上海市人大常委会去年审议法规十五件已表决通过其中十一件

　　

　　首次对现有法规集中清理、世博立法评估报告及时出炉、条例草案二审后再次征求市民意见……去年，上海市人大常委会审议法规15件，已表决通过了其中的11件，立法过程中探索创新的亮点迭出。

　　市人大常委会主任刘云耕说，以“立良法”推动“行善治”，进一步发挥地方人大作用，提升城市法治化建设水平。一次次立法创新也折射出立法者思路的调整：更加注重立法的质量和实效，将有限的立法资源用在刀刃上，切实做到地方立法“不贪大、不凑数、重管用”。

　　择善而从，固化世博有效措施

　　道路景观灯设置不符规范，户外广告设施布局零乱，街头“牛皮癣”随处可见，乱倒渣土垃圾难以有效遏制……城市管理中的这些顽症痼疾一直令管理者头疼不已。有了《市容环卫条例》法规修订的有力支撑，这些顽症被针对性地一一予以破解。据“12319“城建热线统计，市民对乱倒渣土的投诉量在法规出台后同比下降20%。

　　抓住举办世博会的契机，上海市人大审时度势，及时制定了一项决定和七部地方性法规。同时，上海市政府根据《决定》的授权，先后通过了28项政府规章或规范性文件，形成颇具特色的一批与世博筹办工作相关法规，为世博会的有序运行提供了重要的法制保障。

　　从理念到时机、从内容到程序，“世博立法”效应得到全面彰显。修改后的《拆违规定》和《市容环卫条例》为世博会筹备及举办期间整顿市容秩序、清理违规建筑提供了充分的法律依据；《志愿服务条例》使大型活动和日常生活中志愿者的权益保护有了法规依据，极大地促进了上海志愿服务事业的发展等。

　　世博立法大多涉及城市管理的“疑难杂症”，通过有针对性的立法，极大提升了城市管理和文明水平。如通过建立综合协调的机制，解决多头管理的难题。在公共事务领域探索柔性执法机制，鼓励社会力量的参与。“这些法规在改善城市硬环境和打造城市软实力方面功不可没。”市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任丁伟说。

　　世博举办期间一些行之有效的临时性措施，能否转为常态化制度？世博会结束后不久，一份针对世博立法的评估报告新鲜出炉。评估报告指出，市政府发布的28项政府规章和规范性文件中，不乏着眼长效化的制度，应该将有效的立法经验保存下来。立法者纷纷建言，在固化有效措施的过程中，有必要“择善而从”，有选择性地将其纳入地方性法规。

　　开门立法，向社会征求意见

　　一户限养一犬是否合理？支持者认为，限养能有效控制养犬数量；反对者提出，郊区和中心城区情况不同，不宜“一刀切”。去年11月29日，《上海市养犬管理条例（草案）》立法听证会开到了居民社区，前来旁听的市民代表将30多平方米的会议厅围坐得水泄不通。自养犬管理列入立法调研项目后，市人大一直坚持“开门立法”，向社会公开征求意见，召开了多场立法论证会、立法听证会。一轮轮利益诉求与博弈后，二审后的草案修改稿放缓了脚步，立法者决定，再次征求市民意见。

　　在立法者看来，社会领域立法依然是地方立法的短板，一定要慎重、再慎重。综观2010年的市人大立法项目，15件法规中，社会民生领域的法规占了70%以上。其中，控烟条例、住宅物业管理规定、养犬管理条例都是市民百姓关注的热点。

　　“社会领域立法要善于寻找各种利益群体的平衡点。”市人大常委会法工委委员周锦尉说，社会领域法规调整的利益关系，都涉及公民权利。调整利益关系要从“非此即彼”，向“包容”、“协调”转变。

　　针对不同群体利益矛盾的焦点，如何合理合法“切一刀”？这考验着立法者的智慧。市人大始终坚持立法民主，通过问卷调查、座谈、网议、听证、论证等形式，让不同利益群体的意见充分表达、碰撞、博弈。

　　在《上海市住宅物业管理规定》立法过程中，“业主欠交物业费将限制房产交易”条款备受争议。房地产部门有自己的理由：一些居民小区物业费收缴率过低，致使物业维修、保安等服务失去经费保障。而小区居民认为，这一条款“过度保护”了物业公司；以“限制交易”来迫使业主缴纳物业费，本质上与部分业主以拒绝缴费来“维权”的手段如出一辙。经多方征求意见，条例最终取消了“限制交易”条款。“这是经过不同利益群体充分博弈产生的结果。”丁伟说，社会领域立法对政府更多地强调义务，对自然人更多地强调权利，立法要能体现政府对社会管理“放权担责”。

　　立法思路从“大而全”转向“少而精”

　　本市巡警警种已取消多年，而《上海市人民警察巡察条例》依然运行。外来流动人员收容遣送制度已被废止，暂住证管理已被取消，而《上海市外来流动人员管理条例》依然保留着这些核心制度……经过市人大法规清理，这些条例均被废止。

　　根据全国人大的要求，上海人大去年对入围的本市135件地方性法规进行了首次“大清理”。共废除5件法规，修改48件。“法规清理仅仅采用突击性的、大规模的歼灭战还不够。”丁伟表示，要从根本上改变这一情况，需要探索驱动。据悉，市人大已经将探索法规清理的长效机制作为改进立法工作的一项重要举措来抓，每年年底对当年国家立法“立、改、废”的情况进行梳理与分析，对涉及的本市地方性法规进行一次“年检”，并将清理工作与年底编制立法计划工作有机结合。

　　近日提交市人大常委会审议的《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉规定（草案）》，一改以往的“大而全”立法，聚焦“小作坊和食品摊贩的管理”。不少常委会组成人员直言，“少而精”的立法体例，减少了立法成本，事半功倍。随着国家法律体系的不断完善，地方创制性立法的空间相对减少。针对这一现状，市人大及时调整立法工作思路，探索立法的转型发展，“有几条立几条，管用几条制定几条”取代结构完整的常规立法模式，走精细化的立法发展道路，在“拾遗补缺”上下功夫。

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