铁总垄断优势明显不愿放权 地方难分城铁建设权

　　两年前国家下放城际铁路所有权和经营权之后，城际铁路的投资主体逐渐由中国铁路总公司（下称“铁总”）变为各个地方政府，投入了大量资金的地方政府希望能够自主建设城际铁路，但铁总则坚持代建。

　　在这场地方政府与铁总的较量中，因为铁总在铁路车皮、结算、路网等方面的绝对垄断地位，地方政府相对处于弱势。正基于此，不少地方不得不把自己筹集的建设资金交给铁总。而拿着别人钱办事儿的铁总能否保障资金的使用效率，则成为地方政府最大的担忧。

　　城际铁路所有权和经营权的下放是铁路投融资体质改革的进步，但对于地方政府来说，其所获得的权利在铁路垄断体制面前不堪一击。如何真正打破垄断、引入市场化，依然是中国铁路改革最重要的议题。

　　铁总相关人士则拒绝直接回应城际铁路建设权的问题，只是称“这不是当前的重点”。

　　铁总不愿意放权

　　东部某省份发改委铁路建设办公室的赵革（化名）近日正忙着与铁总商谈该省一条城际铁路建设权的问题。

　　“现在一个城际铁路项目省里要投资几百甚至上千亿元，铁总只是象征性入股，但铁总在建设上仍然不愿意放权。比如我们手头今年要开工的一个城际铁路项目，省里出资占80%，铁总只占20%，我们想自建，但铁总坚持要由它代建，我们多次跟铁总交涉这个事情，一直未能成功。”赵革表示，现在省里很担心，铁总拿着该省几百亿元的钱搞建设，地方无法监督和控制成本，这其中是否会有回扣、猫腻的问题令人担忧。

　　2013年，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。

　　据了解，城际铁路是高速铁路的一种，主要是在人口稠密的都市圈范围内修建的客运专线，特点是相对短距离、公交化。由于城际铁路对推动城市群的发展壮大和区域内的经贸往来有重要作用，在权力下放后，各省对于城际铁路的投资积极性非常高。

　　近两年，城际铁路逐渐形成地方投资占主导的格局。如，总投资279.9亿元的川南城际铁路由四川省出资90%、铁总出资10%；总投资527.5亿元的武汉至十堰城际铁路由湖北省出资80%，铁总出资20%；投资468亿元的鲁南城际铁路和投资600亿元的济青高铁项目山东省出资额均占到80%。

　　“这些以地方投资为主的城际铁路项目，大多都是由铁总代建，只有武汉到十堰的城际铁路是由湖北省自建的。”赵革表示。湖北省发改委铁路办人士在接受记者采访时也承认，汉十城际铁路主要是省里在负责建设。但该人士均拒绝透露湖北省是如何与铁总交涉拿到自建权的。

　　据记者了解，当前国家没有任何法律法规对城际铁路建设权问题进行明确规定。

　　中铁二院一位曾担任多条铁路项目负责人的工程师在接受《中国经营报》记者采访时坦言，过去铁路项目基本上都是铁总负责建设，一般铁总在建设过程中会委托如中铁二院等勘察设计院作为咨询公司，对项目进行整体的把控，各站段再将工程外包建设。“从理论上来讲，各省也完全可以负责本省城际铁路的项目建设，只要找到合适的咨询公司和建设团队，完成铁路建设是没有问题的。而对于中铁二院等勘察设计院来说，只不过换了一个甲方，操作上也是没有问题的。”

　　微妙的关系

　　地方出资占绝对优势的城际铁路项目，为什么会被铁总拿走建设权？这要从地方和铁总在铁路投资运营上的关系说起。

　　西部某省份发改委铁建办相关负责人张忠（化名）在接受记者采访时多次提到地方发改委和铁总之间微妙的关系。“两方可以说是相辅相成的，但在某些情况下也是对立的。地方政府要依靠铁总加强铁路规划和投资，铁总也需要地方政府在拆迁征地和土地综合开发等方面给予协助，两者谁都离不开谁。但在铁路沿线站点设置、运输收入清算等方面，两者又常常站在对立面。”

　　张忠表示，过去铁总主导城际铁路发展，地方政府只负责征地拆迁，建设资金主要由铁总来筹集，项目由铁总负责建设大家谁都没有异议；而现在地方在城际铁路投资上的占比越来越重，铁总却想替地方代建，这时候矛盾就出现了。但铁总有铁路网的管理权、运输的统一调度权和运输收入的清算权，全国所有铁路的运输生产都要服从于铁总的统一调度指挥，地方在区域铁路网与主干线接轨、铁路运营、车皮安排等方面对铁总有着非常强的依赖性。所以在铁总和地方政府的较量中，地方相对处于弱势，一般不敢与铁总硬碰硬。

　　此外，铁总手中掌握着每年上千亿元的铁路建设预算资金安排，这对于负债累累的地方政府来说也是急需的。为了加强和巩固与铁总的关系，不少省份的一把手每年都会带队拜会铁总高层，希望铁总多为当地铁路建设提供支持。

　　专家：铁总的垄断地位亟待破除

　　“随着这两年国家简政放权的推行，国家发改委等部委的规则和问责机制都非常完善，我们地方到中央部委办事都比较轻松了。但铁总不一样，原来的铁道部变成铁总后，行政职能和权限一点都没有消除，垄断机制和思维却更加根深蒂固了。我们地方跟铁总打交道变得非常困难，什么事情都要它自己说了算。”赵革表示，在城际铁路所有权下放后，铁总只要负责行业指导就行了，但现在的情况是，只要涉及到利益，铁总总是积极插手。

　　北京交通大学经管学院教授赵坚表示，铁路投融资改革的目的是希望铁路在投融资运营上市场化，而不是为铁总一家谋利。铁总如此强势所依赖的是其在铁路车皮、编组、调度、结算、路网等方面的绝对垄断，所以国家必须下决心对铁路体系进行深层次的改革，破除它的垄断。他建议，应将铁总拆分成三大区域铁路公司，并赋予区域铁路公司自主定价权和调度指挥权，在三大区域铁路公司之间形成比较竞争。

　　2013年，由国家发改委副主任刘鹤担纲领衔撰写的“383”改革方案中对于铁路改革曾提出，借鉴国际上“网运分离”“区域竞争”等运营模式。

　　所谓“网运分离”，是指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司，将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来。在国家发改委综合运输研究所研究员董焰看来，“网运分离”是大势所趋，但铁路是基础性行业，牵一发则动全身，改革的每一步都必须谨慎稳妥，不能一蹴而就。

　　也有业内人士建言，当务之急，国家有关部门应该制定相应的法规和规章，对铁总的法律地位、经营责任、权力义务、与地方的关系等基本问题做出规范，在一定程度上遏制其垄断权力。