长三角交通信息资源互联共享的思考

长江三角洲地区作为我国综合实力最强的区域，已进入了加速实现区域经济一体化的发展进程中。国务院日前发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发【2008】30号），对于指导长三角一体化进程具有重大的意义。交通是国民经济的基础产业、先导产业，在长三角区域经济一体化的进程中发挥着重要的作用。《指导意见》中提出的10大任务，尤其是“积极推进重大基础设施一体化建设，增强区域发展的支撑能力”更离不开长三角交通的一体化。厅党组提出的大港口、大路网、大物流“三大建设”，本质上也是在区域交通一体化背景下加快推进以长三角一体化为目标的综合交通运输体系建设。推进长三角交通一体化，建立高效、协调的综合交通运输体系和提升交通“三个服务”能力，首先要实现交通信息一体化，而实现交通信息一体化的关键工作就是实现长三角交通信息资源的互联共享。本文主要研究行政业务信息和广域交通信息长三角互联共享问题。 
　　一、对交通信息资源的认识和理解
　　交通信息资源是各级交通管理部门开展政务管理、设施建设、运行监管、公共服务等产生和使用的信息总称，具有多种形式和载体，是一种有价值的战略资源。根据其产生的方式和来源，大致分为三类：
　　第一类：政务办公信息。是各级交通管理部门内部办公所产生的信息，一般指公文、规章、规划、研究报告等。这类信息已纳入国家电子政务建设范畴内，并受到《政府信息公开条例》的严格约束，正逐步走向依法公开透明。
　　第二类：行政业务信息。是指在法律法规授权下，各级交通管理部门在行政过程中与管理服务对象之间产生的大量的、动态的信息，如行政许可、规费稽征等，是构成交通信息资源的主体，主要通过各类业务信息系统实现自动采集和存储管理。
　　目前，各级交通管理部门已经逐步认识到行政业务信息开发利用的重要性，积极通过建设各种业务信息系统实现行政业务信息的采集、管理，为提高工作效率、提升公众服务水平打下坚实的基础。但行政业务信息存在着推进力度不够、推进速度不快、推进方式不可持续等问题，已经制约着长三角交通一体化的进程。从行政业务信息本身来看存在不及时、不准确、不统一、不共享；从我省交通内部来看，省内交通行政业务信息的统一整合尚未完成，没有形成覆盖不同业务领域、高度集中的信息汇总，也不能做到与江苏和上海基础业务信息全面共享。分析原因，一是认识上没有形成“积极共享信息、推进业务发展”的共识，甚至仍存在掌握信息就是掌握权力的固有思维；二是缺乏统一牵头部门来协调推进，各业务部门分头推进的内部整合和区域共享的现状，使得交通信息共享多头而无序；三是在操作层面上缺乏合作共享机制，区域层面的行政业务信息共享目标不清晰，具体做法思路也还没有完全达成一致，没有相应的信息共享报送机制。四是数据的标准化程度低，缺乏相应的数据标准。
　　第三类：广域交通信息。是产生于交通管理部门外部，但对交通各项业务管理具有影响的信息。其来源具有多样性，可以源自横向政府部门（如公安），或企业（如施工企业、物流企业）或公众。其采集的手段是多样化的，可以通过信息系统的建设（如GPS监控平台），可以通过第三方（统计信息），也可以通过市场化运作。广域交通信息分布广泛，不仅分布在全省，而且分布在经济紧密联系的长三角地区。广域交通信息已经越来越成为我们交通管理转型、科学管理、精细管理、提升管理水平的必备条件，是未来交通管理的关注点。
　　目前广域交通信息共享中主要问题是信息量严重不足，采集、共享缺乏创新的思路、创新的模式和创新的手段。分析原因：一是目前交通部门对广域交通信息的认识是模糊的。有的将其等同于行政业务系统，用行政命令来获取。随着市场化程度和企业法律意识的提高，仅靠行政命令获取越来越难，并且缺乏法律依据。有的认为这是市场化的行为，无须获取，而没有认识到这也是政府公共管理所需要的重要信息。事实上交通管理部门已在实际工作中运用广域交通信息，例如交通建设市场的诚信信息、现代物流公共信息等。二是信息采集手段、方式缺乏创新，工作开展缺乏依据。广域交通信息的采集是需要用创新的思路、手段方式展开的，关键是可持续。尤其是交通运输管理涉及到人、车、货、企业等各类信息，有些不能通过行政手段得到，例如涉及私家车的交通流量统计等信息，可以尝试有偿购买、协议采购或者向横向部门（统计局）对等交换共享等方式取得，需要建立一套行之有效的、长期的、可持续的共享模式，并且以此推动工作。
　　二、长三角交通信息资源互联共享的必要性
　　当前，长三角地区交通信息资源互联共享的必要性体现在以下几方面：
　　（一）是推进交通中心工作，提升我省交通在长三角地位的现实要求
　　交通行政业务信息的共享不是为了共享而共享，是为了更好地推进交通中心工作。当前交通发展仍然处在“大建设、大发展”阶段。厅党组提出的“三大建设”正是顺应了长三角地区加速交通资源区域整合的趋势。可以说，区域路网的合理衔接、港口资源和腹地的整合、现代物流的网络化成型，均需要交通基础设施、行政业务管理信息等各类交通信息资源互联共享，只有全面共享协调才能充分发挥好“三大建设”效益。同时，我省交通如果率先实现行政业务资源的整合、共享，明确统一的牵头部门，形成一整套管理思路、管理办法，统一出口同长三角其他地区对接，对于提升我省交通在长三角中的地位具有重大的、积极的意义。
　　（二）是提高交通行政能力，提升我省交通管理水平的必然要求
　　深入开展学习实践科学发展观活动要求我们交通部门结合交通中心工作，特别是结合交通管理中的难点、热点，以科学发展观为指导，提升交通的行政能力。交通信息资源尤其是广域交通信息资源的采集共享是制定许多交通政策的基础。例如今年开展的出租车燃油附加费补贴，这是社会热点问题。要想科学管理、精细管理，要求交通管理部门掌握每辆出租车的行驶里程，这个数据不是行政命令可以得到的，但对交通管理工作的重要性不言而喻。这个信息的采集可以通过GPS系统精确获得补贴依据，这就是支撑交通管理转型的基础，也是交通转型发展、提升自身管理能力的必然要求。经济的发展要求交通管理部门必须要打破“属地化管理”的限制，不仅在业务数据层面、还要在广域交通信息的采集等方面互通，全面实现交通信息资源的共享，从而适应长三角地区的交通基础设施和管理对象的网络化和高流动性，更好地开展政策制定、规划建设、调控运力、规范市场、安全监管等工作，为提高政府“经济调节、市场监管、公共服务”等行政能力提供支持。
　　（三）是实现应急管理，保证省际联动的迫切要求
　　今年年初的雪灾给政府的启示之一是如何高效的保证省际联动，进行应急指挥。长三角地区是经济高度发展的地区，是对公共突发事件处置能力要求较高的地区之一。例如，一次运输危险品污染可能导致一个流域的污染、一次世博会可能是全方位的总动员。交通作为应急反应中的一个重要力量，要能方便及时地统筹调拨交通资源，处理紧急运输、救援、救灾等事务，必须依赖于交通信息资源的共享，依赖于省际间的互联互动。
　　（四）是拓展交通公共服务，提升我省交通服务能力的本质要求
　　长三角交通一体化对交通公共服务能力提出了崭新的要求。在服务的空间上，要求交通部门提供的服务不仅仅在本地区，还要扩展到长三角地区。在服务的内容上，不仅要求基础设施、交通工具能在长三角地区顺畅流动，也要求具备提供长三角地区的服务能力，提供准确、及时的交通信息服务。在服务的方式上，不仅要求有传统的方式，还要求有现代化的服务方式，用信息技术手段提供更高质量的服务。这都是需要交通信息资源互联共享所实现的。
　　三、长三角地区现在工作基础及交通信息资源互联共享的需求
　　（一）现有的工作基础
　　1．合作机制。省级层面，高层领导沟通协商，座谈会明确任务，联络组综合协调，专题组推进落实。在城市层面，形成长三角城市经济协调会16个城市合作平台；在专题合作层面，有区域大交通、生态环境、科技能源等十大合作专题。
　　交通是其中一项重要的专题合作项目，在公路方面，除了基础设施建设沟通外，还建立了公路不停车收费（ETC）的联席会议机制；在港航方面，三地积极探索港口岸线、信息、业务功能的配置和整合；在运管方面，统一了96520运管客服号码，开始编制《道路运输规划纲要》，开展道路运输稽查和汽车快修等网络一体化的合作交流。在信息化共享方面，定期召开“交通信息资源共享联络员会议”，目前主要在公路基础信息方面有了一些实质性共享，如：电子地图、高速公路路况信息、通行费信息及气象信息进行静态交换。
　　2．相关规划和标准。在规划方面，中央正在制定的《长江三角洲地区区域规划》，2005年交通运输部印发的《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》是行业主管部门对长三角区域公路水路交通一体化协调发展的指导意见。在标准方面，交通运输部自2007年开始制订出台了一系列信息化标准，主要包括：公路、港口、道路运输、水路运输、船检、船载客货等12个交通基础数据元集标准，引导和推动智能交通、现代物流、电子数据交换、交通信息通信与导航及电子地图等信息化标准的制修订和推广应用工作。此外，长三角地区交通部门已经自发地协商形成了相关技术规范或标准，如《长三角信息资源报送管理办法》、《长三角电子地图交换标准》等。
　　（二）长三角地区交通信息资源互联共享的需求分析
　　当前长三角地区交通信息资源互联共享较为迫切的是两方面需求：一是行政业务信息，另一是广域交通信息。具体如下：
　　1.行政业务信息共享需求。一是公路部门。主要是高速公路运行管理方面的信息，包括路网地图、交通流量、收费、施工养护、阻断、气象、管养力量设备及分布、服务区加油站等。二是港航部门。主要是运输管理及海事监管方面的基础信息，包括共享营运船舶、企业信息及海事签证、船员信息、救援救捞等信息。三是运管部门。主要是道路运输基础信息，如经营业户、营运车辆、从业人员、稽查信息等（详见附件1）。
　　2.广域交通信息共享需求。根据获取方式主要可分为两类：一是通过政府协调、交换共享获取的基础类信息；二是通过市场化运作获取的个性化、增值类信息。
　　通过政府协调、共享交换获取的基础类信息是指异地政务、行政业务信息和一些已经开展采集的广域交通信息。这些信息中的大部分依据建设服务型政府的要求都逐步走向公开、共享，以适应区域交通一体化的发展需要。典型如：建设市场的企业诚信信息、异地从业人员、经营业户和运营车辆及船舶、异地海事签证、线路招投标所需的客运长途运营信息等。
　　通过市场化运作获取的个性化、增值类信息是指无法长期通过无偿手段和私人关系获取的，却又和提升管理、促进新型服务紧密相关的信息。如建设大物流所需的来自市场的货源、货主及承运商、甚至运价等信息；比如出行诱导服务所要获取的短间隔、高密度的道路车辆运行状态信息等。
　　四、交通信息资源互联共享的工作思路
　　长三角地区开展交通信息资源互联共享是一个系统工程，涉及从体制保障、机制建设到具体实施的过程，同时也需要积极融入到长三角区域一体化推进进程。
　　（一）完善管理，实现我省交通内部信息资源整合。
　　要实现长三角地区交通信息资源的互联共享，首先要从我省交通内部信息系统的整合着手，理顺关系，最大程度的互联共享。
　　1.已建系统的整合。针对已经运行的系统，要遵循积极稳妥的原则，主动提供数据接口，使系统同其他系统互联互通，并在升级维护中逐步实现系统的整合。
　　2.在建系统的整合。根据省厅统一的信息化建设框架，在建系统应主动调整技术架构，同省厅对接，保证所建系统在统一框架内，并实现与其他系统数据交换、协同。
　　3．拟建系统的整合。省厅已经在起草《交通信息系统数据接口规范》，以后建设的信息系统都应符合省厅整体框架，大平台的要求，同时按照数据接口规范进行开发建设，这样建成的系统就能达到互联共享的要求。
　　4.开展信息资源整合管理的研究。省厅已开展《长三角地区信息资源互联互通的研究》课题，《交通信息系统接口规范》、《浙江交通信息资源采集报送制度》的制订也已列入计划。同时要加大信息化项目立项审查中资源整合的审查力度，逐步建立信息资源采集报送的单项考核制度，并将列入年度综合考核内容，促使各单位将信息采集同现在业务工作及管理方式有机结合。
　　5.积极倡导并推进信息一体化平台和标准化建设。统一规划交通信息基础设施建设，加强三地交通信息基础设施在业务应用领域的融合，推动区域的交通应用网格的共建，实现区域内高层次的资源共享，这是实现长三角交通一体化的必然要求。我省应大力倡导并抢占机遇规划建设交通信息化一体化平台，率先构建长三角交通数据交换中心，增强浙江交通信息基础设施对长三角地区的集聚辐射能力。同时要加快我省信息化数据标准、技术标准和安全标准等信息化标准的制定和推广，在长三角交通信息一体化建设过程中掌握主动权，占领制高点，增强为浙江经济社会发展服务的能力。 
　　（二）勇于创新，推进长三角交通信息资源互联共享
　　在我省交通内部资源整合基础上，积极开拓思路，创新工作方法、共享手段，推进长三角地区交通信息资源的互联共享。
　　1.制定信息资源目录和交换体系。三地应在业务协同方面达成共识，建立起交通信息资源共享的协商机制、运作机制和仲裁机制等。在此合作框架下，制定具体的长三角地区交通信息资源共享目录及交换规则，明确交通政府信息资源开发利用服务体系、数据标准需求列表及具体技术选型推荐目录等。
　　2. 明确职责，整体推进。长三角交通信息资源的互联共享从整个工作上是一体的，但在各个具体的事项应明确牵头的省市，做到职责明确，整体推进。例如，长三角地区的电子地图的互联互通是由我省牵头，共享的工作方案、标准、拼接内容、维护的机制都由我省制定，三地讨论通过后共同开展。这样可以发挥各地的优势，加快推进长三角地区交通信息资源共享的步伐。
　　3.试点先行，逐步推广。在一些具体的信息化项目上，可以借鉴交通运输部“交通信息化示范工程”的成功经验，在某些条件成熟、需求较迫切的领域先期开展工程试点，如跨区域数据中心的建设、交通电子政务跨区域协同示范区建设等。在取得一定经验教训的基础上，认真总结，广泛宣传，为下一步工作奠定基础。
　　4.借助第三方，推进长三角信息共享。三地可通过协议建立非盈利的第三方机构，来承担跨区域信息资源共享和开发利用的任务，确定共享方向和目标等具体的工作。第三方机构接受三地交通主管部门的问责和审计。在个性化增值服务和营运方面，该机构可通过招投标、合同外包、特许经营等多种方式寻找合作伙伴，负责平衡各地的投入和产出效益。该互联共享机制的特点是便于形成“决策—执行—监督”的分权体系，利用了市场主体的积极性，便于形成一个成本较低、可持续的运作体系。
　　5.营造推进长三角交通信息化发展政策与法规的合作环境。加强交通信息化地方性法规、规章调研工作情况的交流和信息互通；实现交通信息化相关地方规范性文件、政策性文件的相互衔接，避免冲突和较大落差；联合开展长三角交通信息化基础性项目调研；鼓励推动交通企业、协会和团体参与制定区域内适用的交通信息化应用标准。积极推进道路交通信息采集、处理和发布的一体化，逐步建立交通信息共享与协调机制；积极推进长三角智能交通系统建设，逐步建立统一的长三角交通收费系统、长三角交通物流信息服务系统等应用平台，提高公共服务的能力。
　　（三）积极探索，加强省内横向部门合作，积极推进广域交通信息的共享，增强公共服务能力。
　　1.加强同省内横向政府部门信息资源的共享。交通的发展是整个社会发展的重要部分，离不开与其他政府部门的信息共享。应同省内横向政府部门建立定期协商沟通、信息对等交换机制。同时，交通管理部门要积极推进地方性法规和政府规章的建设，力争在有关信息资源的获取上明确相关政府部门的义务和责任。
　　2.创新手段实现交通企业等广域交通信息资源的采集。一是出台相关指导意见，保证信息的采集。目前，国内缺乏信息调查法、商业及个人隐私信息保护法等信息法规，但可在行业局部范围内，先期出台相关指导意见、规章办法等。主要解决政府的中立性、企业提供信息的义务和权利、开发利用权限、激励补偿机制等热点问题，提出管理对策，为广域交通信息资源的采集、存储、交换和共享提供工作依据和政策保障。二是借助信息化手段，获取广域信息。通过政府推动、企业化运营等方式创新信息系统建设、运营维护方式，界定政府参与界限，发挥政府公信力、信息引导等方面优势，引导企业、公众共享信息。如交通大物流建设，本质上要促进商流、信息流和资金流的合理聚散，消减市场壁垒和信息不对称。通过物流公共信息平台的搭建，促进各类企业在平台上业务交流、服务托管等，以此来促进信息交换与共享。
　　五、相关建议
　　1．加强领导。长三角交通信息资源互联共享符合加速区域合作的趋势，是进行浙江交通“三大建设”、实现行业发展转型的必要支持，其工作本身难度大、责任重，需要更高层次的合作协调，应得到厅党组的高度重视和直接推动。
　　2.明确机构。明确厅信息中心是交通信息资源管理主体责任部门，统一对外行使交通信息资源的发布、交换、项目审批等职能。同时明确交通信息资源共享中责任主体和各参与部门之间的关系，做到权责清晰，责任落实。
　　3.融入长三角合作机制。将交通专题下的各个子专题从信息资源的角度打通，形成统一的信息资源管理，并做为长三角交通合作专题中的一个子专题，积极融入长三角的区域协调机制，在更高层面上得到支持。
　　4. 建议督促由交通运输部牵头，以长三角为试点，出台相应的共享技术标准和体制机制保障指导意见等，以解决各条业务上信息系统的共享问题。
　　5.推行资产化管理，为长三角合作机制的创新奠定基础。交通信息资源从本质上讲是一种资产，具有资产保值增值、有偿无偿使用等的属性。要推动全省交通各级部门将交通信息资源按照资产管理的思路和办法纳入到政府的资产管理中。做到产权明晰、责任具体。在交通系统外部实行“市场运行机制”试点，为今后实现政府、市场合作提供有益经验参考等。
　　6.组织开展相关专题研究。一是要解决“信息分类”难题，区别哪些是基础类、哪些是增值服务类信息，解决信息无偿共享与有偿共享的问题；二是针对信息管理体制开展相关研究，主要有信息管理主体责任界定、产权界定及资产管理规定等；三是开展相关政府信息资源开发利用评价指标和方法研究。
　　交通信息资源是交通部门极为重要的一种战略资源，长三角地区交通信息资源的互联共享是推进交通中心工作、提升交通管理水平、学习实践科学发展观的必然要求。有效的、可持续的开展交通信息资源合作共享对于提升我省交通地位，充分发挥交通“三大建设”的效益具有重大意义。
　　课题组长　 卞钧霈 
　　课题组成员　李小燕 韩海航 柴琳 葛晓锋