交通运输部科学研究院城市交通研究中心吴洪洋:缓解城市交通拥堵需要政府有所作为

　　近年来，我国城镇化与机动化快速发展，居民出行需求持续增长，城市交通拥堵已经成为各大城市面临的一个重要问题，北京、上海、广州，乃至大部分省会城市、计划单列市，以及一些地级市的交通状况日益恶化，拥堵时段增长、拥堵路段增加，城市交通状况全面告急。部分城市上下班高峰期主干道平均车速已经低于15公里/小时，超过了国际公认的大城市交通拥堵警戒线20公里/小时。部分城市由于拥堵产生的经济损失已经高达城镇居民人均可支配收入的20%以上，直接影响了城市经济社会的健康发展和城市的总体竞争力，引起了各级政府的高度重视，成为社会广泛关注的焦点。

　　一、城市交通拥堵的成因

　　1、城市规划与交通规划整合不足迫使居民出行的刚性需求增加

　　我国大多数城市经过长期的历史积淀，普遍形成了城市功能过度集中、土地连绵开发成片的单中心城市形态和土地利用结构。这种结构导致城市中心区人口、经济、建筑总量和交通强度不断攀升，交通出行的刚性需求迅速增长，成为城市交通拥堵产生的根源之一。这种结构的产生归根结底在于城市规划过程中缺乏对居民出行特征的深入分析，导致部分城市潮汐交通、单向不均匀性大大增加，同时，由于居民居住a地与就业、上学、就医、娱乐等主要出行需求场所之间缺乏有效的整合，导致出行距离增加，对机动化出行方式的依赖日益增长。

　　2、城市交通基础设施增长远远不能满足高速机动化增长的需求

　　近年来，各城市加大了城市交通基础设施投入和建设力度，全国城市道路里程、城市道路面积和人均城市道路面积近十年年均增长分别为6%到9%之间，轨道交通与快速公交系统（BRT）发展也取得较大成绩。但与年均13%以上的民用汽车增长速度和20%以上的私人汽车增长速度相比，城市交通基础设施建设还远远跟不上机动车增长的速度，城市交通基础设施的供需矛盾日益突出，直接导致了城市交通拥堵时段、拥堵路段逐年增长。

　　3、公交优先落实不足与小汽车使用成本低促使小汽车依赖增加

　　近年来，公交优先已经被提升到促进城市可持续发展的一个重要战略高度，但是，在实际工作中，公交优先战略的落实仍然不足，公交的用地保障、资金投入、枢纽建设等方面仍然存在诸多障碍。在大城市中，全出行方式中的公交出行分担率仅为10%到30%之间，远远低于类似规模的发达国家城市50%～70%的平均水平。城市公交站点的覆盖率不足、准点率低，换乘不便、信息服务水平不高，直接影响了城市公交的吸引力，加之小汽车使用成本偏低，导致了居民对小汽车出行的依赖增加，小汽车出行分担率不断增长，出行强度增加，成为城市交通拥堵问题产生的根本原因之一。

　　4、意识不足导致“公交+自行车+步行”的低碳出行面临挑战

　　居民绿色、低碳出行理念薄弱是导致城市交通拥堵的又一重要原因。我国正处于小汽车快速进入家庭的发展阶段，在这一阶段，人们对自由化出行的需求增加，与发达国家相比，由于交通价值观的不同，导致拥有小汽车的社会群体在选择交通出行方式时更多期望选择小汽车作为最佳出行方式。小汽车出行具有的便捷、舒适、门到门等优势，使其在出行方式博弈中占据主要地位。与此同时，对绿色出行、低碳出行的宣传力度、政策保障力度不足，也直接影响了“公交+自行车+步行”方式的分担率，对城市交通可持续发展产生较大影响。

　　二、缓解城市交通拥堵的途径

　　截至2010年底，我国千人拥有的汽车数量仅为64辆，这与美国813辆、日本595辆、韩国322辆相比还有很大差距，但我国发展潜力非常巨大。未来的十年至二十年，仍然是中国机动化快速增长时期，这将给未来的中国城市交通带来更加严峻的挑战，如果处理不好，城市交通拥堵问题将会愈演愈烈，这将给整个国家经济社会的可持续发展带来巨大影响。借鉴发达国家经验，结合我国城市交通发展的实际，我认为未来缓解城市交通拥堵重点要做好以下几方面工作：

　　1. 转变理念

　　加强可持续交通出行（公交+自行车+步行）理念的宣传教育，从学校教育到各级在政府、规划设计部门都应该进行系统宣传和教育，定期举办宣传教育活动，使得低碳出行、绿色出行和可持续发展的思想渗透到城市交通发展的方方面面，成为城市交通发展和居民出行的基本指导思想。

　　多数发达国家如美国、加拿大等的城市可持续交通发展理念都经历了一个渐进的过程，从民间思想到国家意志，由原则、协议到法律形式，民众的思想意识始终处在基础地位，这也是城市交通可持续发展战略能够成功实施的重要保证。

　　2. 规划引导

　　一个城市在从小到大的发展过程中，交通规划具有十分重要的引导作用。是否占有相对优越的交通条件，决定了运输以及制造、商品交流的相对比较优势，与土地等其他条件一起决定了吸引投资、工作岗位集中的能力。因此，必须有效的整合城市规划与交通规划，使城市规划部门、建设部门、交通部门及各有关经济部门协调起来，以实现城市中居民的流动和货物的运输在时间和空间上减至最短，真正减缓交通刚性需求的增长速度。

　　以洛杉矶为代表的高度依托小汽车交通，大城市低密度郊区化发展是典型低密度大城市交通发展模式，其高度依赖汽车，能耗高，占地大的发展模式明显不适应中国国情。库里蒂巴、波哥大是新交通方式——快速公交（BRT）的成功实践者，利用较低的前期投资及运营期盈利，结合沿线土地开发，成为全球成功的典范，值得借鉴。香港、新加坡和东京从城市规划初期就把与交通的整合放在很高的地位，城市交通拥堵问题得到有效缓解。

　　实践证明，只要有效的把城市规划与交通规划进行整合，大城市完全可以低成本的解决城市交通拥堵问题，实现城市交通的可持续发展。

　　3. 设施建设

　　城市交通基础设施不足与快速增长的机动化需求之间矛盾的解决途径之一就是要继续加快城市交通基础设施建设，采取多种投融资渠道，加快城市道路网、快速公交、轨道交通等的建设，还必须注重城际、城郊公路和城市道路的有效衔接，优化城际公路和城市道路网的布局，避免出现新的交通“瓶颈”。同时要不断提高城乡公路的等级和养护标准，为农村居民享受公共交通服务提供基础。

　　新加坡、首尔等城市认识到基础设施建设不仅仅是道路长度和宽度的扩大，而不同层次道路网之间的便捷连接是提高道路通行能力和降低投资成本的有效手段，旨在建设完整有效的道路运输网络。

　　在基础建设和公共交通投融资方面，多数欧洲城市如伦敦、巴黎等以及部分亚洲城市如东京、香港等交通网络开发和经营的资金来源向多样化发展，建立一个私有化或者公私合营的筹资运营机制，政府主要处于引导和监管的角色，充分发挥市场作用配置公共交通资源，值得借鉴。

　　4. 公交优先

　　公交优先已经成为城市交通发展的一项重大战略，各城市要结合自身特点，制定好城市公共交通发展的规划，加快形成以大容量快速公交系统（轨道交通、BRT或公交专用道）为骨架或主体，普通公交为网络，出租汽车为补充，与铁路、民航、道路客运等其他运输方式高效衔接的综合运输网络，为人民群众提供更加便利的出行条件。在轨道交通建设条件成熟前，必须通过改善普通公交来满足已经出现的交通需求，还可以考虑BRT、公交专用道（路）等方式替代轨道交通，到客运需求发展到足够大时，再用轨道交通系统来取代他们。对于条件成熟的大城市，应通过多模式融资渠道，加快轨道交通建设的力度。

　　世界交通发展史证明，城市公共交通出行分担率的大小，从一个重要侧面反映其文明程度和发展水平的高低。一些发达国家的大都市如东京、伦敦、纽约等，已经从发达的公共交通中赢得了巨大的经济利益和社会效益。他国的成功经验和我们多年的实践，都证明了公共交通，尤其是轨道交通，较之其它交通工具在缓解城市交通拥堵方面具有明显的优势。

　　5. 需求管理

　　从国际经验来看，单纯依赖基础设施建设永远跟不上机动化增长的速度，因此必须结合城市交通拥堵的实际，择机通过强制型、鼓励引导型和经济型交通需求管理措施来缓解城市交通拥堵。其中强制型交通需求管理措施包括：提高购车门槛、牌照限行、公务车限制、HOV道路、拥堵路段和区域进入限制等；鼓励引导型交通需求管理措施包括：停车换乘、网络办公、出租车电调、鼓励乘坐公交等；经济型交通需求管理措施包括：差别化停车收费、拥挤收费等。