“争取到2020年，初步建立起覆盖全国农产品重要流通节点，以跨区域公益性农产品批发市场为龙头、区域公益性农产品批发市场为骨干、公益性农产品零售市场和田头市场为基础的全国公益性农产品市场体系，完善公益性市场的投资、运营及监管机制，形成公益性农产品市场与其他市场相互促进、有序竞争、协调发展的农产品流通新格局，在保供稳价和安全环保等方面发挥骨干支撑作用。”这是近期商务部在《关于加强公益性农产品市场体系建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）中提出的发展目标。针对近年来“菜贱伤农、菜贵民怨”，城市居民买菜难、买菜贵等问题，社会各界对于建立以政府投资为主体、不以赢利为目的、能提供优质服务的农产品市场的呼声日益强烈，农产品市场的公益性问题成为农产品流通业界关注的焦点。公益性农产品市场是政府支持并拥有较强控制力，具有保障市场供应、稳定市场价格、促进食品安全、推动绿色环保等公益功能的农产品市场。
公益性农产品市场建设缺失
我国农产品批发市场是农产品流通的中心枢纽。在上游，70%的农产品通过农产品批发市场流向消费终端；在下游，城市农贸市场80%的货源、生鲜超市60%的货源、餐饮企业95%的货源来自农产品批发市场。
农产品批发市场是我国农产品流通的主渠道，是实现商品流通的重要集散地。公益性农产品市场体系是由农产品批发市场、零售市场和田头市场等各类公益性市场组成的有机整体。改革开放以来，我国农产品市场体系建设取得了长足发展，在服务“三农”、保障和改善民生、促进经济社会发展等方面发挥了重要作用。但公益性农产品市场发展滞后，市场公益功能弱，政府调控缺乏机制保障等问题未能得到很好解决，难以满足经济社会发展和人民生活水平提高的需要。
农业部农村经济研究中心研究员、国务院特殊津贴专家徐柏园表示，由于我国的批发市场、农贸市场基本上由企业投资并经营，为收回投资并获得利润，市场要收取一定的进场费、摊位费、交易费等。
近些年，随着各项成本不断攀升，各个批发市场的场地费等费用不断上涨，无形中增加了农产品的流通成本，而我国对于公益性流通基础设施的投入又明显不足。在韩国、日本、法国等发达国家，农产品批发市场大部分是公益性的，而我国农产品批发市场则是在“谁投资，谁建设，谁管理，谁受益”的原则下诞生。据悉，这与当年我国在农产品市场建设方面一些认识有关，以为搞市场经济、放开搞活就是全部放开不管，最终使农产品市场成为自发的产物。然而，正常的市场格局不能完全任由市场自我调节，需要有一部分是公益性市场，一部分是半公益性市场，一部分是完全竞争的市场，国家应进行分类管理。
对于目前城市内大量拆除农贸市场，徐柏园表达了自己的忧虑：就零售市场来讲，在不少城市尤其是北京、上海等大城市，农贸市场消失的步伐正在加快。大量农贸市场纷纷拆除，使城市居民特别是中老年消费者感觉到生活非常不便，比如超市生鲜品种不全、新鲜度不够，生鲜电商还面临很多问题，基本都未考虑到中老年消费群体的需求。因此，农贸市场还是具有不可替代的地位。许多农贸市场消失的一个重要原因是其一般位于城市繁华核心地段，占地面积较大，一些地方政府从商业利益的角度出发，把农贸市场拆除或搬迁到偏僻的区域，在农贸市场原址大搞商业开发建设，一些新建的住宅小区未配套建设农贸市场等设施，这也是公益性市场建设缺失的突出表现。
优化公益性市场布局
在建设公益性农产品市场的基本原则和发展目标方面，《指导意见》明确提出：
一是统筹规划，合理布局要立足当前，着眼长远，坚持新建与改造并举，统筹规划公益性农产品市场建设，优化公益性农产品市场布局，促进公益性农产品市场在地区分布、功能协调、优势互补等方面有机衔接，发挥好协同作用。
二是政府引导，市场运作处理好政府和市场的关系，坚持投资与运营分离，政府参与市场建设投资，强化公益功能监管。市场运营引入市场机制，按照市场规则运作，提高公共服务效率和能力
三是创新机制，完善体系着重在制约公益功能发挥的突出问题和关键环节上大胆探索创新，加快建立健全公益功能实现和保障机制，逐步完善覆盖农产品批发、零售等各个环节的公益性农产品市场体系。
四是合理分工，因地制宜中央和地方要加强联动，合力推进公益性农产品市场体系建设。相关部委负责完善有关法规、标准和统筹规划跨区域公益性农产品批发市场建设。地方各级政府负责统筹规划区域公益性农产品批发市场、零售市场建设和具体项目建设。各地要结合本地实际，积极探索多种形式的公益性实现方式。
创新机制确保公益功能发挥
如何创新市场供应稳定机制，保证批发市场的公益功能正常发挥？《指导意见》明确，鼓励具备条件的公益性市场纵向延伸产业链条，发展“农批零对接”“农超对接”等各种形式的产销对接，建立紧密的产销衔接机制，提高货源组织能力，增强货源稳定性；建立关系百姓日常生活需要农产品的市场供应调节制度，增强市场调节能力；建立应急保供机制，在突发事件时保障市场供应；实行较低收费，提供平价或微利公共服务。
创新价格稳定调节机制市场要建立农产品市场供求信息传导机制，改善农产品供求信息不对称状况，引导农业按需生产。要对重要农产品价格进行日常监测与分析，建立预警机制，在发生价格异常波动时，根据政府调控要求，通过减免费用、组织货源等手段，平抑市场价格。
创新质量安全促进机制市场要建立农产品质量检验检测机制，有条件的地方可通过购买服务、补贴检测费等方式，鼓励和引导国家检验检测机构或具备相应资质的第三方检验检测机构入驻公益性农产品市场，从源头上防止不符合质量安全标准的农产品进入市场销售，引导农业标准化、规范化生产。鼓励公益性农产品市场采用良好农业规范（GAP）、危害分析与关键控制点（HACCP）等认证手段保障质量安全，实现质量安全可追溯。
创新绿色环保引领机制支持公益性农产品批发市场、零售市场建设和完善场内废水、垃圾处理等环保配套设施，提高废弃物收集和处理能力。在农产品运输、冷链等领域积极应用低能耗、低污染、低排放的绿色环保技术和设备，提升农产品流通综合环保水平。
推进公益性农产品市场建设
全国城市农贸中心联合会会长马增俊表示，当前我国正在积极推行公益性市场试点工作，加强公益性农产品市场体系建设，对于保障农产品产销稳定具有重要意义。
“我国的公益性农产品市场被赋予了更多的内容，如保障市场供应、稳定市场价格、促进食品安全、推动绿色环保等公益功能。根据国际上农产品批发市场发展情况来看，批发市场本身是具有公益性质的，有的是纯公益性市场，有的是具有公益性质的市场，但如何发挥市场的公益功能各国情况又有所不同。挖掘和发挥农产品市场的公益功能是我国建设公益性农产品批发市场的根本所在，通过试点工作，可以让各地结合实际，尝试不同方式，真正探索出中国公益性农产品市场的发展形式。”马增俊表示，推行公益性农产品市场试点，需要认知市场的公益功能。从国际上看，公益性市场主要功能有帮助农民销售农产品；保持产销稳定；实现公平、公正售卖。公益性市场为农民创造一个可以销售产品的公平环境，这是许多国家建立公益性市场的宗旨。通过这种公益性市场组织农民销售农产品，市场进行成本控制，采取不收费或者低收费模式，在正常运营的情况下不能有过多盈利。公益性农产品市场是一个公共服务平台，农产品经销商在这里公平买卖，与市场共同发展，是保障城市供应的一个场所。
摸索中国特色公益性农产品市场模式
马增俊分析指出，在公益性农产品市场推广过程中还存在很多难题，需要重点处理好几大关系：
市场化格局和公益性推广的关系中国农产品批发市场是在“谁投资，谁建设，谁管理，谁受益”的政策原则下发展起来的，是企业投资、自由竞争的纯粹市场化行为模式。在这种现状格局下，市场经济和公益性推广怎样有效结合，如何推行公益性值得研究。不能照搬国际上公益性批发市场的模式，只能根据我国的实际情况摸索对自身最有利的模式。当前，各地都在试行公益性市场模式，效果尚未明显显现，也还未形成稳定机制，还不能准确说哪一种公益性市场试点模式是成功的，或者是可以推广的，还有待实践检验。
民生问题与城市规划的关系当前，我国一些城市尤其是在城市规划中，要把农产品市场搬离城市，这是突出的矛盾。市场繁荣是地区经济繁荣的标志之一，市场作为物流服务产业方面的贡献极大，农产品批发和零售市场关系百姓每天“吃”的大事，意义非同一般。现在如果仅从疏解城市功能、控制人口或方便管理等动机出发取消零售市场，让批发市场搬离城市，不能不说是对民生问题的一种忽视。因为这必然导致农产品流通成本的增高、城市消费者买菜难和买菜贵等问题出现。设立公益性市场需要考虑这一关系问题，不能让市场远离城市，否则这一矛盾无从解决。
恶性竞争与公益性市场生存的关系目前，我国的农产品批发市场建设还未进行合理规划，基本属于想建就建，缺乏统一部门管理。一个城市往往有很多农产品批发市场，市场多了自然会出现争夺经销商等恶性竞争。在这种状况下，公益性市场的生存条件是不存在的，无法做到既公益，又能保持自身的盈利，公益性市场的公益功能就很难实现。因此，公益性农产品市场试点建设不只是建一个市场的问题，要有一个网络、体系的规划，还需要从投资到监管统筹考虑。把覆盖从产地到销地，从批发到零售的网络衔接起来，建立批发到零售的网络完整的购销体系。由一个点的支持建设，覆盖到一个体系、网络，公益性市场才能最终实现公益功能。
生产和流通之间食品安全把关的关系鲜活农产品的安全系数取决于生产环节，因此，需要在农产品的种植养殖等过程中对安全系数进行控制，如果生产环节不把关，都交由流通环节的农产品市场检测把关，那么公益性市场的成本就会过高，低利的市场很难实现低成本运营，这就需要缕清生产环节和流通环节食品安全的把关关系。农产品生产环节必须进行检验检测把关，进入批发市场后，农产品市场必须履行索证索票把关责任。如果在生产环节检测缺失，到了流通环节的市场再进行检测，不但需要政府给予市场检验检测补贴，还需要将问题农产品的处理和执法权赋予市场。而一旦在市场才发现问题产品，会造成巨大的运输成本、人力成本等社会资源的浪费，销毁问题产品又会付出环境污染等代价。
此外，让市场负责农产品检验检测还有一个前提，必须要求所有的农产品经营者都进场交易，否则一些经销商为躲避市场检测，会成为市场外的流动商贩，照样存在巨大的食品安全隐患。针对现阶段农业散户过多，市场可以参与对一些没有前端把关的农产品的检测，但这不是市场把关的重点责任，索证索票、实现农产品的可追溯，让合格产品进入市场才是市场的把关重点和责任。
马增俊强调，这些矛盾关系是公益性农产品市场试点建设的难点，也是真正有效推行公益性农产品市场建设的前提。只有正视和不断解决实际中存在的问题，才能摸索出适合我国不同地区的、具有中国特色的公益性农产品市场模式，让公益性市场真正发挥公益功能，真正落在实处。
