面原因。
很多人将国企的高负债率归结为经济增速下降。这有一定道理。在2008年中国推出了以“四万亿”为内容的刺激经济增长计划以后，国企杠杆率急剧攀升。在经济高增长时期，企业能拿到订单、有业务、有利润，高负债率对国企而言不是什么大问题。但是，随着经济发展进入新常态，我国经济基本面开始发生变化：传统增长动力减弱，潜在增长率有所下降，过去接近两位数的高增长很难再见。一旦市场转差，企业经营业绩下降，盈利能力下降，高负债率的风险就会不断显现。
国有金融机构以支持国有企业为主，是导致国企负债率快速上升的重要原因。国有金融机构多少年以来主要是支持国有企业，尤其是支持特大型、大型国有企业，国企往往是银行贷款的“座上宾”，信贷占据其融资的较大比重，国企导致银行不良率的压力较大。国有金融机构和国有企业之间这种千丝万缕的先天关联，决定了国有企业的杠杆高。资料显示，2008—2009年期间，伴随着财政发力，国有企业在与之相联系的金融、地产、通信、公用事业、交通运输、采掘、钢铁有色等行业都快速加杠杆。
从根本上说，国企负债率高是发展思路问题所致。国企多年来受到各种因素的影响，主要目的是加快速度、做大规模。现行体制下国企在经营和扩张过程中不计代价、不讲成本、不看效益、不注重提升核心竞争力所致。更多情况下，都是围绕规模和数量做文章，围绕资产和营业额做文章。尤其是前些年，央企为了避免在新一轮改革中被重组和整合，都把规模扩张和资产扩大当作了最主要手段，疯狂地通过负债进行投资布局和收购资产，以至于多数央企都在全国设立了基地，投资了规模很大的项目，也圈下了很多土地。也正因为国企在经营和扩张过程中可以不计代价、不讲成本，因此，资金从何而来，就不是企业重点考虑的事。尤其在金融危机爆发后的头两年，为了应对金融危机的冲击和影响，国企更是掀起了一场投资热，金融机构也是趁机向国企投放了大量资金。地方政府为了招商引资，也纷纷把目标转向国企，尤其是央企。当然，收购了相当数量的地方国企和民营企业，有的央企也因此背上了沉重负担。因为国企的经营者是任期制不是终身制，企业规模做得越大，影响力就越大。影响力大了，政绩显著，提拔重用机会增加。至于国企形成的超额度负债问题，就是必然结果了。这就和地方政府官员追求GDP过快增长如出一辙，都是一个思维模式。在资产规模不断扩大的同时，负债也在不断扩大。且因为盲目扩张、无序扩张带来的大多是无效资产、无效收入，所以，负债的扩张速度还要大于资产的扩张速度。
供给侧结构性改革进度不快，也是国有企业资产负债居高不下的原因。一些质量不高、缺乏活力的国企甚至“僵尸企业”占据部分信贷资源，导致国企产能结构严重失衡、杠杆率不断高企，也成为供给侧结构性改革阻力最大的领域之一。去杠杆情况最严峻的行业是化工、煤炭和钢铁行业，某省煤炭行业国企负债率几乎相当于该省一年地区生产总值。
降低国企资产负债率应坚持高质量发展
国企高负债效率是由多方面原因造成的，降低国企杠杆率也需要从多方面着手解决。
首先，国有企业要改变发展思路，经济由高速度向高质量发展转变。提升风险意识，杠杆高意味着风险较高。虽然国有企业获取资源比其他企业相对容易，但是扩张要张弛有度，不能过度。由于投资需要讲科学，需要尊重经济规律，而不是想怎么投就怎么投，想怎么扩张就怎么扩张，尤其是负债投资和扩张，更需要慎重。加强企业自身财务杠杆约束，合理安排债务融资规模，进而有效控制企业杠杆率，形成合理资产负债结构。
其二，降低国企杠杆率应更好坚持深化市场化改革，推进国有企业混合所有制改革。要下决心让国有企业成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自主约束的市场主体，通过建立健全现代企业制度、完善公司治理结构，对企业负债行为建立权责明确、制衡有效的决策执行监督机制。当企业因为投资失误、经营不善而出现资产负债率过高的情况时，债务方面的风险可由企业自行承担，强化国有企业作为市场经营主体的责任。要从体制上进一步深化国有企业混合所有制改革，引入非公资本，进行产权多元化。非公资本拿了钱进来，成为股东，这样各个股东都会对企业的经营进行监督，这有利于企业的机制转换与创新发展。
其三，深化供给侧结构性改革，加快战略性重组。国有企业结构性改革与国有企业产权改革是一个系统工程，而去杠杆是一个聚焦点。主要是坚决加快推动“僵尸企业”债务处置，尽快完成国企“僵尸企业”出清。把这个当务之急解决好，想办法把负债率降下来，可以两项改革同步清理僵尸企业、淘汰落后产能，寻找更大空间。包括市场化债转股与建立现代企业制度、国有企业混合所有制改革等有机结合，有助于提升国企效率，为国企注入新的活力，最终减少国企降杠杆的社会成本与经济成本。同时，要加快战略性重组，尽量减少所谓的多元化经营。
其四，加强监管，加快建立国有企业资产负债约束制度。缺乏对国企负债的刚性约束是国企杠杆率居高不下的重要原因。对此，应区分不同行业、企业类型，设置资产负债率预警线和重点监管线，强化对企业及相关负责人的考核；限制高资产负债率企业过度融资等。同时，应改变此前主要监管企业经营行为的监管方式，转变为主要监管资本，强化出资人的资本意识，通过提高国企效率让国企资产负债率保持在合理水平上。中央企业要严格落实投资项目负面清单管理要求，严谨超越自身承受能力的投资行为。将PPP项目纳入企业年度投资计划管理，严控非主业领域PPP项目投资，严谨开展单纯追求做大规模、不具备经济性的PPP项目，稳妥处置存量PPP项目风险。
其五，推进市场化、法治化债转股，避免降低国企杠杆率措施硬着陆。李克强总理曾指出，“有的要通过直接融资、市场化法治化的债转股来推进”。本轮去杠杆主要是通过引入各类资本，优化结构实现良性发展，包括增股权融资、通过债转股增加资本等。目前已有17家中央企业和有关机构签订了债转股的协议，债转股的框架协议达到了5000亿。这项工作，需要实打实推进。不过，具体在开展债转股过程中需要避免借债转股之机恶意逃废债务，避免成为“免费午餐”。防范债转股之后债权变成股权了，避免股东权益落实不到位带来的新的风险，导致债转股之后杠杆率降而复升。
其六，设立专业投资平台，通过平台出资，协助解决企业债务危机来降低企业的负债率。2017年中央企业通过股票市场和产权市场融资超过3500亿，对央企资本结构有很好的优化。中国诚通控股集团为服务央企“三去一降一补”，发起设立了中国国有企业结构调整基金，结构调整基金是服务于国家供给侧结构性改革的市场化运作的专业投资平台，承担着推动国企国资改革、优化中央企业布局结构调整的重要使命，重点投资于央企、国企的行业整合、专业重组、优化升级、国际化经营等重大结构调整项目。
改进对国企的资产负债考核
《意见》指出，要坚持全覆盖与分类管理相结合，完善内部治理与强化外部约束相结合，通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理，做到标本兼治，促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平。
2017年中央经济工作会议明确要求“必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。”提出这么多体系和考核要求，说明中央在这个问题上，是下了大的决心，并有周密的考虑。今年1月国务院国资委在京召开的中央企业、地方国资委负责人会议也提出：努力推动国有企业效益实现稳定增长，国有资本保值增值率、回报率进一步提升，企业流动资产周转率进一步提高，资产负债率进一步下降。这也已经作为一个目标提出来了。国资委已确定了一个能够保证企业稳健发展的合理资产负债率控制标准，分为三大类：国有工业企业资产负债率预警线为65%，重点监管线为70%；国有非工业企业资产负债率预警线为70%，重点监管线为75%；国有科研技术企业资产负债率预警线为60%，重点监管线为65%；国有企业集团合并报表资产负债率预警线为65%，重点监管线为70%。《意见》引人注目的是资产负债约束指标标准。原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，基准线加5个百分点为本年度资产负债率预警线，基准线加10个百分点为本年度资产负债率重点监管线。严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率。同时要求各个企业的集团要负主体责任，对所管控的分子公司也要制定负债的管控指标，通过分类管控使得总体负债率在现有基础上稳定下降。
最终在于这些指标体系对于企业的约束。杠杆率高低取决于投资回报率与融资成本之间的差额，如果投资回报率大于融资成本时，企业自身就有动力通过扩大负债来提升利润率，进而提高全要素生产率。在结构性去杠杆过程中，政府和市场应各归其位，让市场在资源配置中发挥决定性作用。具体来看，多家央企负债率下降明显。中铝集团2018年度第八期超短期融资券募集说明书显示，近三年及今年一季度末，中铝集团资产负债率分别为 85.62%、83.88%、63.26%和 63.86%， 2017 年以来降幅超过 20%。截至2017年末，中国重工资产负债率为57.35%，同比下降11.39个百分点。
《意见》对约束机制讲得充分，也是主体内容。譬如，在外部约束方面，要建立高负债企业限期降低资产负债率机制。对列入重点监管企业名单的国有企业，相关国有资产管理部门要明确其降低资产负债率的目标和时限，并负责监督实施。《意见》对国有企业资产负债约束，点出关键所在。关键在于构建的国有企业资产负债约束的“指挥棒”——考核评价体系。
（作者系中企之声研究院院长）
