创新体制 搞活机制 明确定位——关于进一步增强南通市开发区体制活力和发展动力的调研报告

创新体制、搞活机制和明确功能定位是我市开发区在“十一五”期间加快发展的重点。为研究进一步增强我市开发区的体制活力和发展动力，按照市政府部署和要求，我们对全市开发区目前管理体制、运行机制、功能定位及其经济发展、财政实力、科技创新、支柱产业、骨干企业等方面情况进行了调研。 
　　一、我市开发区体制、机制及其经济发展现状 
　　（一）主要经济发展情况。我市现在有12家开发区，国家级经济技术开发区1家，省级开发区10家，市级港口开发区1家。2004年全市开发区实现GDP236.55亿元，财政收入36.18亿元，进出口总额38.28亿美元，固定资产投资141.4亿元，协议注册外资24.31亿美元，注册外资实际到帐额8.4亿美元，吸引内资37.20亿元。全市开发区约占全市1.02%的土地，创造了约占全市18.3%的GDP、64.31%的协议注册外资、77.36%的注册外资实际到帐额和56.35%的进出口总额，初步形成了集约发展新型工业产业的格局，成为全市经济增长最快、产业集聚度最高的区域。 
　　（二）规划建设面积情况。全市开发区批准规划面积为82.94平方公里，现实际管辖面积为435.49平方公里，截至2005年9月，实际已开发面积99.87平方公里。经过十多年的开发建设，开发区成立时批准规划的面积已远远不能适应项目落户的需要。为此，各开发区提出了新一轮发展规划，全市开发区拟调整扩大的面积为356.23平方公里。南通经济技术开发区作为第一批通过国家清理整顿后公布的国家级经济技术开发区，批准规划面积由原来的5.02平方公里，扩大到24.29平方公里。11家省市开发区规划面积的调整要等到全国清理整顿开发区工作结束后，经省政府批准后进行调整，现阶段工作是进一步完善各类规划。 
　　（三）管理体制和运行机制情况。我市各级各类开发区已成为体制创新试验区。各开发区从成立之初就认真贯彻“小政府、大服务”的方针，注重创新体制，从机构设置、定员定编多方面入手，充分体现“精简、统一、高效”的原则。南通经济技术开发区现管辖3场3镇，总面积达146.98平方公里。该区党工委、管委会所属行政编制仅84人，事业编制为130人。该区经济发展局要对应市里的发改委、经贸委、外经贸局、科技局、技术质量监督局、物价局、统计局、安全生产监督局等11个综合管理部门。省级开发区实行的是党工委、管委会、总公司“三块牌子、一套班子”的运行模式，管委会下设机构都充分体现了精简、高效的原则，做到了定员定岗定职，办事效率较高。 
　　省级开发区目前在所辖范围内行使行政管理职能时存在两种情况。一是大部分开发区对辖区内的镇、乡、村实行垂直管理。这种模式有利于充分发挥管委会的行政管理职能，上下沟通方便，在征地拆迁等各项工作中政令畅通，办事效率高；二是个别开发区对辖区内的镇乡村还没有实行垂直管理。导致政令不易畅通，在征地拆迁、农民安置等各方面需要多方协调，甚至要请求村干部帮忙。这种模式已使管委会领导感到十分苦恼，办事效率低下，影响项目落户进度。 
　　（四）财政管理体制情况。各开发区在滚动开发和发展中，财政收入快速增长。2004年全市开发区共实现财政收入近40亿元。2005年上半年开发区财政收入仍保持了32.43%的增长幅度。从目前开发区财政体制情况看，大部分开发区财政已单独设立金库，并实行超基数按比例分成的财政体制。目前我市开发区仍处于加快开发建设阶段，所有的财政普遍属于典型的“建设性财政”。各开发区都反映可用财力不足，负债在逐年增长。 
　　（五）主导产业发展情况。开发区正逐渐成为全市新兴产业的集聚区。各开发区正在逐步明确产业功能定位，并注重充分发挥骨干龙头企业的产业支撑和带动作用。南通经济技术开发区围绕把开发区建成长三角制造业基地、全市经济率先发展龙头的目标，大力提升产业层次，切实优化产业布局，初步形成了六大产业板块。南通港闸经济开发区注重可移动式储运设备、可读型光盘系列产品以及特种修造船业为三大主导产业，进行产品的配套和延伸，拉长产业链，根据规划到2010年，这三大产业的销售额达到200亿元。 
　　二、当前开发区发展中存在的突出问题 
　　1.体制回归现象较为明显。开发区普遍反映，原来明确给开发区的有关权限正在逐步上收，体制回归现象较为明显，开发区的“特区”作用正在削弱，在一定程度上影响了项目的落户。 
　　2.管理体制亟待理顺。有的省级开发区对辖区内的乡、镇、村不能行使行政管辖权，因而在征地拆迁、农民安置等问题的处置上，处于被动地位，大大影响了征地拆迁速度，不利于开发区发展。 
　　3.财政收入分成偏少。各开发区普遍认为，面临“二次创业”，开发区迫切需要加大对基础设施的投入，适应加快发展的需要。在现行的财政分成体制下，开发区可用权力明显不足，负债和贷款规模在逐年增加，融资和贷款困难，在一定程度上制约了开发区的发展。如南通经济技术开发区截止2004年底已负债12.99亿元。 
　　4.行政人员编制偏紧。经过多年的发展，开发区管辖面积和规划面积不断调整扩大，原来核定的人员编制普遍偏紧。我市各开发区各类专业人才队伍的培养建设还需摆上重要议事日程，尤其是在规划、外语、招商等方面的复合型人才较为缺乏。 
　　三、进一步增强开发区体制活力和发展动力的建议措施 
　　“十一五”期间，是我市开发区加快发展的关键时期。要全面提升开发区在全市经济总量中的贡献份额、全面提升开发区产业集群、集约开发的能力、全面提升开发区在全省、全国开发区中的位次。因此，全市上下必须为开发区加快发展创造宽松的环境，提供发展动力，特别是要在开发区创新体制、搞活机制、明确定位上形成共识。 
　　（一）加快体制创新步伐，继续保持开发区的体制优势。实践证明，体制创新始终是开发区加快发展的动力和源泉。“十一五”期间，我们要认真贯彻国务院办公厅转发商务部等部门《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》的通知和江苏省人大常委会通过的《江苏省经济技术开发区管理条例》，进一步明确开发区的特殊地位和作用，始终把开发区建设摆在突出位置，进一步加大改革创新的力度，进一步强化开发区的管理权限，明确开发区管委会作为市或辖市（县）区政府的派出机构，享受同级政府的管理权限，对区内经济和社会事务实行统一领导和集中管理。市各职能部门都要严格执行《江苏省经济技术开发区管理条例》中明确的各项规定，充分授予开发区在规划、建设、用地、环保等各方面应有的经济管理权限。开发区管委会在区域范围要充分享有履行行政执法主体资格的职权，严格按照国家法律、法规开展行政执法工作。实行“以块为主、封闭运行、统一协调、扎口管理”的运行模式，区内各项审批事项，凡属同级政府部门办理的一律在开发区内办结，切实做到“一站式”服务。 
　　进一步完善开发区的运行机制，继续完善“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的运作机制，构筑精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的服务环境。 
　　（二）加大政策扶持力度，增强开发区的综合竞争力。省级以上开发区管委会负责区内财政税收管理，包括区内预决算、财政收支、税收、企业财务、发票管理等。开发区建立一级财政、一级金库，对暂不具备条件单独设立金库的应当在当地金库中设立单独账户。开发区税收要实行属地管理。即开发区地界范围内的行政、企业、事业单位以及从事生产、经营、服务等行业的各项税收均入开发区金库，其中税收地方留成部分在“十一五”期间应全额返还开发区，中央和省财政统一结算给地方财政属开发区的部分，应全额及时结算到位。对开发区新批的退城进区工业企业，税收按属地原则就地入库，如影响迁出地区财力基数部分，开发区可通过财政结算返还。市国土资源部门要对省级以上开发区的项目用地和经营性用地给予倾斜，开发区土地出让、转让等收入地方留成部分，在“十一五”期间应全额返还给开发区，用于基础设施建设和环境保护等。积极搭建开发区投融资平台。各开发区要通过深化改革，对所属公司和企业资产实行重组和优化，积极引进多元化的投资主体，积极组建开发区建设及其它投资控股有限公司，赋予其基础设施建设等投融资职能，创造条件，争取开发区总公司在国内资本市场上市，开辟开发区融资建设的新渠道。 
　　（三）明确开发区产业功能定位，全面提升集约开发水平。各开发区要结合新一轮规划面积的调整，进一步修订完善现有的各类规划，做到开发区发展规划与全市经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市建设总体规划、城市环境保护规划的合理性、科学性和前瞻性。国家级和省级开发区要进一步明确区内的功能划分，明确工业、科研、居住、商贸等用地的合理布局。按照《中国高新技术产品目录》、《外商投资产业指导目录》及《鼓励外商投资高新技术产品目录》规定的范围，结合我市经济发展实际，及早明确各开发区产业功能定位，千方百计创造条件，引进一批龙头型、旗舰型的高新技术项目和高附加值的服务业项目，建成一批由跨国公司和国内知名企业创办的具有领先水平的企业和研究开发机构。重点引进重大项目、跨国公司、基地化项目、产业链项目、高新技术项目，努力发展电子信息及软件、机电一体化及汽车零部件、造船、新材料、生物医药等新兴产业。按照“集中、集聚、集约”的原则，进一步促进工业企业向开发区集中，优势产业向开发区集聚，提升开发区集约开发水平，实现开发区的发展方式在注重经济增长速度的同时，转向提高质量效益、提升功能水平和投入产出水平。争取到“十一五”末，全市开发区的集约开发水平明显提高，南通经济技术开发区平均每亩土地的收入达到200万元以上，省级开发区达到160万元以上，每平方公里土地的产出率要达到40亿元左右。 
　　（四）切实加强开发区专业人才特别是招商队伍建设。人才资源是第一资源。在新形势下，开发区的竞争归根结底是人才的竞争，是项目能否落地的竞争。开发区不仅要成为资金、技术的集聚地，而且要成为各类高素质人才的集聚地。要把造就一支由党政人才、招商人才、科技人才和企业经营管理人才相结合的人才队伍，作为“十一五”期间开发区工作的系统工程之一。把政治素质高、业务能力强、具有开拓创新精神的优秀干部选派到开发区的领导岗位，切实提高班子队伍的领导能力、招商能力、管理能力和服务能力，切实加强思想建设、组织建设和廉政建设，为开发区健康发展提供坚强的保障。实行全员聘用制和岗位目标责任制，建立健全岗位考评制度，大力推行“公开招聘、竞争上岗”的用人机制。 
　　（五）加强组织领导，全面提高开发区建设发展水平。加强组织领导，充分发挥开发区体制创新的优势，是实现开发区“二次创业”的根本动力和保障。为此，建议市政府制订并下发提升开发区发展水平的工作意见，进一步推动和促进全市开发区体制创新工作，进一步明确开发区管委会的职权。从2005年一季度开始，我市建立了全市开发区管委会主任例会制度，构筑了市领导与开发区管委会主任定期沟通交流工作的平台，研究探讨开发区在发展中面临的新情况、新问题，交流先进经验，今后要进一步健全开发区管委会主任例会制度。要切实加强对开发区的考核管理，进一步改进和完善开发区经济发展考核体系，指导开发区开展“二次创业”活动，继续开展开发区争先晋位竞赛活动，推动开发区提高发展水平。