由于我国的“政府主导”发展模式,财税改革对于经济社会发展的影响一直非常重要。从改革开放后的历史来看,财政改革从来都不是孤立进行的,而是与经济社会的改革与发展交织在一起。无论是改革开放之初的“放权让利”改革,还是1994年的税制改革和分税制改革,都适应于当时经济社会发展环境的需要,奠定了中国经济增长奇迹的重要基础。
进入新世纪以来,我国经济取得了飞速的发展,目前可望成为世界第二大经济体。但在经济飞速增长的同时,资源环境压力加大,收入分配逐步恶化,高度依赖外需,储蓄和投资比率过高而以消费为主体的内需不足,产业结构不协调,社会事业虽取得较快发展但与整体形势不相适应等问题依然存在。我国高速增长过程中的种种结构失衡问题,早已经引起社会的广泛关注,中央也陆续提出实施科学发展观,构建和谐社会的战略目标,但从现实看,这些相关战略理念的真正落实还有待努力。
近期的金融危机已经深刻揭示:在新的历史背景之下,我国过去的发展方式难以持续下去。因此,“十二五”时期将既是我国经济社会发展的重要战略机遇期,又是真正实现发展模式转变的关键时期。面临这样的历史时刻,毫无疑问,财税改革与发展需要担当起应有的职责。然而,“十二五”时期财税改革的方向和重心又是什么呢？本文希望对此略加探讨。
一、“十二五”时期的经济社会发展环境与主要任务
“十二五”时期我国经济社会发展的内外部环境将有一些突出的转变。从国际上看,全球经济将长期处于“后危机”时代,经济波动风险犹存;低碳经济的兴起,以及资源供求形势的变化,表明资源、能源以及环境对各国发展的约束作用日益增强;全球经济再平衡的需要,将制约我国外需增长的空间;全球化的发展已进入新的发展阶段,以“金砖四国”为代表的新兴经济体将会发挥更多的主导作用。
从国内情况来看:国民收入分配结构与居民收入分配不均的状况关系科学发展和和谐社会的建设,急需改善;人口老龄化逐步加快,且劳动力供给结构悄然改变,人口红利将逐步消减;资源与环境形势日益严峻,结合国际环境将对我国的工业化进程形成有力约束;城镇化将进入大发展阶段,但是制度、财力方面的挑战也不容忽视。
经济发展的内外部约束条件的改变,需要发展战略与政策做出相应的调整。正是基于对内外部发展环境的科学分析,当前中央已经提出“加快转变发展方式”的战略构想,作为落实科学发展观的抓手。事实上,1995年党的十四届五中全会关于制定九五计划的建议中,已经提出了转变经济增长方式的要求,主要是指通过技术进步、加强管理、实行规模化经营等方式,从粗放型的增长方式转变为集约型的增长方式。2003年以来,中央相继提出落实科学发展观和构建和谐社会的战略构想。2007年,党的十七大提出了转变经济发展方式的要求,其涵盖的主题范围更广,包括增强技术创新、优化产业结构,改善需求结构与收入分配结构,协调经济与社会事业的发展,协调资源、环境与经济发展,而不仅仅局限于原来的生产要素结构的调整和优化。在本轮金融危机之后,中央领导又多次提出“加快”转变发展方式的要求,标志着实现转变发展方式的迫切性越来越强。
在这些背景下,“加快转变发展方式”自然应当成为“十二五”时期我国各项经济社会事业发展,包括财税改革和发展在内的总体要求。具体说来包括:
在经济发展方面,如何在外需增长空间受限的情况下拓展中国经济增长的动力源(600405,股吧),以保持平稳较快速度的增长;如何应对内外部环境的转变,采取有效对策缓解过去一直较为突出的结构问题,如推进自主创新和技术引进,坚持较高的环境保护标准,加快服务业发展,优化产业结构;如何提升居民消费比重,改善经济增长的需求结构等。
在社会事业的发展方面,如何采取各项有效措施,改革收入分配制度,切实调整国民收入分配格局;如何缩小居民部门内部收入差距,促进社会和谐;如何加快医疗、教育等部门的改革发展,促进社会公平;如何加快以养老保障为主体的社会保障体系的建设和发展,尽快实现全民覆盖并加快整合,改善制度设计,实现从低水平起步最终构建一个发展型的福利体系。
二、财税改革的基本目标和整体取向
“十二五”时期将是我国建立完善的市场经济体制的关键时期,经济社会发展的主要战略目标可以概括为落实科学发展观和构建和谐社会,加快转变发展方式是各项工作的落脚点。为此,“十二五”时期财政改革的目标可以简要概括为:针对我国经济社会发展过程中所面临的一系列挑战和问题,围绕加快转变发展方式的战略目标,通过实施以“公共化”为取向的一系列改革,努力建立与完善的市场经济体制相适应的公共财政体系,促进科学发展观的实现和和谐社会的构建。
为实现这一目标,需要确立“十二五”时期财政改革的整体走向,即改革的主要方向是什么。当前,部分学者提出我国财政领域的主要问题是政府规模过大,因此财税改革的重点是减税。然而,在当前我国的现实背景下,笔者认为 “十二五”时期我国财政改革的重点不应当是规模问题,而是结构问题。
首先,即使按照全口径来核算,我国的财政收支规模并非很高,但结构问题较为突出。以笔者核算的我国全口径财政收入规模来看,2008年约占GDP的30.6%,2009年受土地出让金大幅增加的影响上升到32.2%。这一比重与若干发达国家和转型国家相比还相差甚远,作为一个政府主导经济发展,且发展速度较快的国家来说也较为合理。当然,我国全口径财政收入规模自1998年的20%左右上升到2009年的32.2%,速度过快也是需要引起注意的问题。
以全口径核算的数据来看,我国的财政支出结构过于侧重经济和城乡建设,各类社会性支出的比重过低。这是我国与其他发达国家甚至转型国家财政支出方面存在的巨大差异。在财政收入结构方面,尤其是税收收入占全口径财政收入的比重不高,我国的一般预算收入之外的财政收入一直居高不下,且以预算外收入、政府性基金、土地出让金收入为主体,这使得大量财政收入未能纳入正常的预算管理程序之中。总体来看,无论是财政收入领域,或者财政支出领域,结构问题都非常突出。
其次,我国经济社会发展的现实需要我国维持一定的财政收支规模,但目前的收支结构需要进行较大的调整。“十二五”时期,我国的环境问题日益突出,城市化需要大力推进,老龄化日益严重,而社会事业需要大发展,这些问题的应对都需要充足的政府财力作为保障。一些学者指出,我国国民收入分配中劳动份额偏低,而政府收入比重偏高,因此需要降低财政收支规模。然而需要注意,以降低政府收入规模作为调整国民收入分配格局的手段并不一定是好的选择。从理论上看,降低财政收支规模并不一定能够大幅增加劳动份额,而可能主要增加资本份额。与之同时,即使保证较高的政府收入份额,只要在再分配领域加大向居民转移的力度,同样可以起到调整国民收入分配的作用。换个角度看,降低财政收支规模即使可以调整国民收入分配格局的作用,但也将同时起到恶化居民内部收入分配不均的效果。
因此,笔者认为,“十二五”时期我国财政改革的整体走向应当是在稳定财政收支规模的基础上,加大结构改革的力度。
结构改革的一方面应是支出领域的改革。财政支出应当更为向社会性领域倾斜,适度降低经济和城乡建设领域的支出比重。这样既可以加快我国各项社会事业的发展,又可以增加居民部门的收入份额,优化我国国民收入分配的基本格局。与支出领域改革相配套的,必须要加强预算和财政管理的改革,并尽快走向预算公开。只有加强这方面的改革,才能确保财政支出结构的合理性,大力提高财政支出的效率,结构调整的另一方面是收入领域的改革。这方面一是要加大将预算外、政府性基金以及土地出让收入纳入正常预算程序之中,甚至包括取消部分基金或者收费的收入,而以各类税收取代。二是我国各类财政收入的手段往往过度集中在筹集收入的功能上,而在调节经济行为、调整收入分配方面的功能较弱。在“十二五”时期,为促进加快转变发展方式,应当加强各类财政收入方式,尤其是各类税收的调节经济行为、调整收入分配方面的功能。如加强税收在引导节能减排,促进低碳经济发展方面的作用;加强税收在调节收入分配不均方面的作用等。这些都需要加强收入领域的结构性改革。
三、公共财政改革的重点和挑战
实现“十二五”时期经济社会发展的全局目标,需要加大公共财政改革和发展的力度。财政领域的改革,不可避免涉及到方方面面的利益调整。从财政领域本身来说,“十二五”时期改革面临的挑战主要体现在三个方面。
收支两翼的挑战
一是财政收入高增长的态势难以维持,而支出的刚性却越来越强。“十二五”时期,若干领域,尤其是民生领域需要进一步加大财政支持的力度,而在财政收入难以维持高增长的态势之下,如何实现收支的平衡将面临挑战。我国过去一段时间内,一直存在财政收入以两位数增长的态势,即使在金融危机期间的2009年,我国财政收入的增长率也达到11.7%。一些年份财政收入的增长速度甚至超过20%以上,远高于GDP的增长速度。究其背后的原因,主要是经济增长速度较快,以及征管空间巨大。而在“十二五”时期,按照多数机构的预测,GDP增长率大概要回落到8%-9.5%之间,难以维持过去高达两位数的增长率,同时随着时间的推移,加强征管因素发挥作用的空间越来越小。这两方面的原因都可能导致财政收入的增长速度可能有较大回落。
与之同时,从“十二五”时期国民经济发展的格局来看,对于财政支出规模的需求却非常巨大。经济增长模式需要转型,为此需要增加居民收入,以促进消费,这就要求加强财政向居民的转移性支出。社会保障事业发展已经到了一个新阶段,医疗、养老都要逐步实现全覆盖,且保障水平要不断提高。我国的城市化已经到了一个临界点,城市化的加速发展,需要进一步加大基础设施的建设,也提高了社会保障以及公共服务支出的水平。财政收入增长的减速,以及财政支出需求的加速,将构成“十二五”时期财政改革面临的突出挑战。
二是财政收入体系不够完善。一个完善的财政收入体系,应当以税收为主体。与发达国家相比较,我国全口径财政收入中税收收入的比重较低,自1998年以来一直未超过60%。我国大量财政收入体现为土地出让金、政府性基金、预算外等。这种格局导致大量财政收入游离于规范的预算管理程序之外,财政收入不能做整体安排,影响财政资金的绩效。在当前税收收入中,税收制度的设计较多侧重于组织收入的功能,而能够发挥促进资源有效配置、调节收入分配的税种还不突出。比如,财产税较为缺乏,流转税尚待优化,直接税有待加强,有关促进低碳经济发展,促进环境保护方面的税种还不够完善。在“十二五”时期,面临促进科学发展,加快结构调整,调节收入分配的重大战略任务,需要进一步进行税制优化,充分发挥税收体系调节收入分配、影响市场主体经济行为功能。然而,财政收入体系的调整以及税制的优化,涉及到企业、居民等方方面面的利益,社会关注度高,需要高度重视推出的时机以及操作步骤。这构成了很大的挑战。
三是财政支出结构需要进一步调整。财政支出的安排应体现出国家的政策导向。从当前情况看,我国的全口径财政支出较多地向经济建设事务倾斜,而医疗、养老等民生性支出比重较低。这反映了在改革开放的前三十年,我国全国自上而下的较强的发展导向,即以经济增长为中心,加强财政支持基础设施建设以及经济改革的力度。应当说,这段时期财政支出结构的这一特点,与我国的经济发展阶段是相适应的。进入“十二五”时期,我国的经济社会发展已经进入新阶段,在经济建设领域的财政投入已经取得较大成就的情况下,进一步加大投入其边际收益将会不断下降。换个角度看,我国社会事业的发展一直滞后于经济发展。从转换经济增长模式,将经济增长的引擎从投资转移到消费这一战略目标出发,“十二五”时期需要加快养老、医疗等社会事业的发展。为此,财政支出结构需要进一步调整。然而,各领域的财政支出往往有刚性的特征,要想实现较大的调整也需付出很大的努力。
财政体制的挑战
在中国这样的一个单一制发展中大国,财政体制,即政府间的财政关系一直是财政改革和发展的焦点问题。当前我国财政体制的基本架构起源于1994年分税制改革,其后不断经过完善而形成。这一财政体制稳定了中央和地方之间的财政关系,促进了地方政府间的竞争,在促进地方政府追求经济增长方面起到了非常重要的作用,甚至被认为是中国经济制度的基本特征（张五常,2009）。总体来看,无论是从财政收入还是支出的资金分配来看,我国的财政分权程度还是非常高。然而,财政分权的基础,事权和支出责任的划分在不同政府间的划分却不清晰。这将导致对地方政府的激励有所偏差,地方政府往往对于本地的经济增长投入过多的精力,而对于一些事关全国的公共物品和服务的供给积极性却不高。当前,这种财政分权和地方政的府竞争已经导致了环境恶化、教育和医疗等公共服务的供给弱化等问题,不能适应落实科学发展观和构建和谐社会的要求。为此,“十二五”时期财政体制的调整首先是明确各级政策在公共服务和经济领域的职责,解决现行财政存在的严重“缺位”与“越位”的问题。然而,这种清晰各级政府事权和支出责任的努力,又面临我国尚处于一个转型中大国,政府职能及其配置必然会不断调整的现实挑战。
财政体制的挑战另一个方面体现在政府间分税制以及相应得转移支付制度的完善。当前,我国中央和省级政府间已经形成较为稳定的分税制度安排,但省以下的分税制安排尚未明确。作为一个人口众多、区域差异大的发展中国家,转移支付对于实现基本公共服务均等化,均衡地方财力非常重要。我国过去一段时期内,中央政府转移支付的力度不断加大,机制不断完善,但从现实需求来看尚有不足。这一方面体现在转移支付的力度尚需加强,另一方面体现在转移支付的机制也需进一步完善。2008年,中央对地方的转移支付53%为专项转移支付,仅有47%为一般性转移支付。专项过多在中国部门利益分割严重的现实背景下,造成财政支出效率的低下。分税制以及转移支付制度的不够完善,在现实中的体现是基础政府的财力薄弱,县级政府的财力较为紧张,不同区域地方政府的财力差距大。这些现实情况进一步导致地方政府将精力集中在以GDP以及扩大税收为中心的经济增长,公共服务的供给财力保障不足等一系列问题。
从加快转变发展方式,实现科学发展观,构建和谐社会的战略目标出发,“十二五”时期需要进一步完善分税制和转移支付制度。然而,分税制以及转移支付制度的调整,涉及到各级和不同区域政府间利益的调整,必须要克服不同利益群体的阻力。这种调整还将导致对地方政府的激励发生了变化,因此还还需注意促进基本公共服务均等化、均衡地方财力,与促进经济发展之间的平衡。
财政改革对于预算改革和财政管理提出了更高的要求
财政安排是国家政策在财务上的反应。预算体系以及相应的财政管理,作为决定国家财力集中与分配的程序与框架,对于保证国家政策的有效落实,至关重要。与较为完善的预算和财政管理体制相比较,当前我国的预算体系在完整性、法治性、权威性、科学性等方面尚存在较大不足,预算的透明度也急需改善;财政管理体制较为粗放。按照我们初步的测算,我国接受人大审议、纳入一般预算管理程序的财力,仅占全口径财政收入的60%左右。大量政府资金,如土地出让金、政府性基金收入、预算外收入、社会保障基金收入等,还游离于规范的预算管理程序之外,公共收支、国有资本、政府性基金和社会保障四位一体的完整的预算体系尚有待建立。预算权在政府部门间分割,预算制定科学性不足,预算通过后往往不严格执行,预算缺乏权威性。科学理财、民主理财、依法理财的理念和原则虽一直强调,但现实中依然存在重收轻支、重分轻管,财政资金的配置效率和执行效率不高。预算以及财政信息一般不向社会公开,预算透明度离国际标准尚有较大距离。
在“十二五”时期财政收支压力逐步增大的情况下,大力提高财政资金的配置效率和执行效率至关重要。为此,进一步改善预算体系和财政管理,是实现公共财政改革战略目标的重要支撑。在预算改革方面,应当加快《预算法》的修订,适应新形势对预算改革的要求,提升预算的法治性、完整性,建立有机衔接的完整的预算体系;探索中期预算的编制,加强预算制定和执行的科学性和权威性;切实落实《政府信息公开条例》的要求,大力提高预算透明度;加快绩效预算的推进步伐,提高资金使用效益。而要实现这些,需要对财政系统乃至整个政府系统的一些工作理念和习惯进行革新,需要加快政治体制改革的步伐。
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