“十二五”时期加强土地资源保护和合理开发利用的对策研究

　　“十二五”时期是福建全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期，是率先全面建成小康社会和率先基本实现现代化的关键时期，也是全面推进海峡西岸经济区建设的战略机遇时期,这一时期福建省经济将得到迅速发展。但是经济的迅速发展所引发的土地问题也随之日益凸显，它主要表现为建设用地的需求急增，从而进一步加大了耕地和基本农田保护的难度。处理好耕地保护和经济发展的矛盾，加强“十二五”时期土地资源保护和合理开发利用，贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，对于全面落实科学发展观，统筹土地资源开发利用和保护，协调土地利用与生态建设，保证土地资源可持续利用，促进海峡西岸经济区又好又快发展具有十分重要的意义。

　　一、“十一五”以来福建省土地资源保护和合理开发利用的现状分析

　　福建素有“八山一水一分田”之称，全省土地总面积1240.16万公顷，其中：农用地面积1076.46万公顷，占土地总面积的86.80%；建设用地面积58.89万公顷，占土地总面积的4.75%；未利用地面积104.81万公顷，占土地总面积的8.45%。与全国相比，福建土地资源绝对量少，人均耕地少。全省土地总面积仅占全国土地总面积的1.30%，而人口占全国总人口的2.70%,人均土地0.35公顷，仅占全国平均水平的48.14%;人均耕地0.038公顷（0.57亩），仅占全国平均水平的41.14%。同时福建宜林地多，宜耕地少。全省丘陵山地约占土地总面积的90%，宜林地约占土地总面积的74%，宜耕土地约占土地总面积的12.5%，主要分布在平原和河谷盆地，少部分分布在丘陵低山的缓坡上。另外，福建耕地中高产田少，中低产田多。全省耕地中，高产田占30.6%，中产田占51.3%，低产田占18.1%，中低产田占全省耕地面积的69.4%。

　　福建省各地市土地资源空间分布差异较大（见图表1），福州、厦门、泉州、莆田、漳州五设区市人口约占全省的65%，土地面积约占全省的34%，人均土地面积2.79亩，耕地面积占全省的43.8%，人均耕地量为0.34亩；南平、三明、龙岩、宁德四地设区市人口约占全省的35%，土地面积约占全省的66%，人均土地面积10.33亩，耕地面积占全省的56.2%，人均耕地量为0.81亩。

　　全省各地市中，建设用地总规模较大的是泉州市、莆田市、福州市和漳州市，四地市占全省建设用地的67.15%，其中泉州建设用地面积高达1095.67平方公里，居全省首位。全省城镇建设用地规模较大的是福厦漳泉四地。在农村居民点用地中，泉州、福州、漳州三地市居多，占全省的51.1%，其中泉州用地量最大，厦门农村居民点用地最少。工业用地规模最大的是泉州市、福州市、厦门市和漳州市，宁德市工业用地面积最小，仅是泉州市的16.80%。城镇居民用地规模最大的是福州市、泉州市、漳州市和厦门市，其中福州高居首位。基础设施用地规模最大的是福州市、泉州市和厦门市，宁德市基础设施用地最少，仅是福州市的17.76%。

图表1：2008年福建九地市土地利用结构基本情况

　　

地市	人 口 (万人)	GDP (亿元)	耕地 面积 （K㎡）	建　　设　用　　地					其他 用地 （K㎡）
				总面积 （K㎡）	工业 用地 （K㎡）	城镇居住用地（K㎡）	农村居民点用地（K㎡）	基础设施用地（K㎡）
福州	683	2284	1309.3	627.99	39.76	79.36	332.75	105.96	402.91
厦门	249	1560	217.2	269.33	23.57	32.00	94.08	64.43	149.23
莆田	284	610	567.5	663.77	9.41	20.50	243.39	12.93	620.93
三明	263	667	1639.8	291.51	17.29	26.15	230.79	30.9	217.17
泉州	779	2705	1312.6	1095.67	46.36	51.83	618.61	74.03	923.45
漳州	477	1002	1494.3	413.09	21.49	38.3	362.02	42.17	311.13
南平	289	559	2059.7	272.96	15.74	27.94	269.91	27.28	202
龙岩	277	673	1319.2	329.67	12.21	19.14	180.11	28.15	270.17
宁德	303	543	1370.6	206.48	7.79	21.04	238.91	18.82	158.83

　　（一）农用地

　　1、耕地。全省耕地面积135.40万公顷（2031万亩），占土地总面积的10.92%。耕地中，灌溉水田面积86.18万公顷，望天田面积22.97万公顷，旱地面积21.23万公顷，其它耕地面积5.02万公顷，分别占全省耕地总量的63.65%、16.96%、15.68%和3.71%。全省耕地主要分布于沿海地区（包括福州市、厦门市、莆田市、泉州市、漳州市和宁德市，下同）。沿海地区耕地面积77.45万公顷（1162万亩），占全省耕地总量的57.20%，人均耕地0.03公顷；内陆地区（包括三明市、南平市和龙岩市，下同）耕地面积57.95万公顷（869万亩），占全省耕地总量的42.80%，人均耕地0.07公顷。

　　2、园地。全省园地面积61.94万公顷，占土地总面积的5.00%。园地以果园和茶园为主，果园面积44.79万公顷，茶园面积14.17万公顷，分别占全省园地总量的72.31%和22.88%。全省园地主要分布于沿海地区。沿海地区园地面积45.81万公顷，占全省园地总量的73.96%；内陆地区园地面积16.13万公顷，占全省园地总量的26.04%。

　　　　3、林地。全省森林覆盖率达62.96%，林地是全省面积最大的用地类型，林地面积832.54万公顷，占土地总面积的67.13%。全省林地集中分布于内陆地区。内陆地区林地面积547.64万公顷，占全省林地总量的65.78%；沿海地区林地面积284.90万公顷，占全省林地总量的34.22%。

　　　　4、牧草地。全省牧草地面积0.26万公顷，占土地总面积的0.02%。牧草地中，天然草地面积0.19万公顷，人工牧草地面积0.07万公顷，分别占全省牧草地总量的73.08%和26.92%。牧草地在全省零星分布，近年来面积基本没有变化。

　　　　5、其它农用地。全省其它农用地面积46.31万公顷，占土地总面积的3.73%，主要分布于沿海地区。沿海地区其它农用地面积27.23万公顷，占全省其它农用地总量的58.80%；内陆地区其它农用地面积19.08万公顷，占全省其它农用地总量的41.20%。

　　（二）建设用地

　　　　1、城乡建设用地。全省城乡建设用地面积42.34万公顷，占土地总面积的3.42%。其中，沿海地区城乡建设用地面积31.30万公顷，占全省城乡建设用地总量的73.93%；内陆地区城乡建设用地面积11.04万公顷，占全省城乡建设用地总量的26.07%。城乡建设用地包括城镇工矿用地和农村居民点用地，其中：全省城镇工矿用地面积16.58万公顷，占土地总面积的1.34%，人均城镇工矿用地99平方米。全省城镇工矿用地集中分布于沿海地区。沿海地区城镇工矿用地面积12.94万公顷，占全省城镇工矿用地总量的78.06%，人均城镇工矿用地97平方米；内陆地区城镇工矿用地面积3.64万公顷，占全省城镇工矿用地总量的21.94%，人均城镇工矿用地104平方米。全省农村居民点用地面积25.76万公顷，占土地总面积的2.08%，人均农村居民点用地139平方米。沿海地区农村居民点用地面积18.36万公顷，占全省农村居民点用地总量的71.27%，人均农村居民点用地133平方米；内陆地区农村居民点用地面积7.40万公顷，占全省农村居民点用地总量的28.73%，人均农村居民点用地155平方米。

　　　　2、交通、水利及其它建设用地。全省交通、水利及其它建设用地面积16.55万公顷，占土地总面积的1.33%，其中：交通运输用地面积6.71万公顷，水利设施用地面积6.04万公顷，分别占全省交通、水利及其它建设用地总量的40.54%和36.50%。沿海地区交通、水利及其它建设用地面积10.64万公顷，占全省交通、水利及其它建设用地总量的64.30%；内陆地区交通、水利及其它建设用地面积5.91万公顷，占全省交通、水利及其它建设用地总量的35.70%。

　　（三）未利用地

　　全省未利用地面积104.81万公顷，占土地总面积的8.45%。未利用地以荒草地、滩涂和河流水面为主，其中：荒草地面积51.98万公顷，占全省未利用地总量的49.59%，主要分布于内陆地区；滩涂面积22.94万公顷，占全省未利用地总量的21.89%，主要分布于沿海地区；河流水面面积15.51万公顷，占全省未利用地总量的14.80%，主要分布于沿海地区。

　　二、“十一五”以来福建省土地资源保护和合理开发利用的成就

　　（一）农用地保护得到强化

　　“十一五”期间，各级政府耕地保护目标责任得到进一步强化落实。全面实施了耕地保护制度，建立和完善了基本农田监控体系。全省基本农田保护面积稳定在121.93万公顷（1829万亩）以上。2005至2009年，全省年均耕地减少量和年均建设占用耕地分别为0.90万公顷和0.60万公顷，与2000至2005年间年均减少1.91万公顷和0.81万公顷相比，分别降低了53%和26%。城镇和园区等各类建设占用耕地的势头得到有效控制。

　　（二）建设用地节约集约水平逐步提高

　　优先保障了重大基础设施项目及符合产业政策的工业项目用地，统筹安排了民生用地。土地资源的市场化配置领域不断扩大，市场功能不断完善。实行了项目用地规划指标控制，推进了土地节约集约利用。2009年全省单位建设用地二、三产业产值　　97.35万元/公顷，高于全国同期平均水平，与2005年41.25万元/公顷相比，增长2.36倍。

　　（三）土地开发整理稳步推进

　　建立和完善了建设占用耕地补充责任机制、资金保障机制和规范化的土地开发整理机制。大力推进以土地整理为重点的补充耕地模式，积极稳妥地推进沿海滩涂围垦，及时补充了耕地，连续多年实现了耕地占补平衡。2005至2009年，全省通过土地开发整理复垦补充耕地4.71万公顷。

　　（四）规划管理制度逐步健全

　　建立了省、市、县、乡四级土地利用总体规划体系，强化规划实施管理。严格实行土地供应指令性计划管理，坚持实行土地用途管制，建立和完善了规划实施监督机制。通过规划、计划，对用地有保有压，有效运用土地政策参与宏观调控。提高了规划民主决策和公众参与意识，各级政府和群众依法依规用地意识不断增强。

　　三、“十一五”以来福建省土地资源保护和合理开发利用存在的问题

　　经济社会的发展离不开土地这种稀缺性资源作为承载体,特别是现代城乡建设一体化的发展，土地更是起着至关重要的作用。土地资源的保护与利用不仅影响着经济的发展，而且对社会的发展也产生巨大的影响。土地利用的主要方式包括建设用地和农用地,两者既矛盾又统一。一方面城市建设发展需要占用大量农用地；另一方面保护农用地又是国家粮食安全,经济社会实现可持续发展的根本要求。城市发展和耕地保护形成了一对矛盾的统一体（见图表2），两者既相互牵制、相互制约，又互相促进。福建地多人少，近年经济快速发展,土地保护和合理开发利用的矛盾更为突出。

图表2：城镇土地保护与合理利用的关系

　　（一）建设用地供需矛盾突出

　　当前我省各地市发展正处于关键时期，城镇化、工业化水平处于快速发展阶段。各地对建设土地需求量极大，然而可用于经济发展的建设用地和可用于土地开发整理的后备资源不断减少，开发难度不断加大，土地供给弹性系数明显降低，土地资源瓶颈尤其是耕地资源瓶颈约束日益明显，并将成为今后更长时期经济社会发展的主要瓶颈。据测算，“十二五”规划期间，全省建设用地总需求约为17.4万公顷，其中农用地面积14.8万公顷，耕地面积7.68万公顷。

　　（二）耕地占补平衡任务日趋艰巨

　　我省耕地后备资源匮乏，受生态环境保护等多方面因素的制约。全省补充耕地潜力有限，实现耕地占补平衡难度较大，耕地保护形势严峻，耕地保护任务日趋艰巨。

　　首先，耕地后备资源严重不足，全省国家级耕地后备资源总量仅有5.25万公顷，主要是可开垦荒草地和可开垦滩涂，其中：可开垦荒草地分布零散，集中连片少，开发耕地受到地形坡度和水资源的制约；滩涂围垦投资成本高、周期长，存在生态保护方面的制约。

　　其次，由于受自然条件影响，灾毁耕地经常发生。我省地处东南沿海，是台风、暴雨洪涝灾害多发地区，每年都有大量耕地因灾毁损。2005年-2009年，全省年均灾毁耕地达0.20万公顷（3万亩）以上。

　　第三，土地开发增加耕地的数量潜力不断降低，开发难度越来越大，开发成本越来越高。特别是补充的新增耕地质量较差，生产能力较低，耕地质量占补平衡难以实现。由于被征耕地多分布在市区周围，地形平坦、土层深厚，农田基础设施齐备，农业生态环境好，属优质高产耕地，而补充耕地多分布在偏远地区，且农业基础设施薄弱或者根本缺乏，农业生态环境差，耕地质量低，难以与被征用耕地相比。

　　（三）土地资源低效利用的现象依然存在

　　全省建设用地利用效益区域差异明显，用地闲置、低效占用现象依然存在。城镇内部结构和布局不尽合理，存量土地有待盘活；农村居民存在“只见新房，不见新村”和“空心村”现象，部分沿海县市农村居民点建设散乱；部分开发区土地利用效率不高，平均投资强度和容积率低，需要进一步整合、提升。

　　四、“十二五”时期福建省土地资源保护和合理开发利用的指导思想和目标任务

　　（一）指导思想

　　根据福建省国民经济和社会发展“十二五”规划的基本思路,贯彻落实全面、协调、可持续的发展观和“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,围绕福建省在“十二五”期间达到“经济发达、生活富裕、社会和谐、文化繁荣、民主法治、环境优美”的目标,坚持“在保护中开发,在开发中保护”的总原则,遵循“五个统筹”的要求,妥善处理经济发展与土地资源环境保护、当前与长远、局部与全局的关系,全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度,创新土地保护思路,提高土地资源市场化配置程度,促进土地集约合理利用和优化配置,提高土地资源对福建省经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力,通过土地利用引导,推进经济增长方式从粗放到集约转变,促进资源节约型社会的建立。

　　（二）原则

　　1、严格按规划和计划用地原则

　　依据批准的土地利用总体规划编制相应的土地利用计划,以严格控制建设用地总量,保护耕地,以土地供给制约和引导需求,合理利用土地。除国务院、省级人民政府批准的能源、交通、水利等重点基础设施建设用地外,各地不得擅自调整规划占用基本农田、减少基本农田保护面积、改变基本农田区位。同时建立土地利用总体规划调整听证制度,保障土地行政的公开性,提高公众参与土地管理,保障自身权益的意识。

　　2、节约和集约用地原则

　　围绕建设资源节约型社会目标，立足省情，着眼未来，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高效益”的节约集约用地目标，严格控制建设用地规模，实行土地用途管制，优化建设用地结构和布局，积极盘活闲置土地和低效粗放利用的土地，鼓励利用低丘缓坡地，科学填海造地，进一步拓展建设用地地上地下利用空间。促进各类用地集约高效利用，提高节约集约用地水平和土地的利用效率。

　　3、可持续用地原则

　　土地可持续利用要求土地利用总体规划要服务好国民经济中长期发展规划与战略的实施，又要引领和协调不同区域、不同部门经济社会发展中的土地利用结构优化，以及协调不同时期复杂多样的重大土地利用问题。福建省的土地利用应遵循中国土地可持续利用的目标定位，重在强化“五性”：全局性、差异性、科学性、前瞻性、阶段性。倡导保护优先、节约为主、突出重点、分区指导，围绕安全、实现统筹，着力体现土地可持续利用的“四大”理念：土地资源优化配置的理念、土地资源节约集约的理念、统筹城乡用地的理念和面向粮食安全、生态安全等安全需求的理念。

　　（三）目标

　　加强土地宏观调控和用途管制,土地利用结构和布局得到合理调整和不断优化,土地利用效益显著提高,为经济社会全面、协调和可持续发展提供土地保障;通过调控用地空间格局,促进经济、社会、资源、环境的空间均衡。

　　保护耕地特别是基本农田,合理调整农用地结构,加强地力建设,保障福建省的粮食生产能力,在规划期内保障福建省生活用粮自给。

　　通过规划控制和经济机制的引导,保障土地的有效供给,保障重点建设项目及其他必要的建设用地; 显著提高建设用地节约集约利用水平,通过调控建设用地的供给,保障经济增长的需求,进一步促进经济增长方式转型和资源节约型社会形成。

　　1、耕地保护目标

　　到2015年，全省耕地保有量分别保持在130.00万公顷（1950万亩）。确保规划期内114.00万公顷（1710万亩）基本农田数量不减少，质量不降低。到2015年通过土地开发整理复垦补充耕地不低于5.54万公顷（83.1万亩），实现耕地占补平衡（见图表3）。

　　2、建设用地目标

　　到2015年，全省建设用地总量分别控制在69.58万公顷以内，其中：城乡建设用地分别控制在49.3万公顷以内，交通水利及其它建设用地分别增加2.25万公顷和5.20万公顷，总规模分别达到20.28万公顷。

　　“十二五”期间，新增建设用地控制在11.2万公顷（180万亩）以内，其中：建设占用农用地控制在10.7万公顷（160.5万亩）以内，建设占用耕地控制在5.54万公顷（83.1万亩）以内（见图表3）。

　　3、节约和集约用地目标

　　城市空间每平方公里地区生产总值和人口密度达到明显提高，并不断优化城乡空间结构。城镇工矿用地占城乡建设用地的比例由2005年的43%左右调整到2015年的47%左右。到2015年，盘活存量建设用地1.37万公顷，完成村庄整理0.47万公顷（见图表3）。

　　4、生态保护目标

　　规划期内，全省森林覆盖率继续保持全国前列，生态公益林面积占林地面积30%以上,并有效防治农用地特别是耕地的污染。“十二五”期间，治理水土流失面积50.00万公顷（750万亩）；到2015年，严重水土流失区得到有效治理，水土流失得到有效控制（见图表3）。

　　图表3：土地利用主要调控指标　　单位：万公顷

　　

指标	2005年	2010年	2015年	指标 属性
一、总量指标
耕地保有量	135.40	132.40	130.00	约束性
基本农田面积	121.93	114.00	114.00	约束性
园地面积	61.94	63.11	63.52	预期性
林地面积	832.54	832.54	832.52	预期性
建设用地总规模	58.89	64.80	69.58	预期性
城乡建设用地规模	42.34	46.00	49.3	约束性
城镇工矿用地规模	16.58	20.05	23.48	预期性
交通、水利及其它用地规模	16.55	18.80	20.28	预期性
二、增量指标
新增建设用地总量	—	6.47	11.2	预期性
新增建设 占用农用地规模	—	5.53	10.7	预期性
新增建设 占用耕地规模	—	2.87	5.54	约束性
整理复垦开发补充耕地义务量	—	2.87	5.54	约束性
三、效率指标
人均城镇工矿用地（平方米）	99	103	107	约束性

　　五、“十二五”时期福建省土地资源保护与合理开发利用评判指标体系的设计

　　（一）指标体系设计的原则

　　1、科学性原则

　　土地合理利用的本质就是土地利用在结构、强度和效用上都能达到一个合理的状态。指标体系的设计就必须能够反映出各类用地比重、容积率、人口密度以及单位面积 GDP 等指标。

　　2、简明性原则

　　指标体系层次力求适宜。指标层次过多，会将决策者的注意力吸引到细小问题上。层次过少则不能真正找到典型的研究指标，从而无法充分反映所研究区域土地利用的现状。

　　3、系统性原则

　　指标体系的各个指标之间不是简单相加,而是有机联系组成的一个层次分明的系统整体,但同级指标之间应保持各自的独立性,避免指标之间的重复交叉、相互包含及大同小异现象。

　　4、可操作性原则

　　指标体系研究所需要的数据应该可以尽可能方便的从现实中获得,同时这些指标要尽可能的与现有的评价指标和标准相吻合,这样评价指标才能和现实的土地规划管理体制相协调。

　　5、动态性原则

　　土地合理利用是一个长期的社会过程,对它的评价也应该考虑到历史的作用和未来可能发生的变化,指标应能帮助我们分析城市土地合理利用的趋势,以及分析未来土地利用和城市发展之间的关系。

　　（二）评价指标体系

　　为了从整体上把握和设定评价的基本要点,根据指标体系建立的一般性原则和土地合理利用的基本目标,土地资源合理利用评价指标体系的建立主要包括三个方面的内容：

　　1、利用结构评价指标

　　对土地合理利用进行评价首先要对城镇内部各类用地占总用地的比重,以及各项用地之间的关系进行分析,这是城镇土地利用的最基本状况。土地运行的效率和稳定比如何在很大程度上取决于结构的变化。

　　土地合理利用结构评价指标体系包括：各类用地比重、居住用地比重、工业用地比重、道路广场用地比重以及公共建筑用地比重。

　　各类用地比重主要指各类用地占城镇总建成区面积的比重,其中各类用地按照国土资源部 2002 年颁布的《土地分类(试行)》中的界定,各类用地比重基本反映了城市土地利用系统结构的优化状态。

　　2、利用强度评价指标

　　土地利用的强度是土地合理利用评价的重要内容,也是城镇土地合理利用的直接反映。土地利用的强度应该保持在一个合适的水平,强度太低,则土地利用的效率就比较低,反之太高,也有可能超出土地合理利用的承载范围。土地合理利用强度评价指标选择分为三个方面:

　　（1）土地综合利用强度:分别用土地闲置率、建设用地增长弹性系数、建筑平均层数、人均建设用地面积来测算。

　　（2）基础设施容量:分别用道路线密度、道路网密度、供气普及率、给排水管道密度来测算。

　　（3）城市环境资源负荷:分别用绿化覆盖率、人均绿地面积、人均耕地面积、空气污染指数来测算。

　　3、利用效率评价指标

　　现代城市发展的一个重要动力是充分发掘城市土地的经济价值,因而产出效率是土地合理利用的一个重要标志。它涉及土地承载的经济投入、产出、土地自身的价值状况以及土地经济的运行状况等各方面因素,是一个长期动态的过程。在做这部分评价时,我们不仅要考虑现实的经济价值和效率,并且要考虑土地价值增值的潜力大小。土地合理利用的产出效率评价指标选择分为三个方面:

　　（1）土地经济投人:用单位土地固定资产投资额来测算。

　　（2）土地经济产出:分别用单位土地GDP、单位面积财政收人、单位面积工业产值、土地平均基准地价来测算。

　　（3）土地经济的运行状态:用经济增长弹性系数(相对土地增长的弹性系数)来测算。

　　在上述评价原则和总体框架的基础上,我们构建了城镇土地合理利用的评价指标体系(见图表4),它大体分为土地合理利用结构评价、土地合理利用强度评价、土地产出效率评价三大评价因素,每个评价因素又可细分为更多评价因子,每个因子又包括了若干评价指标。

图表4：土地合理利用的评价指标体系

六、“十二五”时期加强土地资源保护和合理开发利用土地资源的政策措施

　　（一）严格保护耕地

　　　　1、建立耕地保护目标责任制。在合理确定各个行政区域耕地保护目标的基础上,强化各级政府耕地保护责任。进一步强化政府耕地保护绩效考核力度。健全耕地保护的公众参与和监督制度。通过建立激励机制,鼓励公众积极参与耕地保护和对耕地保护的监督。同时进一步加大建立健全耕地占用和补充信息公开力度,进一步加强公众参与耕地保护监督力度。提高各级政府之间、政府与公众之间的信息对称性,增强用地计划的科学性、调控力度以及耕地保护力度。

　　　　2、完善耕地保护的经济约束机制。要对耕地功能的外溢效益进行经济评价，并据此对耕地保护进行适当的生态功能外部性补贴，激励所有者、使用者和管理者去保护耕地，增加耕地保护的微观动力和积极性；要进一步细化并理顺耕地转用过程中的功能、权利及利益转换关系，分析耕地保护中不同利益主体的行为趋向及利益诉求，核算不同主体的获益情况，合理定价耕地发展权，确定耕地保护的机会成本；定量测算发展权价格的形成因素对土地发展权价格的影响比例，分析其归属，据此对发展权收益在地方政府、集体以及农户间进行合理的科学分配。通过市场机制使耕地保护各主体间形成利益互动关系的利益共同体，平衡发展与保护间的区域利益配置关系，让地方政府获得足够的“激励约束”从事耕地保护工作，消解占地冲动，形成地方政府的耕地保护激励制度，提高耕地保护区的耕地保护积极性。同时要逐步建立统一而又有动态变化的土地市场价格体系,加强土地收益的征收管理,使地价、土地税等经济杠杆真正发挥调控作用。

　　　　3、建立耕地保护的经济补偿机制。重构耕地保护的利益分享机制。科学评估耕地价值，将耕地的社会保障及生态建设等非市场价值纳入政府决策框架之中，以补贴的形式按照单位面积将这部分价值补偿给农户。同时，政府要逐步解决农业用水、用电等单个农民难以统筹的具体工作，降低保护耕地的成本，在微观机制上解决耕地保护的动力问题。通过区域间的转移支付抵补耕地保护者保护耕地的巨大机会成本，降低耕地占用的巨大获益，平衡中央、耕地保护区以及非耕地保护区之间的利益关系，形成保护耕地获利与占用耕地成本间的状态均衡。通过相应的经济补偿办法，合理协调各耕地保护主体间的收益关系，改变耕地利用与保护中成本收益承担主体的不一致现象，形成有效的激励约束机制，促进耕地的高效利用和保护。

　　　　4、建立健全耕地保护的保障体系。运用计算机软硬件技术、通信技术和网络技术以及遥感技术( RS )、全球定位系统( GPS )和地理信息系统( GIS )等技术手段,建立以高科技为基础的耕地保护监测信息系统, 同时加大对耕地保护技术设备的投入，建立健全耕地保护的保障体系。

　　　　5、完善农村土地产权制度，促进耕地保护。通过完善土地产权制度来实现对耕地资源的有效保护，进一步明确土地产权关系，保障耕地及基本农田使用者的利益，建立可流转的土地产权关系，实现土地产权购买和转移。同时应用市场机制鼓励城镇用地的高密度集约利用，提高城镇用地的投资效率，减少建设对耕地的占用。

　　（二）推进节约集约建设用地

　　　　1、建立城乡用地集约利用评估体系，促进土地集体节约利用。从土地投人、土地利用效益、社会经济发展支持、人居环境支持等几个方面选取指标建立指标体系，通过对土地投入、产出与开发强度等进行调控，对城市与村镇人均用地规模与建筑容积率进行调控，对开发区土地开发强度、土地投入产出水平和非生产性用地比例进行调控，以达到节约集体利用土地的目的。

　　　　2、严格建设用地审批制度，加强各类建设用地的使用监督检查。要建立建设用地审批审核会审制度,在用地预审申请阶段要严格依法对建设项目用地进行审查。在用地报批阶段,要对建设占用土地是否符合土地利用总体规划、林地保护利用规划、城乡规划;是否符合产业政策,是否符合环境标准和要求等市场准入条件;是否落实补充耕地方案,补偿安置方案是否合理,征地补偿款和被征地农民社会保障措施是否落实等情况进行审核。在供地审批阶段,要依据控制性详细规划对拟划拨的用地核发建设用地规划许可证,对拟出让的用地出具规划条件。同时，加强已批准建设用地使用情况监督检查。将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况及建设工程是否符合规划条件等,作为建设项目竣工验收的内容。凡没有国土资源部门和城乡规划部门的检查核验意见,或检查核验不合格的,不得通过竣工验收;对批少用多构成非法占用土地的,应当依法严肃处理;对供而不用,土地闲置满一年不满两年的,按照出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费;土地闲置满两年的,按照国家有关规定进行处置。

　　　　3、切实盘活各类存量建设用地。加大存量建设用地清理处置工作力度。要组织国土资源和规划行政主管部门，查清存量建设用地家底。对征而未供、项目不落实的批次用地，要调整用于新的项目建设，确保土地的有效供应和开发利用，切实防止土地的浪费和闲置。对闲置土地要区别不同情况，按规定采取责令限期开发、收取土地闲置费或者无偿收回土地使用权等方式进行合理处置。同时，鼓励盘活利用存量建设用地。要加大“空心村”、砖瓦窑和工矿废弃地的改造利用力度，要采取保留改造、环境整治、置换搬迁、整体新建或部分扩建等方式，重点开展城中村、城乡结合部和农村居民点用地整理。

　　（三）统筹区域土地资源利用

　　　　1、大力推进“优化开发区域”土地利用转型。严控建设用地增量,积极盘活建设用地存量,鼓励土地利用模式和方式创新,促进“优化开发区域”经济发展方式转变和产业结构升级,促进福建省竞争力的提升。严格控制建设用地特别是城镇工矿用地规模扩大,逐步降低人均城镇工矿用地面积,适度增加城镇居住用地;整合优化交通、能源、水利等基础设施用地,支持环保设施建设;限制占地多、耗能高的工业用地,支持高新技术、循环经济和现代服务业发展; 探索实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策,推进农村建设用地整理。严格保护耕地,加强区内集中连片、高标准基本农田的建设,切实加大耕地污染的防治力度。保留城市间开敞的绿色空间,保护好水系、林网、自然文化遗产等用地,促进区域生态环境改善。

　　　　2、有效保障“重点开发区域”集聚人口及经济的用地需求。适当扩大建设用地供给,提高存量建设用地利用强度,拓展建设用地新空间,促进重点开发区域支柱产业的培育和经济总量的提升,促进人口和经济集聚能力的进一步提高。合理安排中心城市的建设用地,提高城市综合承载能力,促进城市人口和经济集聚效益的发挥;加强城镇建设用地扩展边界控制,鼓励城市存量用地深度开发;统筹安排基础设施建设用地,促进公路、铁路、航运等交通网的完善,推动和加快基础设施建设;优先保障承接优化开发区域产业转移的用地需求,支持资金密集型、劳动密集型产业发展用地,促进主导产业的培育和发展,积极引导产业集群发展和用地的集中布局。积极推进农用地和农村建设用地的整理,加大基本农田建设力度,严格保护生态用地,切实发挥耕地特别是基本农田在优化城镇、产业用地结构中的生态支撑作用,促进人口、经济的集聚与资源、环境的统筹协调。

　　　　3、切实发挥“限制开发区域”土地对国家生态安全的基础屏障作用。严格土地用途管制,加强农用地特别是耕地保护,坚持土地资源保护性开发,统筹土地资源开发与土地生态建设,促进限制开发区域生态功能的恢复和提高,切实维护生态安全。禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动,严禁改变生态用地用途;积极支持区域内各类生态建设工程,促进区域生态环境的修复与改良。按照区域资源环境承载能力,严格核定区域建设用地规模, 严格限制增加建设用地;新增建设用地主要用于发展特色产业以及基础设施、公共设施等的建设,严格禁止对破坏生态、污染环境的产业供地,引导与主体功能定位相悖的产业向区外有序转移。严格保护农用地特别是耕地、林地、草地,构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道,加强各生态用地之间的有机联系。

　　　　4、严格禁止在自然文化遗产保护区域土地的开发建设。按照法律法规规定和相关规划,对依法设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区域,必须实行强制性保护,严禁任何不符合主体功能定位的各类土地利用活动，确保生态功能的稳定发挥。

　　（四）协调土地利用与生态建设

　　　　1、加强基础性生态用地保护。严格保护基础性生态用地。严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用,对沼泽、滩涂等土地的开发,必须在保护和改善生态功能的前提下,严格依据规划统筹安排。因地制宜调整各类用地布局,逐渐形成结构合理、功能互补的空间格局。支持天然林保护、自然保护区建设、基本农田建设等重大工程,加快建设以大面积、集中连片的森林、草地和基本农田等为主体的国土生态安全屏障。在城乡用地布局中,将大面积连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分,构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境。

　　　　2、加强土地生态环境整治力度。巩固生态退耕成果。切实做好已退耕地的监管,巩固退耕还林成果,促进退耕地区生态改善、农民增收和经济社会可持续发展。在调查研究和总结经验基础上,严格界定生态退耕标准,科学制订和实施退耕还林工程建设规划,切实提高退耕还林的生态效益。推广先进生物技术,提高土地生态系统自我修复能力。加强对持久性有机污染物和重金属污染超标耕地的综合治理。加强退化土地防治。积极运用工程措施、生物措施和耕作措施,综合整治水土流失;综合运用水利、农业、生物以及化学措施,集中连片改良盐碱化土地;建立土壤环境质量评价和监测制度, 严格禁止用未达标污水灌溉农田,综合整治土壤环境,积极防治土地污染。

　　　　3、因地制宜改善土地生态环境。要遏制城镇建设用地盲目扩张,鼓励城镇组团式发展,实行组团间农田与绿色隔离带有机结合,发挥耕地的生产、生态功能。严格保护农用地特别是耕地,合理调整农用地结构,大力发展城郊农业。促进产业结构升级,严格限制高耗能、高污染企业用地。农业地区,要把严格保护耕地特别是基本农田放在土地利用的优先地位,加强基本农田建设,大力发展生态农业。在保护生态环境前提下,重点优化交通、水利等基础设施用地结构,鼓励发展城镇集群和产业集聚。严格控制工业对土地的污染,防治农田面源污染。山地丘陵地区,要大力推进国土综合整治,严格控制非农建设活动,积极防治地质灾害。因地制宜加强植被建设,稳步推进陡坡耕地的退耕还林还草,发挥生态系统自我修复功能。以小流域为单元,积极防治水土流失。建立山区立体复合型土地利用模式,充分利用缓坡土地开展多种经营,促进山区特色产业发展。