【食品篇】

　　民以食为天，食以安为先。这个古老的话题，足以说明从古到今人们对食品安全的关注。当前食品安全问题是人民群众关注的焦点，也是各级政府最为关心的问题之一。随着经济的高速发展，食品种类的增多，食品贸易也目益扩大，食品安全问题也愈发凸显。食品安全事件一旦发生，不但危及公众的健康及生命安全，而且直接和间接地影响经济的发展和社会的稳定。福建位于我国东南沿海，东隔台湾海峡与台湾省相望，处于海峡西岸经济发展的前沿。海洋生物种类2000多种，其中经济鱼类200多种，贝、藻、鱼、虾种类数量居全国前列。截至2009年2月27日，全省总人口为3607万人，流动人口众多，水产品出口量大，处于经济社会双转型关键时期，食品安全问题尤显重要。

一、美日欧食品质量监督管理体系

1美国食品质量监督管理体系

长期以来，美国建立了严密的食品安全监管体系，在“21世纪食品工业发展计划”中，美国把食品安全研究放在到首位。了解其先进的食品安全管理手段和体制, 将有助于建立和健全我省食品安全及保障体系。

1.1食品安全组织管理体系

美国历来重视食品安全工作，建立了由总统食品安全顾问委员会综合协调，卫生部、农业部、环境署等多个部门具体负责的综合性监管体系。美国联邦食品安全监管机构实行垂直管理方式，对于管辖范围内的事务实行从上到下的“一揽子”管理。这种管理方式避免了各个环节之间的脱漏或重复，防止因管理缺位导致一个环节出现问题而影响到整个食品行业。

美国的食品安全监管机构分为联邦、州和地区3个层面。在联邦层面上，负责食品安全的机构主要有卫生与公众服务部（DHHS）下属的食品和药物管理局（FDA）以及疾病控制和预防中心（CDC），农业部（USDA）下属的食品安全及检验局（FSIS）、动植物卫生检验局（APHIS），以及环境保护署（EPA）、商务部（DOC）下属的全国海洋和大气管理局（NOAA/NMFS）。州和地区机构的职责是配合联邦机构执行各种法规，检查辖区内的食品生产和销售点。

在这些监管部门中，食药局的管辖范围最宽，涉及肉类和家禽以外的所有食品；疾控中心监管食源性疾病的调查和防治；食品安全及检验局负责肉类、家禽和相关产品；环保署监管饮用水的安全性以及食品中的农药残留问题；海洋和大气管理局监管鱼类和其他海产品的卫生状况。

三级监管机构大多聘请食品检查员、流行病学专家、微生物学家和食品科研专家等，采取专业人员进驻食品加工厂、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，构成覆盖全国的立体监管网络。此外，协调者定期地咨询政府以外的科学家，以获得关于技术、科学方法、过程和分析方面的更多的建议和最前沿的信息。在食品质量安全监督工作上，联邦政府不依赖各州政府，他们在全美国设立多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻大量的调查员。但在一些具体问题上，联邦政府与部分州政府签订协议，授权当地一些检验机构按照联邦政府的方法检验食品，并由联邦政府付费。联邦所有具有食品质量安全监督职能的机构都没有促进贸易的职能，从而保证食品质量安全监督免受地方和部门经济利益的影响和干扰。

1.2 食品安全法律法规体系

美国食品安全体系的特点是执法、立法和司法三种权力的相互分离与制约，并以科学为基础进行决策。国会通过法律的设计，确保食品供应的安全性；执法部门及机构负责法律的具体实施，并发布管理条例，这些条例都公开发表于“联邦注册”，通过互联网可以得到。美国食品安全法下的部门决策引起的争端，可以上诉到法庭来解决。

1.2.1食品的法律法规的内容

美国关于食品的法律法规包括两个方面的内容，一是议会通过的法案称为法令(ACT)，如《美国法典》(USC) 第21部中有关食品和药品的法律，《行政管理程序法令》、《联邦咨询委员会法令》 和《新闻自由法令》 等; 二是由管理机构根据议会的授权制定的具有法律效力的规则和命令，包括：《联邦食品、药物和化妆品法》、《联邦肉类检验法》 、《禽类产品检验法》 、《蛋产品检验法》 《食品质量保障法》 、《公共健康事务法》以及《2000年公共健康安全和生物恐怖注意预防应对法》等。

　　美国食品安全条例的制定与修订，采用向公众公开、透明的方式，不仅允许、而且鼓励被管理的行业、消费者和其他利益相关者参与该过程。当制定新条例或修订现有条例时，通过预先发布即将实施的条例（ANPR），提供给公众进行先期讨论或评论的机会。公众反馈的信息决定了是否有必要制定该条例或如何完善该条例，所有重要的公众评论在最终的条例中必须有所回应。之后，则需要将所提议的条例和最终完善的条例公开发布，它是可以实施的条例，并给公众进一步评论的机会。当遇到特别难解的问题时，就需要向管理机构以外的专家进行咨询，管理机构可以选择召开公开会议或召开咨询委员会会议，征求公众对某一主题领域或管理机构未来计划的建议。

　　任何组织或个人对管理机构的决议有异议，都可以将管理机构诉诸于法庭，司法机构对管理机构的行为进行评估，如果确实存在问题，司法制度有权否决管理机构的决策，从而保证食品行业不仅要保证食品的安全, 而且有遵守法律和管理条例的责任。

1.2.2 惩罚机制

目前，美国主要采用惩罚性赔偿，严惩不法商家。

进入20世纪以来，美国大公司和大企业蓬勃兴起，各种不合格的产品导致对消费者损害的案件也频繁发生，食品企业亦如此。与消费者相比，侵权企业非常强势，补偿性赔偿难以遏制其为逐利而制造和销售不合格甚至危险产品的行为。在这种情况下，惩罚性赔偿则对生产和销售危险产品的企业日益发挥出威慑作用。

严厉的惩罚性赔偿会使公众感受到法律对某种侵权行为的强烈否定，可以在某种程度上鼓励一些受害人勇敢提起诉讼揭露不法行为，并使食品企业感受到这种强大威慑而心有所忌，不敢恣意妄为，从而消除或最大限度地遏制侵权行为的发生。

1.3 食品安全风险分析体系

风险分析是美国食品安全计划制定的基础。包括风险评估、风险管理和风险沟通三个方面。

1.3.1 风险评估

风险评估包括危害识别、危害的特性描述和危害显性评估三个环节。对危害的识别，在美国，主要根据法律和经验对食品进入市场之前的潜在危害和已经进入市场的食品存在的危害进行识别，以控制风险；危害的特征描述是以危害识别为基础，运用数据说明关于潜在危害不同的显现水平和模式，说明哪些数据对危害的特性描述最相关；对危害显性评估则是对急性危害的短期发作和慢性危害的长期作用可能发生的概率、损失的程度加以分析，为食品安全风险管理打好基础。

1.3.2 风险管理

在风险管理方面，美国的法律要求食品在进入市场前必须确定食品添加剂、动物药品和杀虫剂的使用不会引起危害；而对于食品中固有的有害成分或不可避免的食品污染, 则要求管理机构进行干预。作为风险管理的样板，美国联邦食品管理机构每年都举行年度会议，共同商讨综合的、以风险为基础的年度食品抽样检测计划，以测定药品和化学物在食品中的残留，检测结果则作为标准制定的基础、执行的基础及其他进一步行动的基础。

1.3.3 风险沟通

风险沟通贯穿于食品安全透明管理的整个过程, 一方面，通过有效的信息发布和信息传播使公众健康免于受到不安全食品的危害。例如，在突发食品安全风险时，政府通过全国范围内各个层级的食品安全系统电信网和大众媒体将紧急情况告知社会大众，并通过信息分享机制告知国际组织(如WHO、FAO等) 、地区组织和其他国家，使消费者和相关组织能够及早进行预防；另一方面，将管理部门风险分析程序也向社会大众公开，接受社会大众的评论和建议，可以发挥群策群力的作用。

1.4食品安全质量控制体系 

美国食品安全质量管理贯穿于“从田头到餐桌”整个食品供应链全过程。

1.4.1 生产标准体系

强制要求企业生产食品必须严格按有关生产标准进行，否则将受到严格处罚。美国食品生产标准体系包括国家标准、行业标准和企业操作规范。其中，国家标准由农业部的食品安全检验局、农业市场局、粮食检验包装储存管理局，卫生与公共服务部的食品与药品管理局，环境保护局以及由联邦政府授权的其他机构共同制定。行业标准由民间团体制定，是美国食品质量标准的主体。企业操作规范由农场主或公司制定。

1.4.2 质量认证体系

对食品质量进行认证是美国保证食品安全的一个重要措施。食品经过质量认证体系的认证后，就可在其商品上贴上标签，告诉消费者，该食品通过质量认证是安全的。目前, 美国食品企业生产的食品必须通过三项质量认证，即管理上要通过ISO9000 认证，安全卫生要通过HACCP认证，而环保上要通过ISO14000认证。通过质量认证体系和标准等级制度的严格控制和管理，在生产源头控制食品生产，从而保证进入市场的食品质量符合安全要求。

1.4.3 食品安全检测系统

美国除了建立联邦食品检测体系，还有各州、各行业的检测体系及生产单位、家庭农场自检中心。美国农业部从技术、规划、发展等方面提供支持，即对“田头到餐桌”全过程实行控制和管理，由此形成了严密的食品质量安全网络组织体系。强化安全卫生监控措施，提高对突发事件的应对能力。

1.4.4 危害分析关键控制点(HACCP)

HACCP作为一种方法模式，是由GMPs (良好操作规范) 、SSOP (卫生标准操作程序) 和SCP (卫生控制程序) 几部分共同构成。自20世纪60年代由美国提出后，已经作为专门的标准，应用于所有食品生产加工企业，通过运用HACCP可以发现可能发生的风险，同时制定综合有效的计划预防或控制风险。

1.4.5 食品召回制度

美国的食品召回制度是食品质量存在缺陷之后采取的补救措施，力图将问题扼杀在萌芽状态。

美国是世界上最早引入召回制度的国家。美国食品召回制度在两种情况下启动：一是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是食药局等在紧急情况下强制要求企业召回食品。美国从事食品生产、加工与销售的都是大企业，一般不愿冒信誉受损、失去顾客的风险，未出现过生产厂商拒不召回的情况。不过，只有在婴儿配方、医疗器械和人用生物制品对人的健康造成危害时，食药局才享有法律明确授权的强制要求召回的权利。

目前，美国国会部分议员已提交议案，建议授予食品药品监督管理局更广泛的强制召回权，使其能更积极主动应对全球化时代美国食品安全面临的新挑战。

2日本食品质量监管体系

2.1 食品安全组织管理体系

2003年7月以前，日本的食品安全控制模式，属于典型的“多部门型”控制模式，与中国的分段管理机制有许多相同之处，即按照食品的生产、加工、销售等环节来划分各相关政府部门监管的职责。管理部门有厚生劳动省、农林水产省、环境省、文部科学省、通商产业省等，其中主要的为厚生劳动省和农林水产省。厚生劳动省负责稳定的食品分配和食品安全，农林水产省负责食品的生产和质量保证。尽管对每一个参与监管的部门作了明确的职责规定，但在实际工作中，仍容易发生法定活动重复、管理机构重叠和管理成本增加、管理力量分散、以及沟通不畅和协调不利等问题。

2003年7月，日本政府对食品安全控制模式进行了改革，增加了一个专门的技术评估和协调机构，即食品安全委员会。该委员会独立于其它政府部门，主要职责是以科学依据为基础，对食品安全实施公正、客观的风险评价；对各主要食品安全监管相关部门（厚生劳动省和农林水产省）实施监督并进行政策指导，但食品安全委员会的监督不具有行政处罚权；与社会进行信息交流。

2.2 食品安全监管体系的特色

2.2.1 肯定列表制度

肯定列表制度是日本对食品（包括可食用农产品）中农业化学品（包括农药、兽药和饲料添加剂）残留管理而制定的一项新制度要求，包括：“暂定最大残留限量标准”、“一律限量标准”和“豁免物质”清单。其中，“一律标准”是对制定残留标准的物质由厚生劳动省制定一个统一限量标准，即0.01mg/kg，超过标准的将禁止流通。对比于其他发达国家，“一律标准”更为严格，提高了对日出口的门槛。

2.2.2 进口食品卫生安全检测体系

日本对进口食品实行企业注册和检验检疫制度，采取多样化的检测方式，类型有：①通关放行。依据相关管理条例，若确认不需要进一步实施检疫的食品，则发放产品安全准许证，通关放行进入国内市场。②样本检测。对于提出入关申请，经过审查和风险评估，认为违反日本《食品安全法》可能性较低的食品，将在厚生劳动省的检疫所的检测中心实施样本理化分析和检测。检测的项目包括：农产品农药残留、抗菌性物质的残留、微生物毒素、转基因食品的确定等。经检测合格的食品，则通关放行进入国内市场；对于不合格食品，则就地销毁或者回收。③行政检查或者指定机关检查。对于提出入关申请，经过审查和风险评估，认为违反日本《食品安全法》可能性偏高的食品，将实施行政检查或指定机关检查，检测费用由进口商自行支付。

2.2.3 食品质量安全管理的费用问题

日本的食品质量安全管理所需要的费用均列入政府财政预算中，尤其是检验检疫经费一律根据当年计划由财政部门足额予以解决。因此，日本食品质量安全检测机构仪器设备精度高、门类全、配备齐，适合大批量、多项目、高精度、高速度检验的需要。其检验人员也非常优秀，检验技术人员的开支也统一纳入政府财政预算。2001年，日本政府仅拨给农林水产消费技术中心的经费就达49亿日元(动植物防疫、植物病防治费用另有拨款)。

2.2.4 地方食品监督管理体系

日本设立了保健所来负责地方食品安全的预警和事故处理。保健所在中国县以下相当于各乡镇的卫生所和医院；在城市区或街道相当于我国的疾病预防控制中心（以前的卫生防疫站）。保健所长对突发食品事故有报告和调查的义务，并且要快速的对事故处理作出反应。

3 欧盟食品质量监督管理体系

3.1欧盟食品质量监督管理体系

　　欧盟各成员国遵循相同的食品安全法规和管理规则，执行协调一致的安全控制体系，其食品安全策略从过去重手段到现在重目标，从过去重终端控制到现在重过程控制，从过去重管理机构职责到现在重生产者职责，从过去执行良好卫生规范和HACCP 体系的水平控制模式，发展到现在执行良好卫生规范与其他前提规范、HACCP 体系乃至溯源系统的金字塔型控制模式，整个管理体系得到了很大的改进。

欧盟食品安全管理机构由欧盟各国成员构成，其主要机构是欧盟委员会，另外还包括欧盟委员会卫生和消费者保护总司( SANCO) 、欧盟食品安全局(EFSA) 、食品与饲料快速预警系统( RASFF) 、欧盟食品链和动物卫生常设委员会( SCoFCAH) 和欧盟食品与兽医办公室( FVO) 。

欧盟委员会主要负责欧盟法律议案的提议、法律法规的执行、条约的保护及欧盟保护措施的管理。欧盟食品安全管理法规的决策是由欧盟委员会卫生和消费者保护总司( SANCO) 提出提议，经成员国专家讨论，形成欧盟委员会最终提议， 然后提交给欧盟食品链和动物卫生常设委员会(SCoFCAH)，或直接提交给理事会， 再由理事会和议会共同决策。欧盟食品安全局不隶属于任何欧盟机构，其职责主要是负责食品安全风险评估，为风险管理者提供立法和控制措施政策制定的科学基础。欧盟食品安全的管理首先是由欧盟食品安全局进行风险评估，然后欧盟委员会根据风险评估结果提议制定风险管理的共同规则，经审议通过后在各成员国直接或间接应用，各成员国对食品质量安全进行第一层次控制，由欧盟食品与兽医办公室( FVO) 对各国管理体系进行评估作为第二层次控制，欧洲法院进行相应违法制裁。

　 欧盟及成员国食品安全管理具有特色的地方：一是对农产品的源头管理要求十分严格。对产地环境包括大气、水体和土壤等提出了具体要求；对农业投入品（化肥、农药、兽药等农用化学品和种子、饲料等农业生产原料）分门别类制定各种指令进行严格管理。二是制定农产品跟踪与追溯制度。跟踪与追溯制度有助于确定产品的身份、历史和来源，当食品安全事故发生时，有助于通过该系统追查同批产品所处的位置，从而很快地从市场上撤回不安全产品。

3.2德国食品质量监督管理体系

　　德国是实施“单一部门型”食品安全控制模式的代表性国家，由食品和农业部统一负责本国的食品监管工作。该部门统一负责国家级食品安全监管工作，并颁布相关法律法规(包括技术性法规)。食品和农业部下设两个局：一个是联邦消费者保护和食品安全局，主要负责与消费者健康相关的食品安全风险管理，并负责协调和欧盟之间的相关事务；另一个是联邦风险评估局（发达国家均有），负责进行风险评估和风险信息交流。各项具体的食品安全监督执法工作则由德国各州负责。此外，德国颁布了《德国联邦食品和日用品法》，要求企业，当认为自己向市场提供的食品不符合健康保护规定时，有责任立即报告主管监督部门，并封存有问题食品。监管部门接到报告后，应立即按法定程序检查。同时，作为欧盟成员国，德国的食品标准和许多相关法规都参照欧盟执行。德国法律明确了企业负责食品安全第一关，使监管关键点前移，提高了监管的及时性和针对性。统一参照欧盟的法律和标准,减少了管理资源的投入。

“单一部门型”食品安全控制模式的优点是：能够根据国家食品安全总体计划，制定统一政策，并保证基层执行时依据的法规的一致性；有效避免了部门间职能交叉带来的管理资源浪费，并有利于充分整合各种专业知识，对食品安全监管问题作出准确的科学判断，提高管理成本效益；保证食品标准的一体化，有利于国内标准与国际通用标准的衔接，促进国家食品贸易；整个事件中的信息流通、处理决策、组织执行、结果反馈都在同一个系统中进行，可保证应对突发性食品相关事件的快速反应能力；食品相关问题由同一个部门监管，有利于结合实际情况协调食品安全、产业和贸易的优先处理问题，实现三者的和谐发展。

采用“单一部门型”食品安全控制体系带来的负面影响主要体现在：一是增加了整体的行政管理层次，降低整个管理链的适应性，导致管理僵化，使得信息损失增加；二是扩大了最高决策层的管理跨度，决策者除了要优先处理食品安全问题外，还必须同时应对食品卫生、产业、贸易等多方面的问题。因此，地域小、行政管理层次少、政府管理高度集中的国家较适宜推行“单一部门型”食品安全控制体系。

3.3英国食品质量监督管理体系

英国食品安全管理机构主要包括卫生部（DoH）、环境食品与农村事务部（DEFRA）、食品标准属（FSA）等，其中保障食品安全的主要管理机构是FSA。FSA下设肉业卫生局（MHS）、食品安全政策部、实施及食品标准部、苏格兰FSA执行局、威尔士FSA执行局和北爱尔兰FSA执行局等部门，以维护消费者的利益为中心，负责食品安全检测检验，解决消费者关心的食品安全问题，如沙门氏菌问题、李斯特菌、疯牛病问题等。

英国的食品安全体系有两个重要特征：一是要求食品的生产商或供应商必须恪尽职守。“恪尽职守”的概念对应于严格的赔偿责任，意味着无论被告是否有意违反规定，都将被判为有罪；除非他能证明自己已采取了所有合理的防范措施，并履行了应有恪尽的职责来避免犯规，才可判为无罪。二是食品法律法规及标准管理的执行主要由地方政府负责（例外：牛奶由环境食品与农村事务部直接负责）。中央政府制定法令，而执行主要依靠地方政府机构以及一些专门机构的人员，包括环境卫生官员（EHOs）和贸易标准官员（TSOs）。

3.4法国食品质量监督管理体系

法国负责管理食品安全的国家部级机构主要是农业与渔业部，具体事务是由农业与渔业部下属的食品总局( DGAL) 来负责，卫生部和贸易与消费部也负责少部分食品安全管理事务；根据风险管理和经济支持两种不同职能，农业部下属的中央和地方层面机构又分别进行明确设置；承担风险评估和风险管理职能的机构为不同的国家机构，但工作上相互协调统一；各部门内部自上而下实行中央集权管理，机构“散”而不乱。

在国家层面，法国农业与渔业部负责植物卫生、动物卫生、动物产品及其加工制品的食品安全管理，贸易与消费部负责植物加工制品安全、食品成分、标签与公平贸易等方面的管理，卫生部负责饮用水安全管理和公共卫生监督，负责食品安全管理的3大部门通过总理服务部及其下属机构，如欧洲事务秘书处( SGAE) 协调统一，实现对外立场的一致性。在地方层面，3 大部门的下属机构，即农业与渔业部下属省级兽医局、卫生部下属地方公共卫生局、贸易与消费部下属省级打击违法行为局的分工也很明确，地方各部门之间由法国内务部( PREFET) 代表中央政府进行协调运作。此外，具有广泛分析检测能力的国家基准实验室和公共分析实验室职能明确，在法国各地分布有马、牛、猪、鱼等各种种属的病理检测实验室。

法国的食品安全管理方法策略体系完整：法国以科学的风险评估为依据，在动物卫生、兽药、动物福利、动物饲料、药物残留、食品安全等动物产品生产整个领域， 都有相应的企业审批、检验、监督、控制和进出口证明等完整的管理方法体系以及从 “农场到餐桌”的全程质量安全控制体系； 食品安全风险分析各环节（风险评估、风险管理与风险交流）互为依存，协调统一；危害识别、风险及其利害分析、管理策略分析、管理策略选择、管理策略执行、监控及结果评估等风险管理各环节也协调统一。

法国的食品安全管理也具有风险评估的科学支撑体系：根据1998 年7 月1 日法律规定的“加强人类食用产品的卫生监督和控制”的要求，成立了专门从事食品安全风险评估的机构———法国食品安全署(AFSSA) 。食品安全署由国家农业部和卫生部给予财政支持，受农业部、卫生部和消费部监督，有10 个专业技术委员会，承担农业部、卫生部、消费部、其他国家部门、食品安全署自身及消费者民间组织委托的任务，提供食品与饲料中卫生与营养风险评估和相关国家议案与国协议的技术评估，为政府( 尤其是农业部和卫生部) 提供科学技术支撑。

二、东南亚食品质量监督管理体系

1 新加坡食品质量管理体系

1.1食品卫生质量管理组织机构

新加坡食品卫生质量管理的行政部门为新加坡环境发展部所属的环境卫生处、小贩局、食物管制处及其按地区所属的七个办事处，这些部门负责食品营业执照发放、日常卫生监督管理和违法处罚等工作；环境发展部的防疫检疫处负责对食物中毒、污染事故投诉的调查，同时该部门有卫生部特派的医学专家常年驻守工作；饮料酒由关税署酒精管理局管理；新加坡建屋发展局对饮食店的种类分布有指定权；公共理事会对小贩中心的公用设施卫生负责管理。

从上述的组织结构看，新加坡的食品卫生管理是以环境发展部为主的多部门多系统负责体系，这与新加坡重视创造良好的环境和严密的国家建筑规划设计是分不开的。

1.2 食品质量管理的特点

1.2.1 预防性卫生监督

新加坡的预防性卫生监督工作主要体现在《环境卫生实行准则》中。这个准则将食品行业划分为三大类：饭店类、食品加工厂和菜市场，每一类均有相应的卫生设计原则。如菜市场的设计强调：给排水系统要能保证每十摊位和公共走廊自始至终的干燥和清洁目的；要有良好的通风设施；有共用储存和分拣菜区域等等。在遇到食品行业的设计和建设时，各有关部门均遵守准则的规定，如新加坡建屋局对出租的食品用房屋在合同上明确规定了经营范围，如果食品业主擅自改变房屋结构，变更经营范围，建屋局会无条件的收回房屋。

新加坡的预防性卫生监督能顺利贯彻到各有关部门，一是预防性卫生监督工作的规定，具体、简明、易操作，二是国家法制严明。从设计原则的细节要求中，可以看出新加坡极为重视基础卫生设施的建设和极为到位的要求。

1.2.2 卫生评级制度

新加坡政府推出了饮食店摊的分级制度，以实行系统的评估和有效的监督。其做法是每年对所有饮食店摊的清洁管理、食物卫生、个人卫生和其他方面(如一年的表现)进行评估，按等级分为优(A)、良(B)、中(c)、差(D)四级。对得到“中”“差”级的单位，监督员每次检查后会在被检单位的卫生档案簿上将检查发现问题进行记录，作为下次检查的重点内容。如果某单位发生食物中毒，其等级立即被降为D级。分级制度一是提高监督工作效率，二是激发执照持有人改进个人和食物卫生，维持良好的营业场所卫生，并每年改进卫生条件，提高自动化水平。

1.2.3 舆论监督

评级后，对每家单位都在显著位置上挂牌显示出“A、B、C、D”的等级，就餐者很容易根据级别或自身所好选择用餐单位，所以分级制度也是加强业主自我约束和社会舆论监督所采取的有效措施之一；另外，新加坡的食物销售法令规定：任何被定罪人的名字、商业活动地点、触犯公共卫生条例的犯罪种类、罚款和没收情况等以及食物中毒发生与处理情况等都可在报纸上公布；同时环境发展部有24小时的受理举报投诉电话，欢迎舆论监督。

1.2.4 责任追究

在新加坡，违反《环境公共卫生(食物卫生)条例》有关规定将会被处以2 000元新币以下的罚款。如果仍不改进，将每日追加100元新币的罚款。食物中毒的罚款根据中毒的后果而定。除了罚款，新加坡还开展饮食店及饮食摊犯规计分制度。犯规计分制并非新的处罚制度，它是将新加坡《环境卫生法令》和《环境公共卫生(食物卫生)条例》中食品业主应当遵守的规定义务进行分类计分，按业主违反的条款给予记录。当触犯公共卫生条例而被法庭定罪或以缴纳罚款消案的，则按严重程度给以不同计分，凡12个月内累积计分超过12分，则给予暂时吊销执照2周、4周或撤消执照的处罚。这个制度本身是一种警戒性手段，它对于暂时吊销或撤销食物料理人的执照来说是既客观又公正的办法，使监督管理变成量化的管理，减少随意性，提高了可操作性。如果犯规情节严重的，还可吊销卫生执照。吊销卫生执照分为暂时吊销或永久性吊销两种。当业主12个月内的犯规计分达到或超过12分后，将会接到执照被暂时吊销的通知。如果在14日内执照持有人没有提起上诉，暂时吊硝令将如期生效；第一次暂时吊销执照期限为2周，第二次为4周；如果第二次暂时吊销执照执行完成后的12十月内，业主的犯规计分又达到12分，将被永久性吊销执照。

　　以良好的规划和完善的基础设施为保障，将食品质量监管纳到花园城市形象的大环境中进行管理，多部门、多方面、多层次和主动参与管理，以及法制与科学结合的管理，构成了新加坡食品卫生管理的独到特点。

2韩国食品质量监督管理体系

2.1 管理体制

　　　　韩国成立了由国务总理主持的食品安全协会，负责制定食品安全管理的方针政策，部门间的组织协调，食品卫生事故的组织处理。食品质量安全管理涉及农林部、海洋渔业部和食品药品安全厅三家，其中农林部负责农产品（即种植业产品）生产、贮藏和批发市场中的质量安全管理，畜产品从“牧场到餐桌”全过程的质量安全管理和农畜产品的品质认证、地理标识管理、原产地管理和GMO标识管理以及进口农畜产品及其加工品的病虫害检疫和畜产品（包括加工品）的质量安全管理工作。农产品质量安全管理在韩国实施的是垂直管理。农林部内设农产品质量管理局、畜产品质量管理局和粮食管理局，负责农产品质量安全方面对策的拟定、法律法规的制定等。海洋渔业部负责水产品的质量安全管理工作和病虫害检疫工作。食品药品安全厅负责农产品加工品和流通领域农产品的安全管理工作。各部门各尽其职，分工明确，而且各部门有专门机构统一协调，形成了一套比较完整、清晰的管理体系。

2.2 技术法规和标准体系

　　　　韩国食品安全技术协调体系分为技术法规和标准两类，两者分工明确，属性不同。韩国食品安全技术协调体系当中的技术法规有关食品的安全质量要求，是强制性执行政府法规，内容涉及到粮谷、农药、兽药、种子、肥料、饲料、饲料添加剂、植物生长调节剂、水产品、畜产品等；韩国食品安全标准是由公认机构批准的、非强制性遵守的、规定产品或者相关的食品加工和生产方法的规则、指南或者特征的文件。同时它还包括专门规定适用于食品、加工或者生产方法的包装、标示或者标签的要求。

　　　　目前，韩国主要的食品安全技术法规包括《农水产物品质管理法》、《粮谷管理法》、《饲料管理法》、《肥料管理法》、《植物防疫法》、《水产品的生产、加工设施及海域卫生管理标准》、《食品卫生法》、《食品添加剂分析法》等。

　　　　韩国食品质量安全标准主要分两类：一类是安全卫生标准，包括动植物疫病、有毒有害物质残留等，该类标准由卫生部门制定；另一类是质量标准和包装规格标准，由农林部下属的农产物品质研究院负责制定。

　　　　韩国建立食品标准的程序是：从产地到销售地点调查产品的质量和包装条件后，再从生产者、销售者、科研部门及相关机构征求各种意见，通过仔细讨论，由委员会确定产品标准。依据食品的质量因子如风味、色泽和大小进行分级，并采用标准的包装材料进行包装，对同种产品贴上相同的标签，这一系列过程统称为食品标准化。食品的标准化有利于提高消费者的信任度。在产地，生产者按标准对食品进行分级包装和运输。为了防止销售违法农产品，在市场上还经常对产品质量、包装和商标进行检查。

　　经过多年的不断修改和完善，韩国食品安全技术法规和标准体系已经形成一种比较系统的体系，随着新的食品质量安全方面新问题的出现以及人们对这些问题认识的不断深入，有关的法规和标准也一直被修订。

　　2009年8月20日，韩国发布通报，韩国食品药物管理局拟定修改食品标准规范。为制定实际合理的标准, 本拟定修改标准规范准许食品使用深海海水；修订泡菜、干食品、冷冻面食品及冷冻飞翅鱼 (咸腌海产品)储藏和分配标准；扩大食品配方种类；扩大食盐定义；修订米糕及豆腐加工品种类定义。对尚未制定标准的有害物质，修订条款规定先进国家的严格标准要经韩国食品药物管理局专员综合审议才可以适用。安全食品供应规定了加工肉及家禽产品内的铅镉标准及熏鱼产品内苯并芘的标准。

　　此外, 本提案提供了一份其它国家准用的，但韩国未注册的杀虫剂名单，要求农产品内不得发现此类化学物。通过修订发酵及浓缩水果饮料内食品防腐剂标准，该提案还反映了食品添加剂标准规范的修订条款。韩国还成立了“食品安全企划团”，负责推进修改法律、统合机构。政府还将修改《保健食品法》、《畜产品加工处理法》等，加大处罚力度。

三、港台地区食品质量监督管理体系

1香港食品质量监督管理体系

　　　香港特别行政区政府根据香港食品供应的特点，采用国际先进的监管模式。经过不断改革，形成了较为高效的监管体制，建立了完善的食品安全法律法规体系和监管制度，为保障食品安全发挥了重要作用。

1.1食品质量监管体系

　　香港特区政府设有12个决策局，下辖59个部门。12个决策局组成政府总部，负责政策及提出法案。决策局下属的若干部门为执行层，负责执行法例及政策。12个决策层局长对行政长官负责，各部门首长向所属局长负责。

　　在食品安全监管领域，负责食品安全的决策局是食品及卫生局，其职能是制定相关政策，为香港市民提供优质的卫生、食品及环境卫生服务。负责食品安全具体工作的执行机构分别是食物环境卫生署、渔农自然护理署以及政府化验所。

1.2食品质量监管部门职能

1.2.1食物环境卫生署

　　　　食物环境卫生署是香港负责食品安全及环境卫生的政府部门。食物环境卫生署在2006年成立了食物安全中心，下设食物监察及管制科、风险评估及传达科和行政科。其中食物监察及管制科负责制定和实施食物监测计划；负责食物的进口管制和出口证明；负责食品安全事故的处理工作，包括调查在餐饮单位发生的经食物传播疾病食物主管机构、食物商和其他有关人士，确保有效监控食物安全；制定措施防治源自动物的疾病；负责对内地输港食物进行检验。风险评估及传达科负责督导风险评估研究；开展香港市民食物消费量调查和有关食物危害和营养的研究；根据本地风险评估结果和国际经验就食物标准提供意见；开展食物安全风险传达工作，推广“食物安全重点控制”（即HACCP）系统；促进政府、业界和公众三方合作，与国际组织、专业学会和关注团体联系，以加强食物安全计划，支援新食物安全规例和法例的制定工作。行政科负责监督食物安全中心行政后勤服务。

1.2.2 渔民自然护理署

　　渔农自然护理署负责向市民提供与渔农业、自然保护、动植物及渔业监管有关的服务。与食品安全有关的职责包括促进渔农生产，提高生产力；管理政府新鲜副食品批发市场；控制动植物疾病。渔农自然护理署下设农业、渔业、自然护理、检验及检疫及郊野公园及海岸公园5个分属。其中农业分署负责规管渔业，保护和管理渔业资源，推动渔业的可持续发展；检验及检疫分署负责监控动物疾病及食用动物体内的残余药物，规管投入品的使用，规管动植物及其产品的进出口。

1.2.3 政府化验所

　　政府化验所负责食品安全的技术监督。政府化验所在1913年成立，主要职责是为其他政府部门提供全面的分析、调查和咨询服务。政府化验所负责食品安全检测的业务部门为分析及咨询事务部，下设食品安全及品质管理科，负责食品安全的检测工作，科内设五个（A、B、C、D、E）不同分工的食物安全组及微量元素化验组、品质管理组，提供各类与食物安全有关的检验分析服务。

1.3香港食品质量监管的特点

1.3.1职能集中

　　香港虽然有三个相关的食品安全监管部门，但香港本地农业规模很小，食品绝大部分由外地供应，食品安全监管的主要职能集中在食物环境卫生署。

1.3.2以强大法律为后盾

　　　　香港食品安全的法律法规主要有《公众卫生及市政条例》（香港法例第132章）、《除害剂条例》（第133章）、《公众卫生（动物及禽鸟）条例》（第139章）及其附属法例。这些法律法规为香港食品安全监管提供了强大的法律支持。

　　1.3.2.1覆盖面全

　　香港食品安全监管的法律基本覆盖了从投入品、种养殖以及食品生产、流通、消费的各个领域，规定较为全面。

　　1.3.2.2操作性好

　　香港食品安全管理的法例对管辖的内容规定得十分详细，明确罗列出监管的内容，不易产生歧义。而且，每部法例又有多部附属的规例，对法例内容进一步细化，甚至以法律的形式列出违禁添加物质的名单及药物残留的最高限量值，如《公众卫生（动物及禽鸟）（化学物残余）规例》（第139章）附表规定了违禁化学物的名单、食用动物组织内机奶药物残留的最高限量，具有很强的法律效力。

　　1.3.2.3震慑力强

　　在香港，没有与内地相同或类似的行政处罚概念，行政机关对行政违法原则上没有处罚权。绝大多数的违法行为被视为犯罪，由法院处以刑罚。另外，香港食品监管的法律在规定处罚措施时，对罚款数量及监禁时间均作出明确规定，而非一个可供执法者选择的幅度，规定较为硬性。

1.3.3以风险分析为基础

　　　　香港采用国际食物安全管制机构倡导的以风险分析为基础的监管模式。食物安全中心设有风险评估组、风险管理组和风险传达工作组。食物安全中心的风险评估工作主要包括进行调查研究和文献研究工作。中心每年均会进行多项风险评估研究，全面检讨和分析与公众健康有重大关系的食物危害。

　　　　风险传达组经常举办各种互动的推广及宣传活动，与各有关人士有效沟通。定期举办业界资讯论坛，以便食物业界和政府就当前及重要的食物安全事宜交流资讯和意见。成立消费者联系小组，收集市民食物安全的有关建议及意见，以了解市民对食物安全的认识、观念和风险认知，从而提供适当的风险传达资讯。

　　　　风险管理组会因涉及的风险和香港情况，评估事故对香港的影响，建议应采取的合适行动及应变措施。

1.3.4重视技术监督

　　香港食品安全监管十分重视以技术手段为依托。从机构设置上，除政府化验所专门设置食品检验机构外，食物安全中心也设置了食物化验组，在文锦渡对从内地供港的新鲜农产品进行了快速和全面检验。渔农自然护理署检验及检疫分署也设置兽医化验所，开展包括动物病原体、屠宰前食用动物体内的化学物残留等检验工作。

1.3.5监管效能高

　　　　香港食品安全安全监管效能较高，具体表现在以下两个方面。

　　1.3.5.1　执法严　

　　食物业经营者如违反公众卫生法例，会被检控。食物环境卫生署推行违例记分制，一再违例者可能会被暂时吊销或取消牌照。此外，该署还会采取严厉措施对付无牌食物业所处，包括检控违例者和即时拘捕屡犯者。《公众卫生及市政条例》提供有效的机制，当局可以封闭对市民健康构成即时危害的食物业所处。

　　1.3.5.2　效率高　

　　由于职责明确，而且香港特区政府对行政事务的办理制定了严格的程序和责任，香港食品安全监管部门的工作效率极高。

1.3.6 注重营造政府、业界和消费者三方合作的机制

　　　　香港食品安全监管部门认为食品安全是政府、业界和消费者三方的共同责任，主张在食品安全管理中要清楚划分各方责任，并致力通过政府、业界和消费者三方的积极合作，提高食品安全水平。

2台湾食品质量监督管理体系

2.1食品质量监管机构

　　　　根据食品供应链的环节，台湾的食品安全监管机构主要设在行政院农业委员会、行政院卫生署和经济部标准检验局。行政院农业委员会负责食品和农产品原材料的生产环节，行政院卫生署负责食品的市场流通环节，经济部标准检验局负责食品的进出境管制环节。

2.1.1行政院农业委员会

　　　　行政院农业委员会（Council of Agriculture,Executive Yuan）,简称委员会，成立于1984年7月20日，前身为行政院农业发展委员会、中国农村复兴联合委员会，主管全台湾的农、林、渔、牧及粮食行政事务，对于各级政府执行农业相关事务，有指示、监督之责。农委会内设14个内部单位，并设23个直属机关，直属机关之所属机关有37个，总计60个机关。

　　　　农委会内部单位分别有企划处、畜牧处、辅导处、国际处、科技处、农田水利处、秘书室、人事室、会计室、统计室、政风室、法规委员会、诉愿审议委员会和信息中心。

　　　　农委会直属机关分别有农粮署、渔业署、动植物防疫检疫局、农业金融局、林务局、水土保持局、农业试验所林业试验所、水产试验所、畜产试验所、家畜卫生试验所、农业药物毒物试验所、特有生物研究保育中心、桃园区农业改良场，苗栗区农业改良场、台中区农业改良场、台南区农业改良场、高雄区农业改良场、花莲区农业改良场、台东区农业改良场、茶叶改良场、种苗改良繁殖场合屏东农业生物技术园区筹备处。

2.1.2行政院卫生署

　　　　行政院卫生署（Department of Health,Executive Yuan），简称卫生署，成立于1971年3月17日，是全台湾卫生、医疗等攸关全民健康事务的最高主管机关，隶属于行政院之下。

　　　　卫生署下设医事处、药政处、食品卫生处、护理及健康照护处等。附属机关有：国民健康局、管制药品管理局、药物食品检验局、疾病管制局、中央健康保险局、中医药委员会、全民健康保险监理委员会、全民健康争议审议委员会和全民健康医疗费用协议委员会等。

2.1.3经济部标准检验局

　　　　经济部为掌管台湾工商业发展及国际贸易等产业事务之最高机关，成立于1937年1月，其前身为实业部，标准检验局为其下属单位。1999年1月台湾经济部将标准及检验业务一元化，把中央标准局和商品检验局合并为标准检验局（Bureau of Standards,Metrology and Inspection,Ministry of Economic Affairs）,简称标检局。

　　　　标检局是台湾最高的商品检验机构，负责进出境商品的边境管理、标准、检验与计量。主要任务为制修订台湾标准；配合经建计划、工业政策执行全方位的商品检验，以提高产品的国际竞争力、保障消费者的权益；推行国际标准质量保证体系及环境管理体系，以提升台湾质量保证及环境管理水平；办理台湾计量标准的校准与检（试）验服务。凡经台湾经济部公告为应施检验之品目，必须检验局检验合格后，方可输出、输入或在台湾市场上销售。

2.2食品质量监管法律法规

2.2.1食品安全卫生管理法

　　台湾的食品安全管理体系是架构在“食品安全卫生管理法”基准之下的。食品卫生管理法公布于1975年1月28日，历经5次修改。食品卫生管理法的中央主管机关为行政院卫生署。

2.2.2 食品安全质量认证

　　台湾食品安全质量认证最有名的为经济部工业局推动的GMP微笑标志和行政院农委会的CAS标章。此外，还有有机农场品标章、吉园圃标章、健康食品标章、鲜乳标章等。

四、中国及其他省份食品质量监督管理体系

1 我国食品质量监督管理体系发展历程

　　自上世纪60年代起，特别是1964年国务院转发了《食品卫生管理试行条例》，确立国家食品卫生监督制度，明确由卫生部主管全国食品卫生监督工作。形成了由卫生、农业、质检、工商和商务等部门共同行使食品安全监管职能的格局，这种格局一直持续到2003年。

　　从2003年以后，我国食品安全监管体系经历了四次重大的改革和调整：①2003年国家食药监局成立。食药部门被定位为食品安全的综合监督和协调机构。改变了过去由卫生、农业、质检、工商和商务等部门共同行使食品安全监管职能的格局。②2004年9月国务院颁布《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，规定按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能。要求强化地方政府对食品安全监管的责任，促使地方政府能根据当地具体情况，充分利用行政资源，统一地方各食品安全监管部门的监管优势，提高食品安全监管效率。③2007年成立国家产品质量与食品安全领导小组。④2008年国家食药监局划归卫生部。卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，负责组织制定食品安全标准；国家食药监局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全。

　　这样，中国就形成了按照食品链环节进行分段监管为主、品种监管为辅的监管框架。地方政府负总责，食品安全监管职责由中央、省、地市及县级政府共同负责、中央一级的食品安全监管工作职能主要是由国家食品药品监督管理局、国家质检总局、卫生部、农业部、国家工商总局、商务部等部门分别承担。这些部门向上对国务院负责并汇报工作，对下则各成体系，在省、市、县都有各自的对应机构。一般情况下省、地市及县级食品安全监管部门直接向当地政府负责，并接受上级对口部门在监管及技术方面的指导，如卫生部门和农业部门。但是有些食品安全监管机构则直接对上级对口部门负责，如出入境检验检疫局和食品药品监督管理局。

　　随着食品安全问题受到广泛关注，商务、国家发展和改革委员会、财政、宣传、公共安全等部门也从不同角度参与食品安全监管工作，如图1所示。

　　经过这几年的发展，我国食品安全监管体系更加健全，监管能力明显提升，监管法治化水平大幅度提高，国际影响力不断扩大，食品安全监管工作实现了从传统监管向现代监管、从经验监管向科学监管的重大转变。自2004年以来，全国各地对食品药品监管体制进行了一些有益的探索改革，其中上海、深圳的经验值得学习和借鉴，特别是上海模式基本趋于与国际接轨，与美、日、韩等国监管体制相似，引领了我国食品药品监管体制改革的未来发展方向。

　　 

产地环境

投入品防疫与检疫

初级生产

产品加工

运输

市场销售

经营与餐饮

餐饮食堂

进出境动植物检疫

食品进出口

　　 

环保部门

农业部门

农业部门

质检部门

商务部门

工商部门

工商部门

食药部门

质检部门

质检部门

　　

　　 

　　 

卫生部

　　 

　　 

　　 

公安 部门

财政 部门

发展和改革委员会

宣传 部门

其他 部门

 

　　　　图1　中国食品质量监管行政部门职能

2上海食品质量监管体系特点

　　为了探索适应于上海特大型城市特点的食品安全监管模式，2005年1月1日，上海在全国范围内率先对食品安全监管体制进行改革，并取得较为明显的成效。

　　2.1行政监管组织体系

　　2.1.1 职能的划分

　　自2004年上半年起，上海开始分步推进实施改革方案，尝试建立起一个部门牵头的食品卫生监管体系。2004年12月10日，上海市政府下发了《上海市人民政府关于调整本市食品安全有关监管部门职能的决定》,明确提出上海市食品安全有关监管部门职能调整的原则和目标：按照“确定预定目标，制定阶段方案，分步推进实施”的原则，从上海市食品安全监管的需要出发，调整现有食品安全监管部门职能，探索建立食品安全监管新机制，在“采取分段监管为主”的基础上，逐步实现由一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式。职能调整的主要内容是：由上海市食品药品监管局承担食品流通与消费环节及保健食品、化妆品的生产、消费和流通环节的监管，负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；上海市质量技术监督局负责除保健食品以外的食品生产加工环节的监管；上海市农委负责初级农产品生产环节的监管和生猪养殖场的规划管理工作；上海市工商行政管理局负责食品生产、流通和消费环节企业营业执照的发放和无证照经营活动的查处、取缔，打击非定点屠宰厂（场）屠宰生猪的违法行为；上海市卫生局继续履行食源性疾病监控等食品安全监管体系中的相关职责；上海市经委负责肉类食品流通行业管理工作，包括屠宰厂（场）和肉类食品批发市场及其流通终端网络的规划布点以及制定产业政策。在该食品安全监管新体制下，市政府明确区县政府对本辖区内的食品安全负总责，并根据本市行政层级特点，在中心城区实行“市、区两级政府负责制”，在郊区县实行“市、区县、乡镇三级政府负责制”。

　　2.1.2 食品安全联席会议制度的建立

　　2004年5月10日，上海市政府常务会议决定，建立由上海市政府分管领导为组长，上海市食品药品监督管理局、经委、农委、质检、工商、卫生等相关部门为成员单位的食品安全联席会议制度，整合食品安全监管资源，推进监管工作。每个月都召开一次食品安全联席会议，研究、协调和推进各项重点工作，上海市食品安全联席会议办公室设在市食品药品监管局。各区县也组建了食品安全联席会议（委员会）。从2005年开始，市食品安全联席会议开展区县食品安全综合评价活动，促进各区县加强食品安全监管体制与机制的改革创新，使市、区县、乡镇街道逐级负责的属地管理机制进一步得到了落实。

2.2 技术支撑体系

2.2.1食品快速检测体系的建立

　　在行政职能调整的同时，成立了上海食品安全专家咨询委员会，在上海市药品检验所的基础上组建了上海市食品药品检验所。青浦、闸北、浦东、崇明、金山、松江、徐汇等区县的药品检验所也相应翻牌并承担了食品检验职能。

　　2007年上海在全国率先建立了食品安全监管快速检测体系，通过与上海市部分检测机构、高校合作，筛选出了50多项适合于食品安全现场监测的快速检测方法，编写了《食品安全快速检测操作指南》，食品安全快速检测技术是适应目前食品安全监管形势发展而推出的新技术，可在30分钟内检测大部分食品的安全状况。其中，水发产品的甲醛检测仅需3分钟，蔬菜农药残留检测可在10分钟内完成，15分钟左右就能检测出肉类产品是否含有瘦肉精等，初步形成了食品安全快速检测方法体系。各个区县都配备了专门的食品安全快速检测车和检测人员，并构建了食品安全快速检测信息管理平台。

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