开发区动力机制分析及其优化

苏州开发区建设起步于八十年代，发展于九十年代。自昆山经济技术开发区85年创办起，苏州开发区建设在全市各地蓬勃兴起，相继建设开发了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、旅游度假区和出口加工区等各种类型的开发区，至目前为止，苏州共有5家国家级开发区和11家省级开发区，苏州开发区建设水平和经济发展水平在全国大中城市中名列前茅。
 
一 苏州开发区“十五”期间发展现状回顾
 
　　“十五”期间，是苏州开发区投入力度最大、发展速度最快、开发成效最显著的五年。开发区已成为外商投资的密集区、新兴产业的集聚区、迅速崛起的新城区和体制创新的先行区，整体建设发展水平在全省乃至全国居领先地位。
　　（一）经济总量迅速扩大，对区域经济的贡献度明显提高。“十五”期间，全市16个国家级、省级开发区累计完成地区生产总值6793亿元，是“九五”的5.1倍，年均增长39.9%；累计实现财政收入965亿元，是“九五”的7.6倍，年均增长40.4%；累计完成进出口总额2988亿美元，是“九五”的11.3倍，年均增长55.5%，其中出口1428亿美元，是“九五”的7.4倍，年均增长53.5%。开发区以不到全市7.2%的土地面积，创造了全市48.1%的地区生产总值、60%的工业增加值、46.6%的财政收入和79.5%的外贸出口额。
　　（二）招商引资成绩显著，有效地促进了全市产业结构的优化升级。“十五”期间，苏州16个国家级、省级开发区累计批准进区项目29878个，其中外商投资企业5546家，注册外资430.6亿美元，实际利用外资186.2亿美元，分别比“九五”增长201%和93%。在苏投资的108家世界500强企业中，有96家在开发区落户，投资项目252个，注册外资52.9亿美元。外商投资的高新技术企业90%以上集中在开发区。全市已批准设立的10家外资企业研发机构全部落户在开发区。通过引进外资，全市电子信息、生物医药、精细化工、机电一体化、新型家电、新材料等新兴主导产业率先在开发区形成，开发区工业总产值占全市总额的比重超过了60%。苏州开发区通过大力吸引外资，推动了优势产业的集聚，促进了产业结构的调整，优化了全市生产力布局。
　　（三）功能开发全面启动，改革创新步伐不断加快。“十五”期间，苏州开发区将工作重心逐步从形态开发转向功能开发，相继涌现了出口加工区、保税物流中心、高科技创业中心、特色产业园、民营小区等一大批被称为“区中园”、“区中区”的功能小区，有效地提升了开发区的项目承载能力。与此同时，开发区积极创新体制机制，也取得了可喜的成效。在政府层面上，按照“小政府、大社会”的体制构想，探索建立有利于加快开发建设的精简高效的行政管理体制；在企业层面上，率先完成了国有企业和乡镇企业的产权制度改革，并建立了比较合理的考核奖惩制度；在市场层面上，形成了土地批租、成片规划、滚动开发的开发模式。
　　（四）投资环境日益完善，社会事业同步发展。在硬环境建设方面，“十五”期间，全市开发区累计投入基础设施建设资金770亿元，完成开发面积380.4平方公里，分别是“九五”的6.5倍和2.5倍，每平方公里土地的投入达到2亿元，有效地提高了开发区土地的利用效率和项目承载能力。在软环境建设方面，不断深化行政审批制度改革，全面清理行政事业性收费，普遍建立了包括投资审批一条龙服务、项目建设全方位服务、开工投产后经常性服务在内的全过程服务体系，“亲商、安商、富商”的观念在开发区蔚然成风。同时，开发区十分注重经济和社会事业的协调发展，积极推行ISO14001环境管理体系和ISO9001质量管理体系认证，在社会保障、失地农民安置、外来务工人员管理、社区管理、精神文明以及科教文卫体等方面大胆探索，加大对各项社会事业的投入力度，使开发区的城市形态和功能得到了完善与提升。
　　（五）总体上取得明显成效，但仍存在不少问题。一是土地和资金等要素约束十分突出。在土地供应方面，大部分开发区批准的规划面积基本开发完毕，有的建成区面积已超过批准的范围，发展空间受到限制。在资金供应方面，开发建设主要依赖银行贷款和土地出让金支撑，缺乏新的市场化融资方式和渠道。二是开发区在当初设计时主要定位于如何利用外资，而没有充分考虑所处的区域背景。产业定位与周边地区产业相关性不强，不能实现开发区与所在区域的产业有效联动。通过与跨国公司建立生产链的联系，融入其全球生产运营的体系，将有助于本地企业从跨国公司获得知识和技术转移，从而缩小与国际先进技术的差距。三是自主创新能力不强。开发区中加工型产业较多，而且主要集中在中低端产品上，缺乏具有自主知识产权的技术和品牌。四是体制回归开始显现。随着开发区实际管辖范围的扩大，所承担的社会管理事务日益繁重，开发区管理机构逐步扩张，“精简、高效”的优势趋向弱化。此外，拆迁安置的难度有所加大，社区管理、环境保护、社会保障、教育、卫生等方面的配套政策和措施还没有完全跟上。
 
二 开发区发展的动力机制
 
　　开发区作为一种特殊的经济活动地域空间，其成长和发展是多方面力量物化的表现和综合作用的结果。总体来讲，开发区时空发展特征的主要动力可概括为政策作用力、来自跨国公司的外部作用力、市场作用力、学习和创新作用力及社会文化作用力。五者之间的相互作用构成了开发区增长和发展的动力机制。
（一）政策作用力。
　　开发区在发展的过程中，得到国家的重点支持，享受优惠的政策，符合国际通行规则，对外开放度高，是一种特殊的政策空间。国家政府授予了经济技术开发区管理委员会相应的经济管理权，开发区管委会享有与其所在地地方政府同等的经济事务管理权，运行机制高效、规范。开发区在审批外来投资项目上具有简便、快捷、与国际惯例相适应的办事程序。开发区对进区外商投资企业的建设、生产、运营提供良好的条件，一般都设立了外商投资企业服务中心等机构。此外，还制订了相当优越的投资政策，营造良好的法律环境。
（二）外部作用力。
　　跨国公司为了谋求其自身的发展，推行全球化战略，从全球的角度组织其生产运营。跨国公司，以自身的资金和技术优势与中国特定的经济活动空间相结合，成为开发区发展的主要外部力量。由于开发区所提供的特殊优惠政策和高效运营体制和环境，使得开发区成为大型跨国公司投资的首选区位。据统计，到2005年底全球500强企业中，已有96家在苏州开发区内投资建厂。
（三）市场作用力。
　　开发区是从事特定的经济活动的企业集聚空间，而企业注重的是经济效益，关注的是投入和产出之间的关系。开发区管理机构在立项过程中，把土地、资金、技术、劳动力等生产要素纳入决策体系，在市场机制的作用下，实现各种生产要素在空间上的重组。对企业而言，在开发区投资有很多优势。首先是明显的区位优势。开发区分别设在中心城市或交通枢纽地带，对外联系较为方便。其次是有健全的基础设施及经济发展的支撑体系。开发区所在地区经济发达、工业基础雄厚、工业生产门类齐全，对开发区的快速发展起到良好的支撑作用。区内的信息发达，实现了通讯和信息与国际接轨。开发区还具有人才优势，有高水平的科技人员和高素质的技术工人可资录用。
（四）学习和创新作用力。
　　人类社会经历了农业经济、工业经济的发展，在世纪之交，正逐步向新的经济形态——知识经济迈进。在这一新的经济形态中，知识的生产、扩散和应用成为经济增长的根本源泉。区域和企业的竞争优势发生了本质的变化。从企业角度讲，在原有的生产模式下，企业通过流水线生产大批量的标准化产品，以此来获得规模经济和成本优势。但今后竞争优势的本质特征由原来的依靠成本优势转变到依靠速度、质量和学习与创新能力方面。企业竞争优势主要依赖企业能否学会快速地改进生产工艺、提高产品的质量和服务，而不仅仅依靠成本的降低和标准化产品数量的多少。企业的概念也由原来的利润最大化或交易费用最低，转变为能否保持持续竞争力的学习型组织或知识创新型组织。所以从开发区未来的发展来看，区域的学习和创新能力将成为提升开发区发展层次的重要力量，能激发学习和创新能力的因素就是增强开发区竞争力的源泉。
（五）社会文化作用力。
　　个人和组织的学习和创新活动总是根植于特定的地方环境中的。这种环境不仅是物质基础设施和产业结构、生产活动等经济方面的，更重要的是社会文化和制度方面的。个人和组织作为区域经济活动运营的主体，不仅是知识、信息、技术的载体，同时也是各种社会文化要素的载体。因此个体和组织之间的联系和协作在营造区域的学习和创新氛围中起着重要的作用。在对开发区的实地调研中，我们了解到，凡是发展较好、较快的开发区，区内企业、组织和个体之间都已形成一种独特的文化空间。尤其是在台资企业集中的昆山经济技术开发区，无论是政府、企业还是企业家，都强调社会文化联系在开发区发展中的重要作用。“以情招商”、“以诚招商”、“老乡联老乡”、“老外带老外”成为很多开发区成功的经验之谈。
　　开发区的发展离不开上述几种力量的综合作用，也只有各种力量的综合才能实现开发区的良性循环和有序发展。从苏州开发区的发展过程来看，开发区最初只是一个特殊的政策作用空间，随后经济活动空间叠加在政策力作用空间之上。而开发区进一步的发展动力则来源于区域的学习和创新能力，这种学习和创新能力是根植于特定的社会文化网络空间之中的。只有多种作用力在空间上的优化拟合才能推动开发区向更高层次发展。从今后的发展趋势来看，政策所起的作用将逐渐弱化，而市场作用力和区域学习与创新能力的作用将不断强化。如果仅着力于营造某一种作用力空间是远远不够的。仅有某些优惠的政策，而不能够形成经济活动的空间集聚，就失去了划定开发区的初衷，只能使开发区成为一种形式；或者虽已形成经济活动的集聚，但如果缺少学习与创新能力，繁荣发展的地区也会逐渐衰落。
 
三 优化开发区动力机制的对策建议
 
　　市委、市政府围绕全市“十一五”发展目标，在综合分析宏观形势变化和各个方面现实条件的基础上，提出了“三加快一提高”的工作思路，即加快产业升级、加快自主创新、加快转型升级，提高开发区发展水平，这对进一步加快开发区发展步伐，提升开发区竞争力具有十分重要的现实意义。
　　面对问题和挑战，开发区必须寻找新的动力源，在原有优势基础上争创新优势，尽快由过去的政策优势转换到依靠自身新优势上来。除开发区自身所拥有的其他开发区不能比拟的自然地理等比较优势以外，各开发区还应充分发挥自己的竞争优势，如先进的管理、精简的机构、合理的规划、创新的体制等，着重在以下八个方面寻求新的突破。
　　第一是注重引资的质量和规模。美国经济学家弗里德曼认为经济发展是不连续的，但优势是通过不断创新过程实现的，一定的经济空间可以分为“核心区”和“边缘区”。核心区通过集聚功能在短时间内吸纳大量的研发机构、科技人员和高技术公司等要素，使之有机并合理的集合起来从而产生巨大的经济力量。此后，再通过扩散功能，使边缘地区不断接受核心区的创新信息，并积极参与创新活动，使自身也成为新的核心区。参照该理论，要使开发区起到扩散作用，首先应坚持引进高质量、具有一定规模的项目。跨国公司是对外直接投资的主要承担者，其投资项目对产业配套化生产要求高，辐射效应明显，具有“引进一个，带来一串，辐射一片”的功效，对区域产业水平的提高具有至关重要的作用。跨国公司的投资需要有良好的配套环境，要求有一批企业为之从事配套化生产。此外，跨国公司还将吸引一批国外的协作厂商进驻开发区，为跨国公司配套生产。因此，在“十一五”期间，苏州各级开发区仍要继续吸引高质量并需要配套公司的大项目，使之对开发区的整体发展具有推动作用，起到扩散的效应。
　　第二是把握开发区发展规律，大力推进科技创新。如果从带动或促进母城经济发展的角度讲，开发区要走的路子大致可分为三个阶段。第一阶段——经济增长点；第二阶段——经济增长极；第三阶段——经济增长面。现在苏州开发区基本处于第二阶段后期水平，可以说是起到了经济增长极的作用。在“十一五”期间，各开发区主要经济指标比重将达到50%以上，开发区就将成为母城经济发展的增长面。
　　开发区经济一方面要加速发展，一方面要加快结构升级，两者不可偏废。在“增长极”阶段，重点发展基地型产业和支柱型产业，形成规模经济优势，迅速扩大经济总量。在“增长面”阶段，重点发展先导产业和高科技工业，抢占经济发展的制高点。经济结构调整，产业升级有其规律性，但在开发区这个功能区域，可以打破常规，更多地参加世界经济的水平分工。开发区可结合各自的实际，选择不同的路径，大力推进原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，加速高科技产业的集聚和发展，积极争当全市自主创新的先行区和建设自主创新型城市的排头兵。
　　第三是体制机制创新促进开发区发展，建立起按照市场机制运行并适应高新技术产业化管理要求的模式。高新技术产业发展，有其特殊的规律，管理机构、管理方式、运行机制必须适应科技人才智力和科技开发的特点，适应科技产业和市场发展需求，以技术为先导，以实现产业化为目的，为科技研发、科技成果转化、科技企业营运创造良好的外部环境。开发区的管理机构，既不能全盘照搬原来政府管理的老模式，也不能简单地以经济组织统管运行，而是要建立一个特定行政管理职能的管理机构和高科技产业开发总公司的经济组织，在统一管理下，通过合理分工，把管理服务和开发建设市场化营运有效地结合起来。管理服务机构和开发集团企业这种新的管理开发机制，两者缺一不可。这种新体制理顺了管理机构和市场的关系，使科技企业能够充分发挥科技开发和经营的自主作用。管理机构和开发集团主要集中于营造区内的软环境、硬环境和营造完善公共服务上。市场发挥对资源的基础性配置作用。这样，科技企业完全摆脱了与政府的从属关系，成为产权明晰、责权明确、自主经营、自主发展的市场主体。开发区管理机构受权相对独立管理，行使对科技企业发展提供必要的、高效服务管理职权。
　　第四是坚持投融资体制创新，促进金融、社会资本和科技产业结合，完善高新技术产业发展的资本市场。国内外的成功经验充分证明，高新技术产业发展的关键就是要促使资本与技术的结合。开发区要通过开办创业投资机构和社会中介服务组织，积极培育资本市场和科技成果、产权交易市场，营造完善的投融资体系，在创业投资、风险投资、贷款担保和融资上市等方面进行了积极的探索。
　　第五是坚持企业制度创新，按照现代企业制度要求，建立具有活力的市场主体。企业是技术创新的主体。一方面，科技企业要不断地开发新技术，生产新产品，提高市场竞争能力，不断地优化和完善经营管理方式。另一方面，开发区要营造良好的环境，为科技企业提供高效良好的服务，制定规则，完善政策，大力招商引技、引资，培育产业。特别是对民营中小科技企业，引导其建立资本多元、股本多元、经营灵活、公司治理结构合理的现代企业制度，增强企业的创新活力。现在，民营中小科技企业已经成为开发区的一支重要的生力军。开发区在引入和发展企业的思路上，应该坚持两轮驱动。一方面要积极吸引和培育大型骨干企业发展，这其中也包括千方百计地引进国外高科技企业入园建设和发展，引进新技术和新管理，以增强开发区的经济实力。一方面要高度重视并大力促进具有自主知识产权的中小科技企业发展和壮大。这两者不可偏废。
　　第六是坚持“产、学、研”相结合的组织方式创新，推进和建立以企业为主体、市场为导向、“产、学、研”紧密结合的新机制。开发区是促进“产、学、研”紧密结合的一个好平台。在开发区发展中，要重视发挥政府的主导作用，企业的主体作用，市场的基础性配置作用，科研机构的骨干引领作用，大学的主力军作用，充分调动科技人员的能动性。要从管理方式上，打破科研机构、大学、企业之间相互分割、各自为政的局面，这是有重要意义的，而且是符合现代科技经济发展规律的，具有很强的生命力。进入开发区进行技术开发和成果转化最有成效的一批企业，都是国内外的科研机构或者科技企业或者大学的科技人才，这些科技骨干充分享用开发区的良好环境和高效服务，迅速发展壮大了起来。但是我们也要看到，由于科研力量的分散、科技市场建设还不够完善，管理方式还存在着不适应发展的问题，特别是某些科研机构和大学的一些很重要的创新成果，还未能完全走出高墙深院，制约了进一步地开发和发展，使成果不能很快转化为现实生产力，实现产业化。开发区科技园区的设立和运作将是高等院校和科研院所科研成果转化的一个重要的孵化器。目前，国内外著名大学和科研院所相继落户于工业园区、高新区等开发区，根据苏州产业发展目标，共同设立科技研发中心和教育平台，为企业建立了有效的沟通渠道，使科技院校、企业和开发区形成合力，共同发展。
　　第七是坚持用人机制创新，吸纳聚集一大批优秀的各类高素质科技人才。开发区建设和发展的关键是人才。要完善人才培养、引进和使用的政策体系与配套服务，重点建立与国际接轨的教育培训制度，健全人力资源市场，强化人才激励机制，提高人才配置效率，加快集聚各类创新创业人才，形成社会化的人才择业流动和生活服务、劳动保障等管理机制，着力创造浓厚的创业文化氛围，营造公平公正的竞争机制，努力做到以事业发展吸引人，以感情、待遇和政策留人。开发区要注重帮助科技人员创业，帮助科技人员申报各项科技扶持计划，提供创业基金，组织风险投资，帮助产品开发融资。
　　第八是加大环境建设力度，增强可持续发展能力。坚持可持续发展，必须要加强规划控制，形成对开发区发展方式的硬性约束。规划设计对开发区的未来发展起着决定性的作用。在规划的编制和执行过程中，应注意开发区的整体布局和功能配置，使开发区在整个开发区群落中占据不同的地位和功能，保持发展的协调性和互补性，避免因同化竞争导致开发区资源的浪费。同时，要严格禁止随意扩大开发范围的行为。同时，人文环境和生态环境是投资环境的重要组成部分，要把建设人文和生态环境放在重要的地位。对于开发区而言，统筹人与自然和谐发展，就是要把开发区不仅建成工厂林立、经济繁荣、科技发达的新兴工业化基地，而且要建成人文环境优越、自然环境优美、生态环境和谐、文化品位高雅的现代化园区，把开发区建成当地的亮点。作者:周小东 徐建国