合理利用长江岸线资源的思考

　　一、长江岸线资源开发利用存在的问题

　　1．开发利用集约程度低，岸线资源浪费严重

　　岸线资源使用不合理，未能体现“深水深用、浅水浅用”的原则。有些部门乱占滥用，抢占岸线；一些沿江企业存在多占少用、小码头占用深水岸线的情况，大大降低了岸线的利用效率；地方政府在招商引资中存在“以客为主，任客挑选”的情况，造成岸线资源的浪费；沿岸各市县不仅岸线现状产业布局类似，而且招商引资与规划发展的产业重点也基本相同，均将化工、建材、能源、造纸等产业作为发展重点。雷同的岸线开发模式与开发定位必然导致相同产业业主与地区之间的恶性竞争，不仅造成了岸线资源不合理占用，也加大了产业与岸线规划实施的难度。

　　2．缺乏有效管理，岸线利用无序

　　由于长期缺乏统一管理，不同占用部门或单位通过各自的途径上报不同职能部门审批，或先占后报、甚至占而不报，造成部门与部门、部门与地方之间、地方与地方之间、岸线的各种使用功能之间、岸线的利用与保护之间矛盾突出。

　　3．免费排污泛滥，威胁生态安全

　　长江是著名的黄金水道，水运相当发达，由此而产生的船舶废水、垃圾、粪便以及挂桨机船柴油污染十分严重。独特的储运条件，使岸线地区成为重化工业集中布局的地区。但一些不宜或明令禁止进江的剧毒液体化工原料进入长江，造成潜在的泄漏危险性．对长江水环境与沿江高密集人居地区居民生活构成了巨大威胁。

　　二、长江岸线资源长期不合理利用的深层原因

　　1．长江岸线的管理法律、法规不够完善

　　根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月28日起施行)。长江岸线属于国有土地。然而，到目前为止，国家水行政主管部门尚未出台配套的长江岸线利用与管理方面的法规；1997年编制审定的《长江中下游干流河道治理规划》有关岸线利用规划的相关内容已不能完全适应时代发展的要求，可操作性也较差。

　　《中华人民共和国河道管理条例》(1988年6月10日起施行)作为河道管理的法规，明确了河道的管理范围和管理机关。就水利而言，长江岸线利用项目的审查内容多局限于防洪影响评价。对岸线的使用范围、使用期限、使用费用都没有标准和要求，也没有明确河道主管机关参与项目的监督和验收，涉河项目开发建设利用的区域是否侵占岸线的性质难以确定。管理和审批依据不足、难度大，法规的不完善直接影响了长江岸线资源的有效管理与合理利用。

　　2．现行的河道管理体制忽略了长江岸线资源管理

　　根据《中华人民共和国河道管理条例》，国家对河道实行按水系统一管理和分级管理。长江委代表水利部行使长江岸线资源利用项目的审批职责。地方河道的主管机关行使河道管理职责。管理工作内容范围包括河道整治与建设、河道保护、河道清障，河道管理经费来源没有长江岸线资源使用费这一项。现行的无偿或低偿获取岸线资源开发权的办法，与国家为保障行洪安全、稳定岸线、整治河道、控制河势的巨额投入极不相应，不利于岸线资源的节约使用和合理开发。岸线无偿或低偿使用的管理体制背离了经济规律，忽略了长江岸线资源管理，不可避免出现严重的岸线资源浪费，更不利于岸线资源的维护。

　　3．缺乏统一的岸线资源利用规划

　　长江岸线是跨河桥梁、取水口、排水口、港口码头、过江隧道与电缆等建筑物的载体，并兼顾防洪的功能。开发利用项目缺乏整体规划，围占滩地、水域和码头等建设，恶化了长江河势，加剧了岸线崩坍和淤积。长江是动床河流。解放以来各级政府花了巨大投资进行河势整治，克服和减缓自然因素引起的河势变化，主要地段初步稳定，并为岸线开发创造了条件。而围占滩地、水域和码头等建设束窄了河流过水断面，增加了水流的阻力，从而使河道局部流速变化，造成河床冲刷、淤积和水位的壅高，加大了防洪的压力，对第三者合法权益造成不利影响。

　　缺乏统一的岸线资源利用规划，是岸线资源管理和审批依据不足、难度大，管理不到位的重要原因。并由此造成有的建设项目挤占规划保留区或防洪工程用地，严重影响了河势，形成污染源，给防洪安全和供水安全带来不利影响，水事纠纷和矛盾突出。部分界河两岸各自为政，竞相开发利用，无序围河造地，出现争抢岸线现象，甚至引发严重社会问题。

　　三、长江岸线资源开发利用必须遵循的基本原则

　　1．可持续利用原则

　　岸线资源是沿长江地区特有的资源，而这一资源是极其有限的，一旦被占用，调整起来很不方便。功能区划中应合理分配岸线，高效开发利用岸线，保持岸线的再生机制，确保岸线持续供给。在进行岸线分配时，应平等兼顾各类岸线的公平利用，特别不挤占靠近市区、供市民游憩的岸线。同时要保持岸线利用的动态平衡，将岸线利用控制在环境容量允许的范围之内：注意岸线自然原始风貌的保护、利用，增强岸线的自然特色、地方特色，使岸线的利用与自然环境的保护有机地结合，促进长江岸线资源持续、有序的利用和发展。

　　2．深水深用与浅水浅用原则

　　将深水岸线和一些易于开挖、适宜改造成深水港区的中、浅水岸线段，应首先保证深水码头和大型水运工业单位深水岸线的需要，将水深条件要求不高的单位安排到浅水区。因此，在岸线资源利用功能区划中，应尽可能将现在不必要占用深水岸线的或对水深要求不高的单位逐步调整出来：严格控制尚未占用的深水岸线，作为备用岸线，不得挪作他用。

　　3．集约布局与纵深发展相结合

　　集约开发港口、工业、仓储等生产性岸线，鼓励同种类型及配套产业集中布局，以利于公共设施共享和岸线合理保护：避免岸线利用设施沿江平行布局，引导产业向陆域纵深发展，进一步延伸岸线开发价值：限制投资强度和产出率较低的产业贴岸布局，提高岸线开发的投资强度和利用效率。

　　4．上下游、左右岸利用方式协调

　　要统筹考虑上下游的河势稳定和生态安全，协调上游利用可能对下游河势产生影响的占用方式：对不宜开发和应保护的岸线，严格控制其开发方式和强度，对控制河势起重要作用的岸段要保护下来。协调污染严重的生产性岸线和取水口、城镇等生活岸线占用，污染严重的企业不能放在取水口或城镇生活岸线附近，必须距取水口1000m以上。

　　四、合理利用长江岸线资源

　　随着长江经济带的建设发展，沿江各部门、各地区都对岸线利用提出了新的更高要求，要求合理利用和管理好长江岸线资源，提高岸线利用的价值。针对长江岸线资源利用存在的问题，提出以下对策：

　　1．尽早完善关于河道岸线利用管理的法律、法规

　　河道岸线的产权管理归属关系不明是引起河道岸线利用各自为政、无偿、低效的根源。完善现有的长江岸线管理法律、法规。出台《河道岸线利用管理条例》，重新界定、明确规定河道岸线的产权管理归属关系：理顺河道岸线“责权利”的关系。明确河道岸线利用集约统一管理原则，规范河道岸线使用权交易制度和监督制度，统一河道岸线利用项目的评审程序和标准，规定河道岸线有偿使用和审批、以及使用权产生、持有、终止的管理办法等。明确对港口岸线及陆域的使用原则、控制范围、审批及管理方式等作出具体的规定。使长江港口岸线的规划、利用、保护和监督、管理有章可依。

　　2．编制科学合理的岸线利用管理规划

　　《长江岸线利用管理规划》与沿江各市编制的《经济发展总体规划》和《沿江地区产业空间布局规划》的关系具有“条块”特点，在满足河道防洪要求的情况下，《长江岸线利用管理规划》要尽可能考虑沿江各市编制的《经济发展总体规划》和《沿江地区产业空间布局规划》。坚持“统一规划、远近结合、合理布置、分期实施”和“深水深用、浅水浅用、综合开发、合理使用”的原则，实行大、中、小并举的方针，充分发挥港口的群体功能。目前，长江流域岸线利用管理规划正在编制，希望尽快完成，并完成规划的审定与报批工作，指导长江岸线的利用与管理，提高岸线的利用率等。

　　3．逐步建立统一的长江岸线管理体制和规范机制

　　岸线资源保护及开发利用，有其特殊性和复杂性，涉及的部门众多。事务千头万绪。必须设立专门的协调机构，对建设中的各项事务做好协调工作，加强各行业、各部门之间联系，避免工作中产生分歧，引发矛盾，形成统一思想、协同配合、齐抓共管的良好局面。如安徽省提出，长江岸线资源开发利用将由省级人民政府实行统一管理，同时建立由发展改革、国土资源、工业、交通运输(港口)等行政主管部门参加的长江岸线资源管理联席会议制度，负责协调解决有关长江岸线资源开发利用的重大问题。

　　有的专家建议在政企职责分开的大背景下，以现有的地方河道管理局(或堤防管理处)的部分职能为基础，成立长江岸线开发利用管理总公司，统一经营长江岸线资源使用权交易市场。以流域水行政主管机关为主、政府主管部门(地方水行政主管机关)为铺核定市场客体(区段岸线的使用权)的产生和终止，监督市场行为。

　　还可建立督察员制度，对岸线资源保护及开发利用过程中的各项工作，加强督查，确保工作落实的时效性和有效性。涉及重大项目、重大问题，应有针对性地选派相关专家，对其进行跟踪督查。发挥实时监督、专家监督的优势，及时了解各类工作的实际情况，针对工作中存在的问题，独立、公正地提出建议和意见，确保重大项目的顺利建设开工、重大问题的迅速解决。建立定期会议制度。定期听取各责任单位开发建设工作的进展情况，对于开发建设中遇到的一些难题。集体讨论、研究，协同解决。

　　4．培育建立统一的长江岸线资源有偿使用及交易市场

　　从贯彻科学发展观，维护长江岸线资源的可持续利用来看，很有必要实行有偿使用，开征长江岸线资源使用费。目前，由于没有开征岸线资源使用费，导致岸线开发利用成本较低，从而使很多企业占用较多的深水岸线。由于岸线资源，特别是深水岸线、中深水岸线资源是不可再生的稀缺资源，为促进岸线资源的节约使用，应当征收岸线资源使用费，利用经济杠杆作用，进一步提高岸线利用效率。促进岸线的可持续利用。长江岸线资源有偿使用需要有一个统一的使用权交易市场，对其进行集约化管理。