1 就业优先的由来
从国际看，1995年，联合国在哥本哈根召开的世界社会发展首脑会议《宣言》中庄严宣告，与会各国领导人一致承诺： “将促进充分就业作为经济和社会政策的一个基本优先目标。”2001年，在全球就业论坛大会上通过的 《全球就业议程》要求，“各国政府要把生产性的就业置于经济和社会政策的核心位置，并使充分的、生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总目标。”
从中国看，就业是关系到经济发展、社会和谐、政治稳定的重大问题。2009年12月，中央经济工作会议指出：扩大就业是保障和改善民生的头等大事。2010年初，中央提出，要把促进就业放在经济社会发展优先位置。中央在 “十二五”规划建议中进一步明确提出 “就业优先”，国家“十二五”就业专项计划又以此为主线，统领整个计划。
2 就业优先的涵义
（一）什么是就业
就业是指劳动者运用生产资料和自身劳动能力从事合法社会劳动，创造一定的经济和社会价值，并获得相应的劳动报酬或经营收入，以满足自己及家庭成员生活需要的经济活动。
就业是民生之本，促进就业是安国之策。就每一个劳动者来讲，他们依靠就业取得经济收入，并在以此维持个人和家庭生存的同时，实现发展的权利。如实现人生价值，获取社会尊重，谋求发展。因此，就业是民生之本，是稳定社会之基。就全社会来讲，社会是由亿万劳动者及其家庭组成的，而关系到他们生存和发展的就业这一根本问题解决得好坏，对一个国家和整个社会都会产生重大影响。解决好亿万劳动者的就业问题，可使得一个国家和整个社会的人民安居乐业，社会稳定，劳动力资源能得到有效利用，国家健康发展；但若解决不好，失业骤增，经济停滞，甚至会引发社会动荡。所以，促进就业是安国之策。
（二）什么是充分就业
许多发达国家在上个世纪提出充分就业的目标，并在实践中不断发展。我国也在确定2020年全面完成小康社会蓝图时，将实现充分就业作为重要目标。其主要任务，不仅是为每个公民提供平等的就业机会，保障他们就业的权利，而且要将社会失业率降低到一定限度；同时，要促使劳动者就业技能提升、劳动关系稳定和享有相应的社会保障。因此，解决好就业问题，实现社会就业更加充分，是保障和改善民生的头等大事，是我国全面建设小康社会的重要目标，是构建和谐社会的重要保证，事关亿万人民切身利益，事关改革发展稳定的大局，不仅是重大经济问题，也是重大社会问题。
（三）什么是就业优先
实施 “就业优先”战略，有五个内容要素：一是要落实 “以人为本，全面、协调、可持续发展”的科学发展观，在一定时期内，从全局和战略的角度统筹国家各个层面的经济和社会政策，安排国家经济社会发展的先后顺序，贯彻落实将改善和保障民生作为经济社会发展的出发点和落脚点的要求，并将促进充分就业作为民生头等大事进行安排。为此，要首先明确：国家的发展是以GDP（国内生产总值）为先，还是以民生为先。发展的出发点和落脚点是为了GDP的提高，还是为了民生的改善。二是要正确处理就业增长与经济增长、物价稳定和国际收支平衡之间的关系，把实施充分就业的目标放在宏观经济调控目标的突出位置。这是讲宏观调控四大指标之间的关系，就业是基础，物价是关键。三是要实现就业增长与经济增长互动，就业增长与产业结构调整互动，促进人与自然、人与经济社会发展之间的和谐，创造更多的就业岗位，实现全社会劳动力资源的合理配置和充分利用。这是讲人与其他生产要素的关系，生产力诸因素中，人力资源是首要的。四是要让每一个劳动者都能通过就业融入经济社会发展的主流，全面提高综合素质，实现自身的价值，并通过就业确保自己的生存权和发展权，真正做到让全体社会成员共享经济改革与发展成果，生活水平随着经济社会的不断发展而逐步提升。这是讲，就业在实现人们参与社会经济发展过程、共享发展成果中具有的重要作用。
3 就业优先的意义
上个世纪90年代末期，我国的一些经济学家就建议，为应对亚洲金融危机的冲击和国内企业3000万人的下岗大潮，要在结构调整和企业改革中优先考虑下岗再就业问题。这种理念也在一定程度上推动了国家解决下岗失业问题的部署从确保基本生活到促进再就业的转变。2003年初，中央政治局集体听取专家就业专题讲座，明确提出 “将就业放在经济社会发展突出位置”的要求。2008年末，为应对国际金融危机对就业的冲击，中央又进一步提出 “将就业摆在经济社会发展更加突出位置”。2010年初，在研究制定 “十二五”规划的准备中，中央进一步确认了 “将促进就业放在经济社会发展优先位置”的提法，并在中央 “十二五”规划建议中明确下来。2010年底的中央经济工作会再次强调， “把促进充分就业作为经济社会发展的优先目标”。在国家“十二五”就业专项计划中，更将此作为战略来确定。纵观 “就业优先”的逐步确立过程，我们可以看出中国在 “十二五”时期提出并实施 “就业优先”的重要意义。
“十二五”更加重视改善民生凸显就业工作重要
随着科学发展观的确定和以人为本执政理念的贯彻，中央确定， “十二五”将民生的保障和改善作为经济发展的出发点和落脚点，而就业工作作为民生头等大事，其重要性越来越突出：当前，它是保障和改善民生的重要基础与条件，今后，它又是全面实现小康和构建和谐社会的重要目标与标志。就业问题事关亿万劳动者及家庭的切身利益，解决得好，就业率提高，失业率下降，人民生活有保障，收入有来源，发展有基础，对社会也有信心，有助于国家健康发展；若解决不好，失业骤增，人民收入无来源，家庭生活无保障，还会引起社会动荡，导致经济停滞不前。因此，越是重视民生就越要解决好就业问题。只有夯实民生之本这一基础，才能真正使改善和保障民生落到实处，上升到新水平。
“十二五”劳动力供求形势要求就业不能放松
“十二五”时期，由于城市化、工业化、市场化、国际化步伐将加快，我国的就业结构、方式、总量和质量将会发生重大变化。劳动力供大于求的总量性矛盾仍严重存在，就业的结构性矛盾也不断加剧，因此，就业工作不能有丝毫放松，为缓解矛盾，必须实施 “就业优先”。
“十二五”的经济宏观调控和社会可持续发展要求实施 “就业优先”
宏观经济必须要处理好四大目标平衡问题：一是稳定价格，避免通货膨胀；二是调控失业率，实现充分就业；三是持续与适度的经济增长；四是国际收支平衡。在全球遭遇几十年未有的经济危机，特别是 “高增长低就业”、 “无就业经济复苏”现象反复出现的情况下，许多国家的政府都及时回到 “就业优先”的立场上。2009年9月，在美国匹兹堡召开的金融峰会上，各国就提出 “把增加高质量的就业机会作为经济复苏的主要目标”。
“十二五”时期，我国经济发展方式将会发生三大转变，即由主要依靠投资出口推动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。这三大转变将对就业格局形成重大影响。我们必须贯彻落实 “就业优先”战略，将扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，强化政府促进就业责任，实现经济增长与扩大就业的良性互动。
4 就业优先的实施要点
形成长效机制
选择扩大就业的经济发展方式，形成经济发展与扩大就业良性互动的长效机制。
1.在总体布局上，更加注重选择有利于扩大就业的经济社会发展战略。注重发展有利于增加就业含量和利用人力资源的经济产业和生产服务领域，即通过经济增长拉动更多就业增加，而避免出现高增长低就业的情况。一是在培育新兴产业中，着力发展吸纳就业能力较大的产业，形成比较优势产业链发展来促进就业。二是在产业结构调整中，加快实施有利于发挥劳动力比较优势的技术进步和产业升级技术战略，带动生产性的就业岗位增长。三是在扩大内需中，注重培养发展新型消费产业，以扩大内需带动就业有效需求。
2.在要素投入上，更加注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长。在增加各要素投入推动生产力发展的同时，发挥我国人力资源禀赋优势，把人力资源大国转变为人才资源强国。一是要把提高劳动力素质作为推动生产力发展的重要环节，大力加强职业教育和培训，将素质就业作为实现充分就业的要素目标任务。要将组织城乡劳动者大规模的职业培训作为促进就业的重要支柱和动力。在“十二五”期间普遍组织城乡劳动者进行就业培训、创业轮训和岗位技能培训，一方面，促进劳动者实现素质就业，另一方面，以此促进劳动者职业技能培训和终生培训的建立健全。二是要在实施创新型国家战略中，把培养技能人才和提高劳动者的创新能力作为要素和重要支点。在保持沿海经济发达地区的发展同时，促进中西部不发达地区的经济发展与人力资源的开发和利用。
3.在部署安排和具体实施上，注重将促进就业融入到经济社会发展进程。要切实把经济持续健康发展的过程变成促进就业持续扩大的过程，把经济结构调整的过程变成对就业拉动能力不断提高的过程；把城乡二元经济转换的过程变成统筹城乡就业的过程。一是要在经济发展和结构调整过程中处理好多就业少失业问题。从产业结构转型上看，要考虑近期扩大内需带来的结构变化和 “十二五”时期产业结构调整的压力，着眼于工业化后期产业结构升级的内在要求，着力培育下一轮经济增长中的高就业增长的行业。二是要在实施城镇化进程中做好农村劳动力转移就业工作，将扩大就业与推动基本公共服务均等化统筹考虑。
建立政策体系
实施更加积极的就业政策，形成促进就业的综合性政策体系。
政府要在制定和实施有利于就业的财政税收政策、金融货币政策、产业投资政策上下功夫，并加强就业政策与教育培训政策、社会保障及其他社会政策的有机结合，使各种政策措施综合协调、组合配套，逐步形成并完善以就业为导向的综合政策体系，使这些政策达到最好的就业效果。
调控必须防失业
确定经济发展速度必须考虑实现充分就业的目标要求，进行宏观调控必须要防止失业风险。
1.在确定经济增长方式和增长速度中，把就业作为社会经济发展的优先目标予以考虑。把就业作为宏观调控的优先目标，把传统的 “唯GDP论”转变为更加注重经济发展的质量，更加注重提高就业容量。要把投资增长与扩消费、惠民生结合起来，要在保持就业局势稳定的基础上，增加劳动者收入。
2.在制订国民经济计划、对产业结构和产业布局进行重大调整时，优先考虑对就业的影响。把握宏观经济调控政策方向、手段和力度，应以最大化就业目标为依据。政府出台大规模投资刺激方案以及各种产业振兴规划，要产生更加明显的就业扩大效果。要处理好经济发展方式转变与扩大就业的关系。处理好调结构和保就业、保稳定的关系，尽量减少对就业的负面影响，如可能导致失业率大幅攀升，则实行相应的失业保障措施。
3.建立失业预警机制，从源头控制失业。要建立失业预警系统。在国内外经济形势变化对就业直接产生较大影响时，及时调整经济发展政策；当全国或局部地区出现失业人群过多、过于集中时，采取应急的预案和过渡性的措施，缓解就业压力，保持就业局势的基本稳定。对结构调整和重大灾害及遇到危机情况下出现的失业风险进行积极预防和有效调控，采取切实措施鼓励支持企业履行稳定就业的社会责任，尽可能做到不裁员或少裁员；降低失业人员失业周期，并将他们组织到相应的就业准备活动中。
投入应该多元化
持续加大对就业的资金投入，形成公共财政保障、社会各方面多元化投入的机制。
要合理规划民生财政，进一步调整财政支出机构，向民生和就业倾斜；制定预算要与实行积极就业政策相互配套，对促进就业的资金需求和公共服务的资金安排给予公共财政保障，并更好地吸引社会各方面多元化投入；要规范就业资金的使用和管理，进一步发挥资金效益。
“就业”应成为评价指标
把就业效应作为评价经济社会发展成果最主要的指标。
1.牢固树立 “就业优先”意识。进一步深化以人为本、充分就业、就业优先的新就业观和执政理念，切实把促进就业作为民生之本，列为经济社会发展的优先目标。
2.建立 “就业优先”目标评估体系。实现充分就业，是就业目标的最高层次，主要内容是就业增长率、失业率及相关指标，并与城乡居民收入增长率相联系。就业目标的实现需要采取新的就业战略，即就业优先战略。就业战略下采取具体的政策保障，如强化政府责任、加强就业服务和职业培训、完善社会保障体系、实现体面劳动等。就业政策下有具体的措施，如免费职业介绍和职业培训、制定最低工资标准等。要对上述目标、战略、政策、措施采取相应的指标体系来评价，保证就业目标的实现。
3.把就业效应作为评价经济社会发展成果和解决民生问题的重要指标。一是将 “就业优先”的理念作为编制经济社会发展中长期规划和制订就业政策的指导思想，体现在 “十二五”规划的指导原则和主要指标之中。二是在财政预算投入、产业规划发展、企业结构调整、教育培训制度、公共服务体系等方面也应体现就业优先的理念精神，在有关部门的“十二五”规划中，配套提出促进就业的规划措施或创造就业岗位的预期指标。三是通过实行更加明确有效的目标责任制，落实就业民生之本的工作任务，并使之真正作为经济发展的重要出发点和落脚点。要按照 《就业促进法》的要求，进一步强化政府在促进就业六个方面的重要职责，即：发展经济和调整产业结构增加就业岗位，制定实施积极的就业政策，规范人力资源市场，完善就业服务，加强职业教育和培训，提供就业援助。
“十二五”期间贯彻实施就业优先，对全国就业战线是一个新的考验，也是一个极好的机遇。让我们共同努力，开创中国就业新的天地。
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来源地址：http://www.labournews.com.cn/html/report/36282-1.htm
