油气体制改革胎动 初稿或三季度形成

　　油气体制改革胎动初稿或三季度形成

　　刘爱英长得普普通通，身材不高、头发花白、肤色微暗，如果在大街上遇到就是一个再寻常不过的山东大婶。然而一开口，这位已近古稀、口音浓重的大婶分明是仗义执言的“女斗士”。

　　身为山东省炼油化工协会会长，她有两样绝活江湖闻名：一是记性超群，当地炼油企业在何年何月发生何事、政府在哪年哪月出台哪个石化政策，她都如数家珍；二是酒量惊人，传说在酒席上从未醉过，即便几个男子汉加在一起都未必喝得过她。

　　“山东人饭桌上喜欢敬酒。每次这时候，都是刘会长来‘掩护’我们。”山东省炼油化工协会秘书长李德坤笑着对上证报记者透露。

　　但在更多地方炼厂(地炼)老板眼中，刘会长“掩护”的又岂止是酒席上的后辈，更是整个山东地炼行业。

　　长期以来，由于国内油气管理体制的制约，以地炼为代表的民营油企无论在原料来源、市场开拓，还是监管税收、仓储物流等方面都备受掣肘，夹缝中生存几乎成了一种常态。身为行业带头人，刘爱英常年奔走于国家部委、地方政府之间，凭着山东人特有的执着坚韧帮着企业维权。也正是在她的“掩护”下，许多原本被逼得走投无路的炼厂硬是从体制藩篱中杀出一条生路。

　　今年5月27日，国家发改委一纸公告称，初步确认山东东明石化集团可使用进口原油750万吨/年，后者成为首家获得进口原油使用权的地炼企业。这被视为以山东地炼为代表的中国民营油企取得的一次“历史性突破”。

　　而转机并非一夜出现的。

　　5月8日，国务院批转的《发改委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》明确，今年要研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入。

　　上证报记者也从知情人士处获悉，从今年4月份起，发改委综改司就启动了油气体制改革总体方案的制定，7、8月份将形成初稿。

　　种种迹象显示，刘爱英和无数石油人多年来吁求油气市场放开的努力有望在今年取得实质性进展，一场油气行业的“革命”已箭在弦上……⊙记者陈其珏

　　铁路往事

　　“产品运不出去，装置又停不下来，这不给憋死了？”刘爱英这样形容当时炼厂的处境

　　从1980年至今，刘爱英已在济南市历山路80号工作了整整35年。

　　那是一栋普普通通的旧式办公楼，外墙上日晒雨淋留下的斑驳水渍与横七竖八裸露着的线圈线缆，分明折射着大楼年头的久远。曾是山东省化工厅的这里，随2000年后化工厅撤销而改组成行业协会，曾任职化工厅炼油处的刘爱英也随之成为炼化协会的会长。

　　在通讯不发达的年代，当地油企一有事就会往这里跑。随着电话、互联网+的普及，亲自来得少了，刘爱英接到的电话却越来越多。

　　“平时我们办公会很少有能完整开下来的，因为刘会长每天接的电话太多了。地炼企业都愿意找她。毕竟，有些我们都觉得不可能干成的事儿，没想到她竟真给办成了，比方说当年她据理力争，愣是让铁道部把已经发的文件又撤了。”协会工作人员说。

　　他所说的这幕发生在2003年。

　　那年9月，铁道部突然下文规定铁路只能运输两大集团的产品，地炼企业的物资一律不准上铁路。当时，山东临沂一家地炼厂的油品已装上车皮，却被强行要求卸车；另两家地炼要运油品到三公里外的油库，却硬是运不出去。

　　“产品运不出去，装置又停不下来，这不给憋死了？”刘爱英这样形容当时炼厂的处境。

　　急得如热锅上蚂蚁的地炼厂厂长们纷纷给刘爱英打电话。一时间，后者的电话几乎被打爆。当时正在外地出差的她把文件从头到尾仔细查阅了一遍，结果发现里面本身就有漏洞：“铁路是国家的铁路，怎么能只给两大集团用？”

　　刘爱英随后根据文号找到了铁道部发布文件的部门——原铁道部运输局营运部货运营销计划处，当时的处长叫苏顺虎。两人随即展开一番针锋相对的对话。

　　“苏处，你们是不是最近发过一份文件，除了两大集团外，其他地炼的油品物资都不让上铁路？”刘爱英单刀直入。

　　苏回答“是的”。

　　“你们这个文件发得对吗？”刘爱英快人快语。

　　“你这什么意思？”苏有点不知所措。

　　“铁路是不是人民的铁路？”刘爱英不理他，继续问。

　　“是啊。”

　　“人民的铁路为啥只让两大集团上？你这是人民的铁路还是两大集团的铁路？”。

　　“对，感觉这个地方的确不是很合适。”苏顺虎头上开始冒汗。

　　“不合适为什么还发？”

　　“那你是什么意见？”苏沉默半晌后说。

　　“能不能把文件撤了？”

　　“文件已经发出去了，不能撤。”苏有些生气。

　　“你不撤这个文件，那就把全国铁路沿线上‘人民铁路人民爱、人民铁路爱人民’的标语撤了，改成‘两大集团的铁路两大集团爱’。”山东女强人的直性子让苏顺虎哭笑不得。

　　无奈之下，他让刘爱英把意见整理好提交上来，看有什么补救措施。最后，铁道部承认这次发文的确有失误，为此发了个补充通知，让清理整顿后保留下来的地方炼化企业也享受两大集团的铁路运输政策。

　　颇具意味的是，这位苏顺虎于2013年因涉嫌受贿被提起公诉。检方指控他于2003年至2011年间，利用担任铁道部运输局营运部货运营销计划处处长、营运部副主任、副局长兼营业部主任的职务便利，先后收受款物折合人民币共计2400余万元。

　　一油两价

　　协会负责梳理各类问题，多数问题都与油气体制有关，如当年“一种原油两种价格”的怪状就肇因于此

　　当时的铁道部设障只是国内民营油企遭遇不公正待遇的一个缩影，在体制的“天花板”下，类似的情形比比皆是。

　　“协会负责梳理各类问题，物价问题找物价部门，税务问题就找国税局。我们向发改委、国税局、铁道部、财政部等都反映过问题，大多数都得到解决。基本上，这十几年解决了十几个大政策问题。”刘爱英对上证报记者说。

　　这其中，多数问题都与油气体制有关，如当年“一种原油两种价格”的怪状就肇因于此。

　　在1998年之前，国内外油价并未接轨。按照当时的规定，国内原油价格由国家计委商有关部门具体研究制定。

　　1998年，国家出台了《原油成品油价格改革方案》，规定两大集团之间原油交易结算价格由双方协商确定，价格由原油基准价和贴水两部分构成，其中原油基准价由国家计委根据国际市场相近品质原油上月平均价格确定，贴水由购销双方协商确定。

　　但在实施过程中，国内原油市场却又是另一套“游戏规则”。

　　“在两大集团没有重组前，各家还是执行同样的价格。1998年重组后，胜利油田给我们供的油就开始执行国际油价，而给两大集团执行的却还是平价。当时，国内油价是905元/吨，国际油价则在1200元/吨到1700元/吨之间。”刘爱英说。

　　这意味着地炼比两大集团拿油的成本最少要高300元/吨，最多高800多元/吨。这种情况一直持续到1999年底，地炼无不怨声载道。

　　“企业心里很不平衡：当年我们付出这么大代价支持胜利油田开发，如今出油了，结果运到齐鲁、江苏、上海炼厂的油还都执行较低的国内油价，唯独给我们的是高价。”刘爱英说。

　　为此，他们先找到胜利油田，得到的回复是价格由总部定，油田无权改。考虑到价格问题涉及物价局和发改委，他们又找过去协调，对方还是说“拿他们没办法”。

　　当时刘爱英问对方：“你拿他们没办法，那谁拿他们有办法？”发改委的人想了想回答说，“他们也许能听总理的”。抱着一线希望，他们决定直接找总理——刘爱英亲自起草了给总理的信，地炼企业则在信上联合签名。

　　没想到仅仅一周后，总理就批复要求解决这个问题。最终，胜利油田方面答应：今后价格一视同仁，之前由于价差多收的3.5亿元折算成30万吨原油，且以后每年作为计划给地炼企业安排下去。一场风波就此平息。

　　除了原油外，成品油两种价格的现象也在业内长期存在。一个“心照不宣”的事实是：两大集团从地炼采购的成品油就是比从国有炼厂采购的要便宜。而这仍和前者负责安排原有计划的体制有关。

　　“口粮”之困

　　据刘爱英透露，其实1998年前都是由国家安排原油计划，但1998年后权力下放，由两大集团自己安排，“于是，好的原油都给两大了，给地炼留下的很少。也就是说，地炼虽然有了合法生存的资格，却没有相应的口粮。”

　　也因此，两大集团实际上掌握了成品油采购的“生杀大权”，“收不收、收多少、多少钱收，完全是他们说了算。行情好时就低价收油，不配合就扣你的原油计划，行情不好时留给我们自己解决。”

　　正当地炼最悲情之时，中国加入了世贸组织。在刘爱英看来，这是天时地利人和，“巧了，没想到入世后燃料油进口放开，地炼可以用燃料油作炼油原料，相当于人没有白米饭吃，但还有面包干充饥。”

　　当时，国家还出了一个支持用重质油做深加工的政策，山东地炼由此存活且发展下来。2003年后，用燃料油加工汽柴油开始在山东大行其道。

　　但燃料油毕竟不便宜，而且收率低，尤其在2009年消费税大幅攀升后，用燃料油炼汽柴油已无利可图甚至出现亏损。

　　东明石化集团副总经理李国斌给上证报记者算了一笔账：以每吨燃料油征收消费税812元计算，加上增值税，地炼一共增加了950元/吨的成本。因这部分成本不能完全抵扣，企业被迫承担了200元以上的额外成本。

　　“同样的外汇，我们为啥不去买好的原油，而要买质量差的燃料油？对国家、对人民、对企业都有利的事情，为啥就无法执行？”刘爱英对此一直愤愤不平。

　　在李国斌看来，要改变亏损局面，根本做法还在于允许地炼加工或购买非国营贸易配额的原油指标。

　　为此，“2007年开始，我们就向国务院反映；2009年，又以山东省政府的名义给发改委、财政部、商务部打报告，之后还多次给总理写信；到了2013年，我们又在两会上写提案……”刘爱英说，这个提案终于引起了中央领导人的关注。

　　2013年7月27日，国务院办公厅出台了《关于促进进出口稳增长、调结构的若干意见(国办发[2013]83号)》(下称“83号文”)，其中第十一条规定：本着有利于结构优化、淘汰落后产能的原则，赋予符合质量、环保、安全及能耗等标准的原油加工企业原油进口及使用资质。

　　在文件出台之初，地炼无不欢欣鼓舞。当时坊间还有传闻，中央打算给地炼1000万吨的原油进口配额，但等了一年多，却“只闻其音、不见其人”。

　　这期间还发生了一段小插曲：2013年9月5日，济南市历山路80号突然迎来几位财政部税政司官员的造访。对方表明来意：为了落实地炼进口1000万吨原油的相关税收。

　　“因为核算下来1000万吨原油的税收有100多个亿。但我们说，原油都没给，怎么能缴税？其实财政部已经把这100亿加入了当年的财政收入预算。”刘爱英透露说。

　　不明就里的地炼企业又去问发改委，对方说没这个事，“但大家都觉得不会空穴来风，否则怎会列入财政预算？后来这事就不了了之。”

　　此后的2014年全年，原油配额仍不见踪影。直到今年2月9日，发改委发布《关于进口原油使用管理有关问题的通知》(下称“253号文”)，事情才又有了转机。

　　5月27日，东明石化终于获批使用进口原油750万吨/年，成为首家获得进口原油使用权的地方炼厂。

　　在刘爱英看来，这是改革开放以来的一个大转变，是历史性的突破，体现了十八大一再提倡的民资、国资公平竞争、同步发展。

　　垄断破冰

　　进口原油使用权的放开只意味着油气体制改革的起点，绝非终线

　　“这是第一步，因为还没把国务院83号文真正落实。下一步还要商务部批原油进口资质。”刘爱英对上证报记者说。

　　作为国内第一家获得原油进口资质的民企——广汇能源去年8月就获批了20万吨原油进口配额，但到目前为止还暂未实质性将原油引入国内。公司一位管理人士在接受上证报采访时表示，今年年初，公司再度向有关部门申报原油份额。

　　“我们公司获批原油进口资质是全国首例，可以说无章无规可循，因此在进口原油时也遭遇到一些实质性困难。比如，因配额量小，我们在经济测算后决定还是用车运原油回国比较划算，后期配额量增大后才会考虑投建管道。但车辆运输在关口须计量油量，还会对司机身份进行核查，包括检验检疫等。目前关口人员编制不够，具体细节管理办法也未明确出台。”该人士说。

　　尽管困难重重，他表示，公司还是会鼎力响应国家油改，争取早日实现国家放开民企原油进口的油改目标。

　　“油改的关键在流通。目前作为原料的原油、燃料油的流通是制约油品市场的最大绊脚石。为此，要让地炼企业更多参与流通，不仅要有使用权，还要有充分的自营进出口权，逐步取消配额，给予地炼与中石油、中石化[]同等的市场地位。”石化专家、生意社总编刘心田对上证报记者说。

　　此前发改委“253号文”规定，允许符合条件的地方炼油厂在淘汰一定规模落后产能或建设一定规模储气设施的前提下使用进口原油，其中拥有境外油气资源、深加工和先进治污三类企业优先使用。

　　“尽管此次放开的是原油进口使用权，并非原油进口权，地方炼厂在进口环节仍需通过中联油、中联化等五家企业代理进口，但该措施意味着我国在解决地炼原油供应问题上迈出实质步伐，有利于打破原油供应垄断，促进油源供应多元化，形成充分竞争格局，以此倒逼原油进口权的放开。”发改委能源研究所研究员姜鑫民对上证报记者说。

　　他认为，从国家政策和产业发展的大趋势看，石油行业未来将更加开放，原油进口权的放开已指日可待，油气改革方案也肯定会涉及这一点。

　　上海对外经贸大学战略性大宗商品研究院副院长仰炬则从输入型通胀的角度建议原油进口权应尽快放开。

　　“下半年随着油价进一步反弹及厄尔尼诺可能造成粮食和主要大宗农产品减产造成输入性通胀，国内将进入更为艰难的滞涨期。面对石油战略储备不足80天的大背景，打破不必要的垄断，发挥多方力量多渠道保证国内原油供应已是关系国家利益的重大问题。”仰炬对上证报记者说。

　　六个放开

　　众所周知，当下我国的油气体制基本延续了1998年两大集团重组之后的行业格局。在这样的体制下，市场结构总体还比较单一，无论油气勘探开采还是使用权限乃至油品进出口，都未完全向市场放开。而油气市场的体系发育也很不充分，价格发现和形成机制仍在完善中

　　去年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上明确提出，要积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案，由此发出了迄今为止油气体制改革的最强信号。按照当时的计划，去年底前要出台电改方案，今年内则要出台油改方案。

　　记者从知情人士处获悉，早在今年4月份，发改委综改司已开始制定《油气改革总体方案》，预计7、8月份就会有初稿，9、10月份将提交给中央深改组。主持改革的是发改委两位副主任刘鹤和连维良。

　　国家发改委网站上的副主任分工介绍显示，刘鹤的主管工作为“负责经济体制综合改革方面的工作”；连维良的主管工作中包括“协助刘鹤同志做好经济体制综合改革工作”。

　　“这次改革思路主要是刘鹤和连维良来搭，但会先让三大石油公司、民企提意见。同时，各省发改委体改处也会把本省关于油改的方案和想法上报，这一块目前已做完。根据这些会梳理出一个改革框架，再按照这个框架去约谈相关企业，约谈者是副总经理以上。”知情人士说。

　　值得注意的是，今年6月1日-2日，国家发改委副主任、国家能源局局长努尔·白克力带领调研组先后赴中石油、中石化、中海油集团调研，着力点之一就是加快推进石油天然气体制改革。

　　在能源专家、中国经济体制改革研究会特邀研究员武建东看来，油气体制改革的核心仍是开放：能源领域既要实现开放，更要确立放开型能源经济的决定性地位。

　　“为此，需要逐步放开油气等能源网络的竞争性业务；放开油、气竞争性环节的价格；有效放开能源企业的内外投资项目；放开资源勘探市场、放手建设新疆等能源特区；放开能效、也即第五能源市场；放开能源技术创新。是为‘六个放开’。”武建东对上证报记者说。

　　他认为，中国即将迎来历史上最大的能源革命机遇。要实现中国经济10万亿的平台，很重要一点就是建立放开型能源经济。改革开放经历了从农村改革到城市改革的转变，一个重点就是不断放开管制。“下阶段，我们将从农村到城市的放开转向对产业的放开。可以说，放开型能源时代将支撑这样一个能源改革的主题。”

　　“上游的垄断制约着中下游市场化进程。因此，要构造有效竞争的油气市场，必须打破垄断，全面开放石油天然气勘探市场，重点是改革当前的油气区块登记制度。”姜鑫民说。

　　他告诉上证报记者，在目前的油气资源区块登记制度下，在位企业只要花很少的钱就可圈占大量资源区块，圈而不勘问题突出。且新进入者所能获得的区块非常有限。不破解上游勘探的垄断问题，通过竞争激励油气(包括页岩气)开采技术创新，降低开采成本，提高开采效率的效果就会大打折扣。而改革区块登记制度的核心是通过竞争获得资源区块勘探权，严格现有探矿权延期条件，对超过一定时限不做实质性勘探的区块应予以收回重新招标，杜绝“圈而不勘”现象。