洛阳市土地利用总体规划

洛阳市土地利用总体规划（2006～2020年）

　　按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资源节约型和环境友好型社会的总体要求，在对《洛阳市土地利用总体规划（1997～2010年）》进行实施评价和土地利用重大问题研究的基础上，洛阳市人民政府编制了《洛阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》。现就有关情况说明如下：
一、关于上一轮规划实施评价
（一）上一轮规划编制背景
　　上世纪九十年代初，我国经济进入快速发展阶段，各地发展经济的力度空前加大，各项建设对耕地的占用面广、量大，耕地浪费十分惊人，粮食供需矛盾十分突出，出于对粮食安全的担心，国家把保护耕地、保障粮食安全作为上一轮规划修编的主要指导思想。《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）指出：“各省、自治区、直辖市必须按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。不符合上述原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订”。《洛阳市土地利用总体规划（1997～2010年）》就是在这一背景下编制完成的。
（二）上一轮规划实施情况
　　《洛阳市土地利用总体规划（1997～2010年）》批准实施以来，在严格保护耕地特别是基本农田的基础上，通过实施土地用途管制，加强土地对国民经济的宏观调控、提高土地节约集约利用水平，改善生态环境等方面发挥了重要的指导作用，保障了工业、基础设施和城镇合理发展用地，为洛阳市经济社会的全面发展提供了有效用地保障。
1、主要控制性指标实施情况
（1）耕地减少量
　　上轮规划耕地减少量指标包括建设占用耕地和退耕灾毁两部分。上一轮规划确定的1997～2010年耕地减少量为28399.9公顷，其中建设占用耕地10666.6公顷，退耕灾毁耕地17733.3公顷。
1997～2005年全市实际耕地减少量为33854.64公顷，超出原规划目标5454.74公顷，其中建设占用耕地11165.51公顷，生态退耕及灾毁耕地22689.13公顷。
（2）耕地补充量
　　耕地补充量指通过土地整理、复垦、开发活动新增耕地量。上一轮规划确定的1997～2010年整理复垦开发补充耕地量为12466.7公顷，其中土地整理复垦补充耕地7172.7公顷，土地开发补充耕地5294公顷。
1997～2005年全市实际补充耕地量为11265.61公顷，实施比例为90.36%。其中土地整理复垦补充耕地5995.79公顷，占实际补充量的53.22%；土地开发补充耕地5269.82公顷，占实际补充量的46.78%。
（3）耕地及基本农田保有量
　　上轮规划耕地基数为457666.45公顷，确定的2010年耕地保有量441733.3公顷，基本农田保有量为389000公顷。
2005年底全市耕地总量为426684.25公顷，比规划目标少15049.05公顷。虽然规划实施期间耕地总量有所减少，但全市基本农田保护面积始终稳定在389000公顷以上。耕地总量减少原因是1999年前国家实施的一些重点项目如：小浪底水库、开洛高速等未实行耕地占补平衡。规划期间国家加大生态退耕力度，生态退耕面积远超出规划确定的退耕目标。
2、“四查清、四对照”情况
　　“四查清”是指按照国办发﹝2005﹞32 号文件要求，查清上轮规划实施期间新增建设用地总量；查清耕地和基本农田保有量；查清存量土地和低效用地数量；查清违法用地数量和处理情况。“四对照”是在查清的基础上与相关目标要求进行对照分析。
（1）1997～2005年洛阳市新增建设用地总量和构成情况
　　1997～2005年洛阳市新增建设用地总量为12198.56公顷，年均1355.40公顷，其中占用农用地11857.11公顷（农用地中耕地11165.51公顷），未利用地341.45公顷。1997～2005年洛阳市新增建设占用耕地量虽突破原规划控制目标，但与洛阳市经济社会发展速度是相适应的。
（2）全市2005年耕地和基本农田保有量情况
　　截止2005年底，全市耕地保有量为426684.25公顷，比原规划目标（441733.3公顷）减少15049.05公顷，比1996年耕地面积净减少了30982.2公顷，其中：建设占用耕地11165.51公顷，生态退耕22591.96公顷，灾毁97.17公顷，农业结构调整减少耕地12045.13公顷，土地开发、复垦、整理增加耕地11265.61公顷，农业结构调整增加耕地3651.96公顷。土地整理复垦开发补充耕地面积与建设占用耕地面积相等，实现了建设占用耕地占补平衡。规划期间全市基本农田保护面积始终稳定在389000公顷以上。
（3）洛阳市各类建设用地存量和低效利用土地情况
　　据调查，2006～2020年可盘活潜力为17650公顷，其中城镇可盘活潜力预计为1700公顷，农村居民点用地可盘活潜力预计为11700公顷，工矿用地可盘活潜力预计为4250公顷。
根据可盘活存量建设用地的难易程度和洛阳市的经济发展状况，预计2006～2010年可盘活潜力预计为9250公顷，其中城镇可盘活潜力预计为200公顷，农村居民点用地可盘活潜力预计为6400公顷，工矿用地可盘活潜力预计为2650公顷。
（4）洛阳市违法用地数量和处理情况
　　1997～2005年洛阳市共查处违法用地案件200起，涉及的土地总量371.13公顷，目前违法用地案件已全部处理到位。
（三）实施中存在的主要问题及其原因
1、存在的主要问题
　　（1）建设用地指标在各业、各区域分配上不尽合理。从部门指标上看，水利设施用地指标过剩，而村镇建设、独立工矿、交通用地指标严重不足，特殊用地、旅游设施用地没有安排指标；从地域来看，指标分配也不合理，使得一些经济发展较快的地方建设用地指标不足，不得不经常调整县、乡规划，而在一些经济发展缓慢的地区，手里的指标又形成“沉淀”，发挥不了应有的作用。
　　（2）上一轮规划对村镇用地、独立工矿用地、交通等基础设施用地的巨大需求没有能充分预计，规划指标安排明显不足，前瞻性明显不够。村镇建设实际占用量959.14公顷，比规划指标714.1公顷超出245.04公顷，规划确定的独立工矿占用耕地量为2739.6公顷，而实际上，受国家宏观产业政策的影响，近几年洛阳市矿产、能源等基础产业建设投资力度不断增加，造成独立工矿用地严重突破规划指标，占用耕地量达3588.93公顷。交通用地也存在同样境况，实际占用耕地量比1041.9公顷的规划指标超出了423.65公顷。
　　（3）规划分配给重点工程项目用地指标偏少。对由于投资主体的多元化，加之产业结构和布局变化的加快，规划实施中重点工程项目用地指标偏少，已对全市的建设项目有很大的制约，部分建设项目用地的布局和规模也需要调整。
　　（4）退耕灾毁面积已远远突破省下达的指标。规划全市1997～2010年退耕灾毁面积为17733.3公顷，而1997～2005年实际退耕灾毁面积为22689.13公顷，已远远突破省下达的指标。
　　（5）规划前期研究不深入，协调机制和咨询论证机制不健全，行业规划之间存在脱节现象。
2、原因分析
（1）生态退耕面积远远突破省下达的生态退耕控制指标
　　规划实施9年来，生态退耕实际发生量是原规划控制目标的1.28倍。主要原因是受国家生态退耕宏观政策的影响，洛阳市退耕还林力度较大。生态退耕国家不要求退一补一，这也是耕地保有量下降的主要原因。
（2）规划用地预测缺乏前瞻性
由于上轮规划编制时我国正处在由计划经济向市场经济转型时期，用地预测所依据的各部门规划带有明显的计划经济特点，加之规划期过长，对未来经济社会发展形势估计严重不足，在近期与远期、发展与保护、城市与乡村、产业协调、区域协调等关系处理上未能很好地做到统筹兼顾，致使经济社会发展需求与规划互相矛盾的情况时常发生，造成规划实施过程中频繁调整规划。
（3）建设占用耕地指标太少
洛阳市社会经济发展进程晚于沿海发达地区，九十年代中期发达地区各种工业园区、开发区建设已达到一定规模，给后期的经济社会发展留下了空间，而洛阳市才刚刚起步，正是各项建设用地高峰期。特别是中央及河南省关于加快城市化、工业化及加强大型基础设施建设等一系列措施实施以来，洛阳市各项建设步入了快速发展轨道，建设用地需求量进一步增大，相对于实际需求，原规划国家下达指标明显偏低。
（4）制止和查处土地违法违规的力度还不够大
受规划的前瞻性不够及刚性过强，用地报批周期较长，违法用地成本较低等因素影响，前些年各地违法用地现象较为突出，而执法力度不够大，制止、查处机制不健全致使违法用地不能及时得到制止和处理。
（四）对新一轮规划修编的主要启示
（1）要注重综合统筹。要处理和协调好各业用地之间及区域用地之间的矛盾，合理确定规划目标及其空间布局。
（2）要突出重点。在经济社会快速发展形势下，规划要把重点放如何协调保护耕地与推进城镇化、工业化发展和生态建设的关系上，要在全面规划的基础上，突出对耕地和生态环境用地的保护，科学划定土地功能分区，合理安排建设用地，从严控制城镇建设用地规模，大力推进节约集约用地。
（3）要加强规划协调衔接，建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制度。
（4）要加强规划编制和实施的公众参与。建立健全公众参与制度，扩大规划编制过程的开放性。除法律法规另有规定外，本规划及相关专项规划经批准后，都要依法公告规划的主要内容，自觉接受公众对规划实施的监督。
（5）要加强规划实施管理。一方面要加大规划实施监管力度，加强对规划实施管理的公众监督、舆论监督和人大监督。另一方面，要建立规划实施评估制度，督促有关部门落实规划目标、任务和政策措施，增强规划对经济社会发展的调控作用。
二、规划修编依据
（一）《中华人民共和国土地管理法》；
（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
（三）《基本农田保护条例》；
（四）《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决议》（中共十七届三中全会决议）；
（五）国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；
（六）国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；
（七）国务院办公厅转发国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发〔2005〕32号)；
（八）国土资源部《关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发〔2003〕222号）；
（九）国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）；
（十）国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号）；
（十一）国土资源部《全国土地分类》（过渡时期适用）（2002）；
（十二）《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》（2008）；
（十三）国土资源部《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）；
（十四）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；
（十五）《河南省实施＜土地管理法＞办法》；
（十六）《河南省全面建设小康社会规划纲要》；
（十七）《河南省国民经济与社会发展“十一五”计划纲要》(2006)；
（十八）《中原城市群总体发展规划纲要（2006－2020）》；
（十九）《河南省城镇体系规划（2006－2020）》（送审稿）；
（二十）《河南省土地利用总体规划（2006－2020）》（送审稿）；
（二十一）《洛阳市国民经济与社会发展“十一五”计划纲要》（2006）；
（二十二）《洛阳市全面建设小康社会规划纲要（修订稿）》（2008）；
（二十三）《洛阳市城市总体规划（2008－2020年）》。
（二十四）《洛阳市土地利用总体规划（1997－2010年）》。
三、规划修编过程
洛阳市于2003年被确定为河南省市级规划试点之一，同年7月开始开展规划修编工作，主要经历了以下几个阶段。
（一）前期准备调研阶段
1、准备阶段
主要做了以下几方面的工作：
一是成立洛阳市土地利用总体规划修编领导小组和规划修编办公室，办公室下设技术组，技术组成员由洛阳市国土资源局技术骨干与河南省国土资源调查规划院的专家、技术人员联合组成。
二是制订了洛阳市土地利用总体规划修编工作计划和技术方案。
三是由政府组织召开了全市规划修编工作会议，全面部署了修编工作，并要求各部门做好配合，做到准确、全面提供本部门的基础资料和用地计划。
2、调查与收集整理资料阶段
2003年7月规划工作启动初期，主要做了三方面工作：一是到洛阳市市委政研室、发改委、统计局、计生委、交通局、水利局、林业局、地震局、环保局、公安局等相关单位收集相关部门规划、发展设想、重大用地项目布局等方面基础资料；二是收集各县（市、区）城镇总体规划、基础设施用地规划等方面的资料；三是对洛阳市中心城区、县城、主要建制镇规模和人口进行调查、核实。
2004年6月国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号），要求各地开展上一轮规划实施评价和新一轮规划期内主要用地指标测算工作；2005年6月国务院办公厅又转发《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见》（国办发〔2005〕32号），要求各地在规划修编前先进行土地利用重大问题专题研究。2005年9月国土资源部下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号），根据国家和省里相关要求，规划修编课题组对各项数据进行了认真核实。
（二）专题研究阶段
初期阶段开展的专题研究有九项，分别是：（1）土地利用现状分析，（2）土地利用潜力分析，（3）上轮规划实施评价，（4）土地供需平衡研究，（5）城镇化发展趋势及其用地需求，（6）土地利用战略研究，（7）耕地保护目标及对策建议研究，（8）环境影响评价，（9）土地利用与区域经济协调发展研究，于2004年4月完成各专题初稿。
在国土资发[2004]133号文和国办发[2005]32号文以及国土资发[2005]182号文下发后，洛阳市按照国家和省统一部署安排，结合规划修编试点城市的实际情况，在原来已开展的9个专题研究的基础上，根据新的要求，对各专题进行了充实和调整，于2005年11月底完成了洛阳市土地利用六大专题研究初稿，经反复论证修改后，于2006年3月底将前期研究成果上报省国土资源厅，并于2006年4月通过省厅组织的专家评审。前期研究完成的成果共有八项，分别是：
1.《洛阳市土地利用总体规划实施评价（1997～2010年）》；
2.《洛阳市加强耕地及基本农田保护研究》；
3.《洛阳市节约和集约利用土地研究》；
4.《洛阳市优化城乡用地结构和布局研究》；
5.《洛阳市统筹区域土地利用研究》；
6.《洛阳市土地利用与生态环境建设协调研究》；
7.《洛阳市土地利用战略研究》；
8.《洛阳市前期研究综合报告》。
（三）规划大纲编制阶段
专题研究初步成果完成后，洛阳市于2005年4月启动了洛阳市规划大纲的编写。国办发[2005]32号文下发后，根据新的要求，对规划大纲又进行了充实，于2005年11月底完成初稿，并提交政府各部门协调和相关专家论证，根据提出的问题和意见，反复论证修改后，于2006年3月底完成规划大纲送审稿。
（四）充实完善阶段
2006年9月国务院第149次常务会议专题听取了全国规划修编情况汇报，对全国规划修编提出了更高、更明确地要求。国土资源部按照国务院的指示精神在完善全国规划的同时，对各级规划修编也进行了安排部署，按此要求洛阳市规划从重新核实各类用地基数、深化专题研究入手，着重做了以下四方面的工作：一是进一步做实基数核查等基础性工作；二是加强学习，进一步认清土地利用面临的严峻形势，进一步领会市委、市政府关于洛阳市经济社会发展的战略构想，把严格保护耕地，保障科学发展用地，高效集约利用土地的用地方针通过规划修编加以具体贯彻；三是以落实全省主体功能区为契机，进一步优化土地利用的结构与布局；四是对规划大纲初稿进行进一步的修改完善。
（五）协调论证及报批阶段
在修改完善规划前期研究和规划大纲的基础上，市政府组织国土资源局、发展改革委员会、交通局、水利局、林业局、城市规划局、文物局、旅游局、农业局、环保局等有关单位对完善后的大纲进行论证，根据各部门提出的意见，课题组又进一步对大纲做了充实修改，形成《洛阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）及《说明》（送审稿）。
2009年3月通过河南省国土资源厅组织的初步审查，5月报省，由九个省直厅局（委）联审，通过联审后报国土资源部审查。
四、关于基础数据和图件
（一）关于基期和规划期
按照统一要求，本轮规划基期年为2005年，近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。
（二）关于基础数据
编制规划和专题研究所需的农业、林业、气象、生态、土壤、地貌、城乡建设、工矿、交通、水利等专项资料和历年国民经济统计资料（包括人口），以及国民经济发展计划、规划、社会经济发展战略等综合资料均来自政府和市直各部门，提供资料、数据全面可靠。在具体应用时分以下几种情况进行处理：
1、有关国民经济资料，采用2005年统计部门的数据。
2、有关各类资源数量，参考各相关部门的调查数据。
3、关于基期年土地利用现状数据
基期年土地利用现状数据采用2005年土地利用变更调查数据，并按照《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）要求进行了规划基数转换确认。
（1）转换原则
①用途管制的原则
规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
②依法核定的原则
规划基数转换，应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。
③衔接可行的原则
规划基数转换，要充分利用土地利用变更调查、全国第二次土地调查、“四查清、四对照”等调查研究成果，与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。
④综合平衡的原则
规划基数转换，应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致。（农用地、建设用地、其他用地面积也保持不变）
（2）转换依据
①2005年现状数据库；
②“四查清、四对照”成果；
③第二次土地利用现状调查已取得的初步成果；
④城镇体系规划基数调查资料；
⑤实地调查、勘测资料。
（3）转换方法
规划中首先将2005年洛阳市土地现状分类（过渡期）变更面积转换为规划基数分类面积，规划基数体系采用三级分类，其中，一级类3个，为农用地、建设用地、未利用地，二级类11个，三级类30个。具体转换方法如下：
（1）农用地中，将耕地中的水浇地和菜地合并为水浇地；将林地中的疏林地、未成林造林地、苗圃合并为其他林地；将其他农用地中的畜禽饲养地改为设施农用地。
（2）建设用地中，将城镇建设用地范围内或者与城镇建成区连片的农村居民点用地和工矿用地转化为城镇用地，将开发区、工业园区纳入城镇用地范围；将独立工矿用地拆分为采矿用地和独立建设用地；将交通用地、水利设施用地合并为交通水利用地；将特殊用地改为其他建设用地。
（3）未利用地中，将河流水面改为水域；滩涂、苇地、沼泽地合并为滩涂沼泽，其中滩涂、苇地合并为滩涂；荒草地、裸土地、裸岩石砾地、其他未利用土地合并为自然保留地，其中裸土地、裸岩石砾地合并为裸地。
本次规划城乡建设用地在总量上采用了变更调查数，但对其中的三级类面积进行了转化，转化的方法是增加城市及建制镇用地面积，一是将一部分农村居民点和工矿用地转化为城市和建制镇用地，二是将城镇范围内开发区、工业园区用地纳入城镇用地范围。因此，规划编制中采用的城市及建制镇面积大于土地利用变更调查数据中的城镇用地面积。
本次规划城乡建设用地内部调整情况如下：城镇工矿用地由土地利用变更数据29532.97公顷调整为38768.48公顷；农村居民点用地由土地利用变更数据74703.89公顷调整为65468.37公顷，调整前后城乡用地总规模保持不变。调整后的城镇工矿用地与城建部门掌握的数据基本吻合，便于和城镇体系规划衔接。
中心城区2005年变更数为7676.17公顷，转入农村居民点3654.78公顷，工矿用地2003.40公顷，转换后中心城区建设用地面积为13334.35公顷。中心城区2005年规模为16916公顷，包括建设用地13334公顷（取整）、洛河水面1900公顷、涧河绿地787公顷、周山森林公园500公顷、上清宫森林公园395公顷。
需要进一步说明的是：
按照国办发[2005]32号文件要求，洛阳市全面开展了“四查清、四对照”工作，分别对1996～2005年期间新增建设用地总量、耕地和基本农田面积、闲置低效用地及违法用地处理情况进行了查清对照，并按照国家规定的核查认定原则对规划修编基础数据进行了核定。通过“四查清、四对照”，对超出国家生态退耕规划自行退耕部分仍按照耕地统计，对违法违规用地中依法处理并补办手续的给予承认现状，其它仍按原用途统计。
在土地利用现状调查和变更调查中，农林间作、农果间作地仍划归耕地类，而林业部门、农业部门则相应把其统计为林地面积、园地面积。由于统计口径不一致：基期年林地面积、园地面积分别比林业、农业部门掌握的要少，耕地面积则比统计部门掌握的要大。
（4）转换结果
（三）关于规划图件
中心城区用地布局与规模控制图成图比例尺是三万分之一，是以万分之一现状数据库为基础编制的。市级土地利用总体规划图成图比例尺是二十万分之一，是以十八万分之一的土地利用现状变更调查图作底图编制的，其它专题图件均在此底图上增加专题元素编绘而成。
五、关于土地利用潜力
土地利用潜力状况是土地利用结构和布局调整的基础依据，土地利用潜力包括建设用地集约利用潜力、农用地整理补充耕地潜力、土地开发补充耕地潜力等方面。
（一）建设用地节约集约利用潜力
1、城镇集约利用潜力
2005年底洛阳市城镇用地面积26791.98公顷，占全市建设用地面积的20.59%，占全市土地总面积的1.76%。根据洛阳市城镇存量建设用地专项调查，2005年全市可盘活存量土地为214.86公顷，包括闲置土地64.04公顷，空闲土地31.08公顷，批而未供土地119.74公顷，据此作为规划近期可实现的盘活潜力，取整数计为200公顷。城市、建制镇远期节约集约潜力采用多因素综合评价法，并结合城镇改造样区经验进行测算。根据测算，洛阳市远期城镇集约利用潜力为1500公顷。
2、农村居民点集约利用潜力
农村居民点集约利用潜力又分为再利用潜力（即继续用于农村居民点用地或城镇发展用地）和转化为耕地潜力，其中农村居民点转化为耕地潜力按总潜力的50%进行统计计算。
2005年洛阳市农村居民点总面积为65468.37公顷，占建设用地面积的50.31%，人均用地为164.58㎡，高于国家村镇规划人均150㎡的最高标准。据2005年洛阳市“三项整治”潜力专项调查， 2005～2010年农村居民点周边闲散土地整理潜力为6428.09公顷，占农村居民点总面积的9.82%，规划考虑到村庄整治的难度，数据略作下调，确定6400公顷为近期可实现的农村居民点潜力。
规划期内，农村居民点整理将面临三方面机遇：一是城乡一体化进程加快，将有相当一部分农村人口进入城镇，空心村数量将进一步增多，大规模整治成为可能；二是新农村建设为农村居民点撤村并点提供了资金和政策支持；三是城镇用地增加与农村居民点减少相挂钩的用地措施。在综合考虑现状规模，人口变动，面临机遇的基础上，测得全市农村居民点远期节约集约用地潜力为5300公顷，近远期合计为11700公顷。
3、独立建设用地集约利用潜力
独立工矿集约利用潜力也分为再利用潜力（即继续用于独立工矿用地或城镇发展用地）和转化为耕地潜力，其中独立工矿转化为耕地潜力按总潜力的50%进行统计计算。
2005年洛阳市独立建设用地面积为11976.51公顷。现状独立建设用地中有部分存在低效利用和废弃现象，原因有三：一是一些采掘类工矿企业因矿产资源枯竭被废弃，二是一些乡镇企业在经历了粗放发展以后逐步衰败，三是一部分砖瓦窑停产后没有及时复垦等。
根据洛阳市“三项整治”规划，砖瓦窑和工矿废弃地整治潜力为4250公顷。
综上所述，洛阳市规划期内建设用地节约集约总潜力可达到17650公顷，补耕潜力可达到7975公顷。各类土地可实现的集约用地潜力安排见表2。
（二）农用地整理和土地开发补充耕地潜力
1、农用地整理补充耕地潜力
农用地整理补充耕地潜力包括耕地整理补充耕地潜力和林地、果园整理补充耕地潜力两个方面，本次规划重点就耕地整理补充耕地潜力予以说明。
洛阳市待整理耕地区共涉及全市8县1市6区，总面积为429858.56公顷，其中包括耕地360976.95公顷，沟渠、农村道路和田坎等辅助生产设施用地10105.29公顷，零星地类6776.32公顷。全市待整理耕地区辅助生产设施用地及零星地类面积占待整理区总面积的13%。
全市现有农田普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多等粗放利用的状况，难以适应现代农业发展的需要。通过合理规划，整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分开发零星未利用地和复垦废弃地，全市可以增加有效耕地面积83799.06公顷，耕地整理潜力系数总体上在5%左右。
2、土地开发补充耕地潜力
洛阳市现有待开发耕地后备资源主要分布在浅山丘陵区和伊洛河及黄河滩区，资源类型主要以荒草地、滩涂为主。经综合分析评价，未利用地开发增加农用地潜力为53569.51公顷，占待开发土地总面积的72.64%，其中增加耕地潜力为49964.05公顷，占待开发土地总面积的67.75%。
六、关于土地供需预测
（一）社会经济发展目标
根据《洛阳市全面建设小康社会规划纲要》：2010年全市国民生产总值达到2200亿元，人均国民生产总值达到33000元，城镇居民人均可支配收入达到15000元，农民人均纯收入达到4000元。
到2020年，人均国民生产总值在2010年的基础上再翻两番。
（二）人口预测
根据《洛阳市全面建设小康社会规划纲要》和《关于洛阳市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》方案，结合平均增长率法、回归分析法、趋势外推法等方法进行预测，最终确定的目标是：洛阳市2010年总人口按670万人进行控制，城镇化水平为43.3%；2020年总人口按710万人进行控制，城镇化水平为56.3%。
（1）城镇人口
规划期内洛阳市城镇人口等于期末全市总人口乘以期末全市城镇化水平，即2010年洛阳市城镇人口为290.2万人，2020年洛阳市城镇人口为399.8万人。
（2）农村人口
农村人口等于总人口与城镇人口的差值，计算得出洛阳市2010年农村人口为379.8万人，2020年农村人口为310.2万人。
（3）双栖人口
“双栖人口”是指在城镇化过程中，所从事的职业已从农业向非农业转移，而居住地仍在农村或在城市、农村都有住宅的人口（与农村居民点用地有关）。根据过去几年洛阳市农村劳动力的转移情况，确定2010年全市累计转移农村劳动力220万人，其中市外劳动力转移为140万人，市内转移80万人；2020年洛阳市累计转移农村劳动力300万人，其中市外劳动力转移200万人，市内转移100万人。这些转移的劳动力主要由三部分组成：一是在城镇工作，未有固定居住场所，仅在农村有固定居住场所；二是在城镇和农村都有固定居住场所；三是只在城镇内有固定居住场所，农村宅基地已经注销。根据调查测算，目前转移人口中属于前两种情况的“双栖人口”占大多数。但是通常认为，农村劳动力的转移随经济的发展会呈现倒“U”型的发展态势，即随着经济的发展，呈现先递增，再基本平稳，后递减的态势。按照这一发展趋势，本研究确定2010年市内外累计转移劳动力220万人中有30万属于“双栖人口”，2020年市内外累计转移的300万人中有50万属于“双栖人口”。
（三）土地供需预测
1、土地供给量预测
本次《规划》至2010年，土地开发整理补充耕地9287公顷，其中：农田整理补充耕地4463公顷，农村居民点整理补充耕地1804公顷，土地复垦补充耕地380公顷，土地开发补充耕地2640公顷。
至2020年，土地开发整理补充耕地14023公顷，其中：农田整理补充耕地6492公顷，农村居民点整理补充耕地2624公顷，土地复垦补充耕地552公顷，土地开发补充耕地4355公顷。
2、土地需求量预测
（1）耕地需求量预测
基于粮食安全的耕地需求量。依据总人口、人均粮食需求量、粮经比、粮食播面单产、复种指数等，预测2010年和2020年耕地需求量分别为414583.22公顷和406400.91公顷。
非农建设占用耕地量。依据新增建设用地面积和占用耕地系数，预测2010年和2020年非农建设占用耕地面积分别为9210.25公顷和14084.2公顷。
（2）建设用地需求量预测
经过多方案优选，最终确定2010年和2020年洛阳市建设用地总规模为139766.81公顷和149805.56公顷。其中：
城乡建设用地。城乡建设用地2010年和2020年面积分别为109389公顷和115509公顷，其中城镇工矿用地面积分别为46143公顷和61552公顷，农村居民点用地面积分别为63246公顷和53957公顷。
交通水利用地。交通水利用地面积分别为26873.78公顷和30060.66公顷。
其他建设用地。其他建设用地面积分别为3504.03公顷和4235.9公顷。
七、关于《规划》的指导原则和目标
（一）《规划》原则
《规划》确定的土地利用指导原则共六条，其基本内容较为丰富，但其着眼点就是要处理好保护耕地、保障发展与保护生态的关系，实现可持续发展。《规划》指导原则的提出是基于对全市土地利用现状的认真分析，对今后一个时期全市土地利用面临的机遇与挑战的清醒认识，对各业、各类用地增长态势的科学合理判断的基础上确定的。
就土地利用而言，洛阳市存在以下几方面主要问题：人地矛盾较为突出，由于受自然条件限制，耕地总体质量不高；耕地后备资源开发利用制约因素较多；建设用地节约集约利用程度低；土地生态环境问题依然突出。就土地利用面临的机遇而言，一是国家 “中部崛起”的和省中原城市群战略决策的实施及洛阳作为重要工业基地可享受中央振兴东北地区等老工业基地政策为洛阳市提供了难得的发展环境；二是国家“土地新政”的出台，土地节约集约倒逼机制的建立，政绩考核办法的完善，耕地保护共同责任机制的落实，有利于在全市上下形成节约集约用地和保护耕地的社会氛围；三是国家东、中、西区域协调机制，中原城市群与其它区域间的统筹协调机制逐步建立和加强，有利于洛阳市产业升级换代，实现跨越式发展，有利于土地利用空间格局向合理分工和互利协作发展，有利于促进区域和城乡土地资源的优化配置；四是随着社会主义民主法治和政治文明不断发展，土地利用的公众参与程度日益提高，有利于规范、约束和监督土地利用和管理行为，促进建立公平有序的土地利用环境。
就土地利用面临的挑战而言，一是土地供需矛盾突出、耕地保护形势严峻。多年来，洛阳市有限的耕地资源受生态退耕、农业结构调整、自然灾害损毁和非农业建设占用等影响大量减少，未来随着人口高峰、工业化高峰和城镇化高峰相继逼近，耕地减少速度有可能加快。而适宜开垦的后备土地资源日益匮乏、整理复垦补充耕地的难度日益加大。二是建设用地利用粗放、集约利用水平不高。由于历史原因、社会观念及在长期以来形成的粗放型经济增长方式惯性影响下，建设用地利用不够集约。近年来，虽然通过内涵挖潜、盘活存量取得了不少成果，但由于扩大增量往往投资成本较小、收益既快又高，而盘活存量用地往往投资较大、效益不太明显。三是城乡土地利用缺乏统筹，产业盲目竞争、无序发展现象比较严重，降低了土地资源利用的整体效率，严重影响了城乡、区域协调发展。四是生态环境破坏严重。一些地方不顾资源环境承载能力，过度开发建设，导致土地退化和破坏严重，水资源严重不足，生态环境质量恶化，削弱了区域可持续发展的能力。
综上，今后十五年既是洛阳市实现经济振兴的战略机遇期，又是资源约束明显，社会矛盾突出的问题凸现期。就土地利用而言，机遇与挑战并存，机遇大于挑战，全面、准确落实《规划》提出的六项指导原则，是今后一个时期应对各种土地问题的关键所在，全市上下必须按照《规划》确定的指导原则，进一步加大基本农田保护力度，大力提高土地节约集约利用水平，统筹安排、合理保障各业各类发展用地，促进社会和谐发展和土地资源的充分、高效、合理、持续利用。
（二）《规划》目标
《规划》确定的主要目标共六项，分别是：耕地和基本农田得到有效保护；土地节约和集约利用水平明显提高；城乡和区域统筹的土地利用格局基本形成；土地利用结构得到优化；土地整理复垦开发全面推进；水土流失和土地污染状况明显改善。
目标确定主要考虑了以下方面：
（1）必须严格保护耕地和基本农田，确保全市耕地和基本农田保有量不低于河南省规划纲要下达的控制指标要求。
（2）必须转变土地利用方式，保障科学发展的用地需求。
节约集约利用土地是破解发展过程中资源瓶颈约束的根本出路，只有节约集约利用土地，才能保障科学发展的用地需求，因此，本规划在目标中单列了节约集约利用土地的目标，并从存量用地盘活、单位建设用地GDP和二三产业增加值、人均城镇工矿用地三个方面进行了细化与量化。
（3）必须优化土地利用布局，实现城乡、区域统筹发展。
本规划吸纳了洛阳市城镇体系规划的研究成果，在规划目标中提出了按照洛阳市城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布体系，不断优化城乡空间布局，并结合省级规划下达的建设用地指标提出了城镇工矿用地占城乡用地总面积的控制比例等预期性目标。制定这一目标，目的在于优化城镇、产业用地布局，协调城镇、区域、产业之间的发展秩序，发挥各区域比较优势、实现城乡、区域统筹和全市社会经济的又好又快发展。
（4）必须不断优化土地利用结构。
优化土地利用结构是土地利用总体规划的一项重要目标，优化土地利用结构的总体思路是保持耕地数量的大体稳定，不断增加林地、园地等主要生态用地的面积，控制建设用地总规模的过快增长，建设用地内部保障交通、水利等基础设施用地、重点城镇发展用地、产业集聚区用地和民生用地的需求。《规划》中“土地利用结构不断优化”目标是在遵循上述思路的基础上，以河南省纲要下达洛阳市的主要控制指标为依据，结合洛阳市实际确定的。
（5）必须落实耕地占补平衡。
坚守18亿亩耕地红线，是党中央、国务院从维护国家粮食安全考虑提出的一项重大战略部署，耕地占补平衡是确保耕地保护目标实现的重要途径。补充耕地的渠道包括土地整理、土地复垦和土地开发，耕地占补平衡提倡以整理复垦为主，适度进行开发，通过整理复垦在补充耕地数量的同时，提高耕地的质量，改善生态环境。据此，《规划》以占补平衡为主线，提出了土地整理复垦和开发全面推进的目标要求。
（6）必须保护生态环境。
本次规划从巩固退耕还林成果、治理水土流失、大力植树造林、加强耕地污染防治四个方面提出了生态环境保护的具体目标。
（三）关于对省级规划下达的主要指标的落实情况
1、省级规划下达指标
河南省规划纲要下达洛阳市2010年耕地保有量为42.61万公顷，2020年耕地保有量为42.52万公顷；基本农田保护面积为37.52万公顷；2010年园地规模为2.02万公顷，2020年园地规模为2.10万公顷；2010年林地规模为59.81万公顷，2020年林地规模为60.51万公顷；2010年建设用地总规模为13.72万公顷，2020年建设用地总规模为14.72万公顷，近期净增量为0.71万公顷，远期净增量为1.00万公顷，规划期内净增量共计1.71万公顷；2010年城乡用地规模为10.78万公顷，2020年城乡用地规模为11.38万公顷，近期净增量为0.36万公顷，远期净增量为0.60万公顷，规划期内净增量共计0.96万公顷；2010年城镇工矿用地规模为3.44万公顷，2020年城镇工矿用地规模为4.90万公顷，其中近期净增量为0.49万公顷，远期净增量为1.46万公顷，规划期内净增量共计1.95万公顷；2010年农村居民点用地规模为7.34万公顷，2020年农村居民点用地规模为6.48万公顷，其中近期净减量为0.13万公顷，远期净减量为0.86万公顷，规划期内净减量共计0.99万公顷；2010年交通水利及其他用地规模为2.94万公顷，2020年交通水利及其他用地规模为3.34万公顷；2006～2010年建设占用农用地指标5801公顷，其中耕地3876公顷；2011～2020年建设占用农用地指标10699公顷，其中耕地8484公顷；2006～2010年整理复垦开发补充耕地4074公顷，2011～2020年整理复垦开发补充耕地8904公顷。
2、洛阳市规划落实目标
洛阳市规划落实的2010年耕地保有量为426084.25公顷，2020年耕地保有量为425184.25公顷；基本农田保护面积均为374533.33 公顷；2010年建设用地总规模为137239.55公顷，2020年建设用地总规模为147739.55公顷，近期净增量为7100公顷，远期净增量为10500公顷，规划期内净增量共计17600公顷；2010年城乡用地规模为107836.85公顷，2020年城乡用地规模为114336.85公顷，近期净增量为3600公顷，远期净增量为6500公顷，规划期内净增量共计10100公顷；2010年城镇工矿用地规模为43668.48公顷，2020年城镇工矿用地规模为60268.48公顷，其中近期净增量为4900公顷，远期净增量为16600公顷，规划期内净增量共计21500公顷；2010年农村居民点用地规模为64168.37公顷，2020年农村居民点用地规模为54068.37公顷，其中近期净减量为1300公顷，远期净减量为10100公顷，规划期内净减量共计11400公顷；2010年交通水利及其他用地规模为29402.69公顷，2020年交通水利及其他用地规模为33402.69公顷；2006～2010年建设占用农用地指标5801公顷，其中耕地3876公顷；2011～2020年建设占用农用地指标10699公顷，其中耕地8484公顷；2006～2010年整理复垦开发补充耕地4074公顷，2011～2020年整理复垦开发补充耕地8904公顷。
八、关于《规划》确定的土地利用结构与布局
（一）关于土地利用结构调整
1、土地利用结构调整的原则
（1）贯彻下位规划服从上位规划原则，依据河南省规划纲要下达我市的各项土地利用指标进行调整。
（2）贯彻因地制宜原则，充分结合洛阳市实际进行调整。
（3）贯彻统筹兼顾、综合最佳原则，实现土地利用结构的整体优化。
2、土地利用结构调整方案
——做到了耕地占补平衡。2006～2010年，全市建设占用耕地控制在3876公顷之内，全市补充耕地面积不低于4074公顷；2011～2020年，全市建设占用耕地控制在8484公顷之内，全市补充耕地面积不低于8904公顷。
——适当增加了园地面积。到2020年，全市园地面积由2005年的19568.77公顷，增加到20968.77公顷，净增加1400公顷。其中到2010年，增加到20168.77公顷，净增加600公顷。
——扩大了林地面积。到2020年，全市林地面积由2005年的594177.66公顷，增加到605077.66公顷，净增加10900公顷。其中到2010年，增加到598077.66公顷，净增加3900公顷。
——保持了牧草地面积的基本稳定。到2010年和2020年，全市牧草地面积保持2005年的14.05公顷不变。
——严格控制了城乡用地规模。到2020年，全市城乡用地规模由2005年的104236.86公顷，增加到114336.85公顷，净增加10100公顷。其中到2010年增加到107836.85公顷，净增加3600公顷。
——增加了城镇工矿用地。城镇工矿用地面积由2005年的38768.48公顷，增加到2020年的60268.48公顷，净增加21500公顷。其中到2010年增加到43668.48公顷，净增加4900公顷。
——缩小了农村居民点用地。全市农村居民点用地由2005年的65468.37公顷，减少至2020年的54068.37公顷，净减少11400公顷。其中到2010年减少至64168.37公顷，净减少1300公顷。
——增加了交通、水利及其他建设用地面积。到2020年，全市交通、水利用地面积及其他建设用地面积由2005年的25902.69公顷，增加到33402.69公顷，净增7500公顷。其中到2010年，增加到29402.69公顷，净增加3500公顷。
——减少了未利用地面积。2005年全市未利用地面积293243.92公顷，到2010年调整为283843.92公顷，净减少9400公顷；到2020年调整为267343.92公顷，净减少25900.00公顷。
（二）关于土地利用布局调整
1、土地利用布局调整的总体思路
（1）按照“总量不减少、质量有提高”的原则调整耕地和基本农田布局。
按照国家及省相关规划布局的要求，优化全市农用地布局，充分考虑各地受地貌、气候、水文、土壤等自然因素影响的土地适应性，结合各区域发展定位、产业结构等经济社会因素，在有效保护现有耕地、确保粮食综合生产能力不降低的前提下稳步进行，重点保护好孟津县、伊川县、宜阳县、洛宁县、偃师市、嵩县等的优质耕地。以优化基本农田布局为重点，科学调整基本农田布局，在为经济社会发展留出必要的、合理的用地空间的同时，把质量较好的一般农田优先补划为基本农田，保证基本农田总量不减少、质量有提高。
（2）参照城镇体系规划、村镇规划统筹城乡建设用地
规划期内，洛阳市坚持走以发展中心城区为主、各县城协调发展的城镇化道路，努力提高城市的人口容量，改善城市的空间布局，严格控制城镇建设用地的盲目扩张，实现城镇健康、有序、集约化发展。突出中心城区建设，加快县城建设步伐，逐步形成以中心城区为核心、以县城为骨干、以重点建制镇为依托，布局合理、协调发展的城镇格局。
（3）按照产业集聚区规划，结合各县（市、区）资源禀赋、环境容量合理配置产业用地
依据各县区位优势、资源禀赋、环境容量及现有的产业发展基础等编制了全市产业集聚区规划，规划期内要以此为基础，继续大力推进产业结构的战略性调整，保障先进制造业、铝工业、电力能源、石化工业等优势产业用地，进一步优化产业用地布局，大力推进特色产业集聚区的形成，实现各集聚区产业间的融合和土地的集约利用，促进工矿用地效益的不断提高。
（4）有保有压，保障重点区域，重点产业的发展用地
规划期内河南省下达我市城镇工矿用地增量指标为21500公顷，这一指标与我市城镇、产业集聚区的用地需求相比有一定缺口。解决供需矛盾的主要途径只能是有保有压。规划期内要优先保障重要基础设施和国家及省重点建设项目用地；区别对待城镇发展用地，重点保障中心城区、县城和重点镇的发展用地；同时对重要的生态保护用地、旅游设施用地、社会主义新农村建设中基础设施建设用地和军事用地要给予重点保证，其它用地通过挖潜解决。
规划期内对农村居民点用地要加大管理力度，杜绝违法用地。在人均用地严重超标的区域，不再安排新的用地指标；要通过机制创新，鼓励引导乡镇企业向小城镇聚集发展，严格限制在村庄分散办工业；钢铁、电解铝、水泥等过度投资或低水平重复建设严重的行业及环境污染严重的项目，要加大土地宏观调控力度，控制盲目建设，防止土地浪费；风景名胜区、森林公园、自然保护区、基本农田保护区、退耕还林地区、泻滞洪区及其它生态敏感区要禁止开发或控制开发强度；低效利用区、产业过度密集区要控制新增同类用地规模。
（5）按照新农村建设用地增加在农村居民点内部自求平衡，配置农村居民点用地
适应社会主义新农村建设的要求，做到农村居民点用地、农村基础设施增加用地与农村居民点整理减少用地自求平衡。要重点保障农民最急需的基础设施建设用地需求，科学安排不同阶段、不同地区增加农村中小型基础设施建设的重点和优先顺序，并注意加强同国家、省或跨区域重大基础设施相配套的农村基础设施建设。要抓住新农村建设的历史机遇，稳步推进农村居民点整理，适时调整农村居民点用地布局。
2、主要用地指标分配方案
按照河南省规划纲要下达洛阳市的主要规划指标，参考河南省规划纲要中各项规划指标的分配方法，结合洛阳实际，制定了洛阳市新一轮规划主要用地指标分配方案：
（1）关于各县（市、区）耕地保有量指标的确定
2005年洛阳市耕地面积为426684.25公顷，河南省下达洛阳市2010年耕地保有量426100公顷，2020年耕地保有量425200公顷。河南省下达洛阳市2010年、2020年的耕地保有量与2005年保有量相比，面积略有减少，洛阳市规划目标严格按照上级规划下达指标制定的，即2010年洛阳市耕地保有量为426084.25公顷，2020年洛阳市耕地保有量为425184.25公顷，考虑到中心城区规模增加需要占用耕地，而辖区内耕地后备资源贫乏，所以本次规划修编我们按照以下方案对各县（市、区）规划期末耕地保有量进行了调整：中心城区建设涉及的六区（涧西、西工、老城、廛河、高新、洛龙）及偃师市规划耕地面积比2005年减少7020公顷；吉利、偃师、孟津、栾川、伊川、新安、宜阳、洛宁、汝阳、嵩县十县耕地面积都比2005年略有增加，共增加5520公顷，耕地面积净减少1500公顷。
（2）关于各县（市、区）基本农田保护指标的确定
洛阳市2005年基本农田实有面积389000公顷，新一轮规划河南省下达洛阳市基本农田保护任务374533.33公顷，两者相比，新一轮规划有一定的核减空间。首先核减了中心城区扩展边界范围内的基本农田5342.89公顷（其中，中心城区规划范围内核减基本农田4257.89公顷，中心城区规划范围外、扩展边界范围内核减基本农田1085公顷），其次根据各县建设用地需求以及基本农田现状对其基本农田进行了不同程度的核减。
（3）关于各县（市、区）建设用地规模指标的确定
洛阳市2005年建设用地总规模为130139.55公顷，新一轮规划河南省下达全市2010年各项建设用地规模为137239.54公顷，2020年为147739.54公顷，到2020年净增量为17600公顷。
以17600公顷为基数，参照河南省规划纲要的分解方法进行，选取规划期末总人口、规划期末GDP、1997～2005年新增建设用地规模、2005年人均耕地面积、单位投资用地、重点区域和产业集聚区域等6个因素，对这六个因素分别赋予25%、12%、15%、16%、12%和20%的权重，进行综合加权求和，统一计算各县（市、区）所占份额及具体用地量。此指标分解后，我们又进行建设用地分类指标的分解，然后参考各类指标分解汇总结果对建设用地指标分解进行适当调整。
（4）关于各县（市、区）城镇工矿用地指标的确定
洛阳市2005年城镇工矿用地规模为38768.48公顷，本次规划河南省规划纲要下达洛阳市城镇工矿用地近、远期净增量分别为4900公顷和16600公顷，规划期内净增量共计21500公顷。
以河南省规划纲要下达洛阳市的21500公顷城镇工矿用地净增量为基数，先对市政府确定的重点发展区域用地进行预留，剩余指标再根据各地城镇化发展、工业化进程、政策导向等因素综合考虑进行分解。
（5）关于各县（市、区）交通、水利用地及其他建设用地规模指标的确定
规划期内河南省规划纲要下达洛阳市交通、水利用地及其他建设用地增量指标为7500公顷，各县（市、区）交通、水利及其他建设用地指标确定的思路是：首先对已经明确的重点交通、水利重点项目给予重点保障并将其指标按照线路走向分解下达各县（市、区）。其次将剩余的县乡交通水利及其他建设用地指标按照各县（市、区）自然状况、版图面积、经济社会发展水平等因素分解下达各县（市、区）。
（6）关于各县（市、区）农村建设用地减量指标的确定
河南省规划纲要要求洛阳市在规划期内必须减少农村建设用地11400公顷。对于该指标的分解，参考了各县（市、区）潜力情况和经济发展水平两个因素，然后测算出各县（市、区）要完成的农村建设用地减量指标。
（7）关于各县（市、区）园地、林地指标的确定
洛阳市2005年园地、林地面积分别为19568.77公顷、594177.66公顷。规划期内河南省下达洛阳市园地、林地、增量指标分别为1400公顷、10900公顷。以河南省规划纲要下达的增量指标为基数，结合各县（市、区）后备资源潜力大小进行分解。
（8）关于各项建设占用耕地指标的确定
规划期内河南省下达给洛阳市2006～2010年各项建设占用耕地指标为3876公顷，2011～2020年各项建设占用耕地指标为8484公顷。洛阳市2006～2020年各项建设占用耕地指标的分解，以河南省规划纲要下达的建设占用耕地指标为基数，按：各项建设占用耕地指标=城镇工矿用地增加量×城镇工矿用地占用耕地系数+交通、水利用地增加量×交通、水利用地占用耕地系数+其它用地增加量×其它用地占用耕地系数，分解到各县（市、区）。
（9）关于开发整理补充耕地指标的确定
洛阳市开发整理补充耕地指标的分解主要考虑两个因素，一是各县区规划期建设占用耕地量，二是考虑各县区补充耕地后备资源潜力情况。
（三）本次规划重点保障的发展领域
1、关于城镇发展方面
重点保障中心城区各项建设用地需求。除此之外，重点保障偃师、吉利、新安、孟津、伊川、宜阳等卫星城的建设用地需求，兼顾其他县（市）和重点建制镇发展需求。
2、关于区域和产业发展方面
重点保障中心城区，偃师市区、各县城、重点镇的城镇用地需求。结合各县（市）产业集聚区规划，保障偃师市能源电力、建材、机械制造、轻纺工业等主导产业用地，保障孟津县能源电力、机械加工等主导产业用地，保障栾川县钼、金银采选及矿产品深加工的主导产业用地和休闲旅游业用地，保障新安县能源电力、有色金属加工、化工、建材、机械加工等主导产业用地，保障伊川县能源电力、铝工业、超硬材料等主导产业用地，保障宜阳农副产品加工、建材、原煤等主导产业用地，保障汝阳冶金、建材、农副产品加工、矿产品开发和精深加工等主导产业用地，保障洛宁、嵩县农副产品加工、矿产品开发和加工、旅游业用地。
3、关于基础设施方面
对国家重大基础设施项目的用地，重点给予保障。对目前已明确的郑西铁路客运专线等国家重大基础设施项目的用地给予重点保障。对河南省及洛阳市重点基础设施建设项目和民生环保工程，如高速公路、一级公路及垃圾、污水处理厂等的用地需求也给予保障。
4、关于能源建设方面
对符合国家产业政策和行业发展规划的煤矿、电厂、电网基地建设用地给予重点保障。
除了上述需要明确保障的发展领域，还要按照新农村建设要求，重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、农田水利、饮用水工程等基础设施建设，加快城乡一体化进程。要特别提出的是，各类建设必须符合国家、省、市产业发展政策导向，严禁向禁止类工业项目供地，严格控制限制类工业项目用地。
九、关于土地利用综合分区
（一）分区的目的
揭示土地资源的地域差异，确定不同区域间土地利用方向和重点，为加强土地宏观管理提供指导。
（二）分区的原则
1、与区域发展战略相结合的原则。
2、土地自然条件和社会经济条件、土地利用问题和管理措施相似性原则。
3、全覆盖原则。综合区覆盖全部市域范围，各区域保持相互独立且空间上连续。
4、保持乡级行政区划完整性的原则。为了方便规划的实施和管理，原则上保证乡域行政区的完整性，并尽可能保持县（市、区）行政区划的整体一致性。
（三）分区的方法
本次综合分区采用了定性与定量相结合的方法。即先按照土地利用分区原则和要求，按自然条件、土地利用特点、土地区位条件、土地利用方向大致相似性特征，结合市委、市政府重大战略部署和政策导向，制定出三个综合分区备选方案，在集思广益、对比优选的基础上，最终确定本规划土地综合分区方案。
（四）分区结果
本次土地利用综合区划分为五个，即北部环境优美工业走廊区，黄河小浪底库区及风景旅游开发区，北中部丘陵林果开发与水土保持区，中南部低山综合开发与林地保护区，南部中山矿产开发和生态保护区。
（五）各区域土地利用调控的主要手段
一是指标控制，《规划》共设置了人均建设用地、人均城乡建设用地、人均城镇工矿用地、耕地保有量、基本农田保有量五个方面的指标；二是方向引导，结合国家产业政策和生态保护要求，提出各区土地利用方向。通过指标控制和方向引导，实现全市经济社会又好又快发展，区域间均衡、协调、可持续发展。
十、关于中心城区建设用地
（一）关于中心城区现状面积与人口
1.规划确定的面积与人口
本规划确定2005年末洛阳市中心城区用地面积16916公顷，人口161.6万人，人均城市用地104.7㎡。规划至2010年中心城区达到205万人（含双栖人口4万），人均城市用地100㎡（其中双栖人口按0.7进行当量折算），2020年达到300万人（含双栖人口20万），人均城市用地90㎡（其中双栖人口按0.7进行当量折算），确定中心城区规模2010年为203.8平方公里，2020年为265平方公里。
到2010年规模增加3464公顷，其中新增城镇工矿3400公顷，生态绿地64公顷；到2020年规模增加9584公顷，其中新增城镇工矿7700公顷，生态绿地434公顷，河流水面1450公顷。
2.与城市规划对接情况
本规划与城市规划在中心城区人口预测上保持一致，但按照集约节约用地原则，对人均用地标准进行了压缩，确定的建设用地规模低于城市规划，但本规划在城市规模边界外划定了扩展边界，给未来城市发展预留了空间，完全可以满足中心城区发展用地需求。
（二）关于中心城区建设用地规模边界的划定
按照规划确定的中心城区规模，充分考虑中心城区未来用地发展时序，结合城市规划中心城区用地规划方案，最终划定了中心城区建设用地规模边界。
（三）关于中心城区建设用地扩展边界的划定
洛阳市中心城区建设用地扩展边界是综合建设用地适宜性评价、城市发展趋势判断、空间拓展模式、主要发展方向、基本农田调整潜力、农村居民点减少潜力等因素，并重点参照洛阳市城市总体规划分析确定的。
建设用地适宜性评价首先确定了评价范围，即对中心城区建设用地规模边界外约2000米范围内的建设用地进行评价；其次选择了工程地质条件、水文地质条件、地震地质构造、潜在地面沉降等评价因素；通过综合评价，将评价范围内的用地划分为适宜、较适宜、适宜性差、不适宜四级。
从城市发展趋势来看，洛阳未来十几年将进入快速发展期，必将对用地空间产生巨大需求，城市空间拓展必然打破原有的依托旧城区连续向外拓展的单一模式，而采用跳跃式拓展模式，因此扩展边界的划定应结合两种空间拓展模式进行划定。
从基本农田调整潜力来看，2005年洛阳市基本农田保护率为91.17%，省规划下达洛阳市基本农田核减指标14466.67公顷，规划期末基本农田保护率为88.09%，给基本农田调整补划留出了空间。
从农村居民点减少潜力来看，规划期内全市农村居民点节约集约用地潜力11700公顷，能满足因中心城区建设布局调整或在特定条件下新建用地的城乡建设用地增减挂钩需要。
从城市的发展方向来看，北部地区受邙山古墓葬保护区的限制，西部地区为丘陵区，受地形地貌限制，东部地区受中心城区水源地和汉魏故城的限制，发展用地较为局促，因此扩展区比较分散，具体分布在宜阳县丰李镇，老城区邙山镇，洛龙区李楼乡，偃师市李村镇。
十一、关于主要用地指标与需求预测的
对接和安排
（一）关于城镇工矿用地指标对接和安排
河南省规划纲要下达洛阳市近期城镇工矿用地增量为4900公顷，远期净增量为16600公顷，规划期内净增量共计21500公顷。而据洛阳市规划修编前期研究预测，近期洛阳市城镇工矿建设共需新占用土地7374.07公顷；远期城镇工矿建设共需新占用土地15410公顷，规划期内净增量共计22784.07公顷，与河南省土地规划相比，缺口为1284.07公顷。按照下级规划服从上级规划的原则，洛阳市规划期内按照有限指标保重点的原则，严格把城镇工矿用地增量指标控制在21500公顷以内。
（二）关于交通水利及其他建设用地指标对接和安排
规划期内河南省下达洛阳市交通水利及其他建设用地增量指标为7500公顷。规划期内已明确的重大交通建设项目需占地约7171.25公顷，分别为：郑西客运专线（洛阳段）、郑州至洛阳轻轨、洛阳城市轻轨，建成洛阳至栾川、石人山至栾川、洛阳至卢氏三条高速公路，建成洛阳至吉利、偃师至洛宁两条快速通道及国道310线、207线洛阳境内升一级公路。进行S249三邓线、栾川秋扒至县城段等一批干线公路升级改造项目，洛岳路等一批县乡公路联网改造项目。
水利项目已明确的有前坪水库、洛南水系，西霞院反调节水库，小浪底南岸灌区，进行洛河市区段、伊河龙门下游河段等基础设施建设还需用地约3765.94公顷，另外旅游及特殊用地等其他建设用地约需用地800公顷，三项合计规划期内全市交通水利及其他建设用地共需用地11737.19公顷，与河南省规划纲要下达指标相比，有一定缺口。
（三）关于林地、园地指标对接和安排
现状及规划林地、园地面积与林业部门统计数据有一定计划安排的造林差距，本《规划》安排的造林面积是14800公顷，与省规划下达指标相同，但比林业部门计划安排数少32200公顷，主要原因是统计口径和地类标准不一致。
十二、规划方案的可行性
本次在规划的修编和方案的选取上，始终把规划实施的可行性放在重要位置上考虑。本规划具有较强的可行性，主要依据为：
（一）基础资料和数据可靠
为了满足修编规划的需要，市规划修编课题组广泛收集全市经济社会发展、人口增长、城乡建设、交通旅游、工业发展等方面资料，全面收集了1997—2004年间建设用地报批、耕地保护、土地开发复垦、占补平衡等各类用地资料。共收集各类资料800余件，各类表册120余套，各种数据15000余个。收集资料丰富准确，在使用这些资料时，又进行了对比分析和筛选。按照部要求各类用地面积以2005年土地利用变更调查数为基础，对规划数据进行了修正和转换。综合性的统计数据采用的是统计局公布的2005年末统计数，数据准确可靠。
（二）规划的依据充分，专题研究到位
修编土地利用总体规划是一项复杂的系统工程，涉及国民经济各个部门。为了提高规划的方案的可行性和可操作性，一是广泛征求各方意见通过书面发函、新闻公告、召开座谈会等形式反复听取社会各界、各有关部门、企事业单位，各县、各城市区的意见，共收到386条对规划修编的建议和意见，这些建议和意见对规划修编工作起到很好促进作用。二是开展了上轮规划实施评价、加强耕地及基本农田保护、节约和集约利用土地等七项专题研究，为修编规划提供了科学的依据；三是制定规划方案时充分考虑国家和河南省有关政策要求，充分考虑了全市国民经济和社会发展规划对土地利用的要求，保证了交通、水利等重大建设项目用地，体现了加快城镇化进程这一目标。因此，本次规划依据充分、基础工作扎实、可行性强。
（三）修编规划的指导思想明确、手段先进、方法科学
本规划在修编时，首先指导思想明确，《规划》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，始终严格贯彻保护耕地的基本国策，落实最严格的土地管理制度；其次坚持保护资源、保障发展、统筹全局、实事求是、节约集约的原则，切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制；第三坚持用发展和改革的办法解决土地利用的问题，把土地利用推向科学合理、集约高效、和谐有序和可持续发展的轨道；第四研究方法科学、先进。本次规划采用系统学和统筹学的原理，定性分析和定量分析相结合研究和确定规划方案，使规划既符合市情，又提高了精度；第五政府主导、专家领衔、公众参与，增强了规划的透明度，提高了规划的科学性和可行性；第六本次规划采用了用地分区与用地指标相结合的规划模式，注重了重要用地指标与用地分区的协调，各项用地指标落实到用地分区中，既优化了布局，又落实了用地指标，增强了规划的实用性和可操作性。
（四）保障措施得力，确保规划实施
制定规划，重在实施。规划报告分别从政策、行政、经济、法律等方面，提出了具体的实施措施，为规划的实施打下了坚实的基础。
十三、关于《规划》环境影响评价
为了贯彻落实《中华人民共和国环境影响评价法》，《洛阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）编制组成立了《规划》环境影响评价专题研究组，对《规划》方案的环境适宜性进行了评价，对《规划》实施可能对环境造成的影响进行了分析，提出了预防和减轻不良环境影响的对策和措施，并从环境条件方面提出了规划用地空间布局调整建议。《规划》环境影响评价结果表明，规划方案与洛阳市环境功能区划相协调，体现了因地制宜、统筹兼顾的科学发展观，规划方案具有环境可行性，在实施过程中通过采取预防和减轻不良环境影响的对策和措施，可达到社会经济发展与环境保护的协调同步提高的目的。
（一）自然环境现状及主要环境问题
1、自然环境现状
洛阳市位于河南省西部，地处我国区域地貌第二台阶前缘，为西部山区与东部平原的过渡地带，四面环山，南依秦岭山系北缘东端熊耳山、外方山，北临黄河，地势西南高、东北低，自西南向东北依次由西南部中山区、中南部浅山区、北中部丘陵区过渡为东部陵谷川地区。
洛阳市属北暖温带大陆性季风气候区，气温总体适宜于种植业和养殖业发展。降水因受地形的影响，呈现出南高北低，山地多，谷地少的特点。境内干支流及沟溪等共有27000多条，分属于黄河、淮河、长江三大水系。伊河、洛河、涧河汇合后由邙岭北部汇入黄河，该流域占全市总面积的81.7%。洛阳市水资源总量为27.05亿立方米，人均水资源量为468立方米，耕地亩均水资源量505立方米，地表水资源在地区分布极不均匀，南多北少，相差悬殊。
洛阳自然条件复杂，适宜多种植物繁衍生长，南北植物并存，西南、东北植物散生，形成多种植物种群和森林植被，有许多珍贵和经济价值很高的物种。全市林业用地总面积594177.66公顷，活立木总蓄积18770161立方米，森林覆盖率23.69％，2005年林木覆盖率达43.3％。
洛阳市矿产资源比较丰富。在已发现的76种矿产中，探明储量的有41种，各类矿产资源潜在经济价值达5793.28亿元以上，潜在价值在50亿元以上者有煤、钼、钨、铝土矿、铅锌、金、铼和镓、白云岩、硫铁矿、伴生硫、伴生铁、玄武岩和花岗岩。
2、主要生态环境问题
（1）森林植被退化和物种多样性减少的趋势仍在加重
低山丘陵区森林覆盖率低，矿区植被破坏严重，森林植被退化严重。除南部深山区森林覆盖率较高外，崤山地区及伏牛山、熊耳山山体前缘低山和丘陵区森林覆盖率极低，低山丘陵区绝大多数为荒山。洛阳市矿产资源开发利用程度高，洛宁、嵩县、栾川、伊川、新安矿区及周围采、选、冶、生活区植被破坏均较严重，露天开采区植被彻底破坏，矿山生态环境恢复治理比例低。森林植被退化不仅直接造成动植物资源自我恢复能力下降，形成水土流失，进而影响生态平衡。
（2）水土流失严重
全市水土流失总面积达8444km2，占土地总面积的55.5％。洛河、伊河、黄河两岸的黄土丘陵区水土流失模数高达5000t/a.?km2以上，最高可达8000t/a.?km2，相当于每百年平均有近20cm厚的土层被冲光，年土壤流失总量达0.13×108m3。全市每年平均流失土壤约3500万吨，并带走大量的氮、磷、钾等元素，直接影响山区经济的发展。
（3）环境容量严重不足
2005年洛阳市二氧化硫排放量为32.12万吨、化学需氧量排放量为4.468万吨；到2010年洛阳市二氧化硫、化学需氧量排放量控制目标分别为21.7万吨、4.01万吨，主要污染物总量减排形势十分严峻。
（4）自然灾害频繁
洛阳市最大自然灾害为旱灾，据历史记载，从公元前184年前至公元1943年共发生水灾366次，旱灾447次，平均5.8年发生一次水灾，4.8年出现一次旱灾。其中1482-1485年、1527年、1638年1643年、1876年-1878年四次连续大旱，造成赤地千里人相食有悲惨景象。新中国建立以来，虽然兴建了大量的水利工程，但还不能完全抗御旱灾危害。1957年以后多次出现大旱，受灾面积多集中在洛河以北陇海铁路沿线的浅山丘陵区。此外南部山地质灾害时有发生，破坏地形地貌和植被，加重水土流失，毁坏农田、道路，影响群众生产生活，造成人民生命财产损失。
（5）水资源总量贫乏，分布不均
洛阳市人均水资源量为468立方米，约为全国人均2400立方米的1/5，耕地亩均水资源量505立方米，仅占全国亩均水资源量1969立方米的1/40。地表水资源在地区分布极不均匀，南北相差悬殊，占全市耕地面积30%的南部山区，水资源量占总量的70%倍。
（二）规划方案与环境保护协调性分析
1、规划编制的背景
依据国务院办公厅国办发[2005]32号文《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》，本次《规划》的编制是在完成《洛阳市土地利用与生态环境协调问题》前期研究专题的基础上进行的。规划方案的编制以贯彻落实科学发展观为指导思想，以土地利用和生态建设并重为原则，将生态环境保护和恢复建设放在首要的地位，因地制宜，合理开发，以环境容量和资源承载力为依据适度开发，避免以牺牲环境为代价进行开发，致力于从源头上做到土地利用与生态保护协调并举。
（1）以重点生态保护区功能保护为前提，合理规划布局。
规划前期研究在对洛阳市自然环境和生态环境现状进行分析研究的基础上，以构建区域协调稳固的土地生态格局，保障生态环境系统结构完整和功能稳定为前提，对各类保护区依法进行严格保护，贯彻了以保护为前提，合理规划布局的理念。
（2）以土地生态适宜性为前提，因地制宜规划布局。
在对土地生态敏感性和土地生态适宜性进行综合性定量评价的基础上，对土地生态适宜性进行了区域性分区，提出了各区土地利用方向、方式、生态防治重点。以此为依据，因地制宜，合理规划布局，构建环境友好型模式，避免了在土地生态敏感区建设诱发和加剧植被破坏、水土流失、土地沙化、地质灾害等重大生态环境问题的开发活动。
（3）以环境容量和资源承载力为依据，合理确定土地开发强度。
依据前期研究对洛阳市环境容量和资源承载力的分析研究成果，从保证生态建设和粮食安全的角度出发，将规划的各类开发建设强度控制在环境容量和资源承载力限度以内。对超过污染物总量控制指标的地区，通过采取暂停审批新增污染物排放的建设项目、加强产业结构调整、上大压小、增产减排等调控措施，将污染排放总量控制在环境容量以内，做到增产不增污。
2、规划方案与环境保护协调性分析
（1）生态建设用地安排与生态保护目标协调性分析
依据《洛阳市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《洛阳市十一五环境保护发展规划》，至2020年，林木覆盖率达到50％以上，城市总体绿化率达到35％以上，铁路和干线公路绿化率达到85％。
本次规划至2020年，林地和园地面积增加12300公顷（林业部门的林木覆盖率包括园地、林地、四旁林等），达到630546.43公顷，园林地比例为41.41％。生态建设规划居民点建设用地绿化率达到35％，农田林网面积占宜林网面积的85％，交通水利绿化率达到85％，则四旁林可增加林木面积130944公顷，林木总面积达到761490公顷，林木覆盖率可达到50％。在国土资源主管部门加强农田林网建设管理，林业部门加强建设用地绿化管理的情况下，目前规划的用地结构，与生态建设目标是相协调的。
（2）规划开发强度与环境容量分析
本次规划新增建设用地规模17600公顷，其中城镇工矿增加21500公顷,农村居民点减少11400公顷，交通水利增加6750公顷，其它建设用地增加750公顷。通常情况下，城镇和工业规模增大，资源消耗量和污染物排放量将相应增加。洛阳市目前的大气和水环境已无容量空间，规划方案通过严格环境准入制度，在压小上大、“以新带老”消化总量；支持技术更新、改能扩建、产业结构优化升级、高新技术产业项目建设用地,做到“增产不增污”；通过优先支持城镇污水处理工程、城市垃圾处理工程建设用地，削减城镇污染排放总量，在腾出环境容量空间的基础上开发建设。通过采取上述土地供给措施，可促进全市污染物排放总量控制目标的实现。
（3）规划开发强度与土地资源承载力分析
规划前期研究从生态建设的角度出发，对土地资源协调利用结构比例和规模进行了分析，在保证粮食生产安全、生态建设用地需求、各业协调发展的条件下，洛阳市各业协调的建设规模如表4所示，规划期建设用地总规模为147239.54公顷，未超出土地承载力164988.5公顷。规划期耕地规模为425184.25公顷，大于保证粮食安全的406400公顷耕地规模。
（4）规划开发强度与水资源环境承载力分析
依据洛阳市水利发展规划，至2020年全市供水能力达到28.05亿m３，在节约用水、节能降耗的前提下，以目前的工农业用水比例分配，水资源可基本满足工农业和生活用水需求，但是，2020年对工业承载力略显不足，需适当调整工业用水比例，水资源要满足工业快速发展必须以节能降耗为前提。
（三）规划实施对环境可能造成的影响分析
1、对区域生态系统产生的整体性影响分析
（1）规划实施不改变区域流域生态环境系统格局
规划方案以保护和构建稳定的生态环境基础，依据洛阳市地形地貌、生态系统特征等区域自然环境条件，规划方案编制过程中，坚持保护生态环境的原则，对生态敏感区实施生态保护工程，构建区域协调的区域生态环境格局。规划实施以保护区域、流域生态系统结构完整性，不损毁区域生态环境系统主功能为前提，因此，对区域、流域生态环境系统格局和生态环境系统基础不会产生破坏性影响。
（2）规划实施有利于构建稳固的区域流域生态环境基础
植被、水、土是山地森林生态系统稳固的基础。规划实施通过限制坡垦、加强天然林、生态公益林、野生动植物保护，对自然保护区实施强制性保护等措施，在保护和提高林地质量的前提下，通过荒山绿化，恢复山地植被,新增林地10900公顷；在坡耕地整理中，通过梯田改造、修建蓄水灌溉工程，治理坡耕区水土流失。因此，规划实施可巩固和提高山地森林生态系统涵养水源、减缓水土流失的能力，有利于巩固山地丘陵区区域生态环境基础。
城镇建设、工矿、交通水利建设将占用一部分耕地，但是，通过农村居民点整理、废弃砖瓦窑场复垦、土地开发等将补充一定数量耕地，规划期内耕地数量保持稳定，不会改变农田生态系统的主体功能。另一方面，通过加强农田综合整治、农田林网建设、道路河渠沿线绿化、农田水利设施建设，可改善和提高农田生态环境系统质量，提高耕地生产能力。
（3）规划实施对区域流域生态系统可能产生的不利影响
①可能加大区域流域污染排放总量
规划期GDP要翻两番，建设用地规模与2005年相比增加17600公顷，其中城镇工矿建设用地面积增加到60268.48公顷，与2005年相比增加21500公顷。经济快速增长所产生的巨大资源消耗，势必要排放大量的工业和生活“三废”，由于目前洛阳市主要污染物排放总量仍居高不下，大气和水环境已无容量空间，经济社会快速发展与环境约束之间的矛盾将更加突出，对大气、水、土污染构成威胁。规划实施必须建立在削减污染物排放总量的基础上，做到“增产不增污”。
②可能引致区域流域生态环境问题
山地丘陵区交通、水利等线状工程建设将分割森林生态景观格局，将自然生景切割成孤立的块状，不利于生物多样性保护；对地表地形地貌、植被的破坏将诱发植被退化、水土流失，甚至诱发崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，使生态环境变得脆弱。
2、对环境和人体健康产生的累积性影响分析
（1）对环境的累积性影响
规划实施可能导致的不利影响主要表现为山地丘陵区若盲目开发，将导致植被破坏，植被破坏将加重水土流失，水土流失进一步加剧植被退化，形成恶性循环，甚至诱发灾害发生。交通工程、矿产资源开发项目难以避免对局部植被、地形地貌产生破坏的，必须编制水土保持方案、土地复垦方案、生态环境综合治理方案，做到尽量减轻对生态环境的影响，并对产生的不利影响予以补偿，否则，通过用地约束，禁止项目建设。
（2）对人体健康的累积性影响
对人体健康的累积性影响主要由于规划实施诱发大气、水、土壤、环境的污染，人体吸入大气中污染物、粉尘等，饮用污染水，食用污水灌溉、污染土地生产的污染食品等均可对人体健康产生危害，虽然这种危害不会立即导致病变，但是，渐变积累，对人体健康危害巨大。因此，规划实施工程中，建设项目必须通过环境影响评价，预防项目建设对大气、水、土环境造成污染。城镇和工业用地规模的增大必然增加废弃污染物的生产总量，但是，环境污染并不是污染物生产量增加的必然结果，因此，规划实施对人体健康的影响重在实施过程对具体项目环境准入条件的严格贯彻。
3、可能引致的生态环境问题分析
（1）重大交通水利工程建设可能引致的生态环境问题
规划期内安排新增交通水利设施用地6750公顷。拟建的重大水利工程主要有前坪水库、洛南水系，西霞院反调节水库，小浪底南岸灌区，进行洛河市区段、伊河龙门下游河段治理等一批防洪除涝和具有综合效益的骨干水利工程；主要交通项目有郑西客运专线（洛阳段）、郑州至洛阳轻轨、洛阳城市轻轨，建成洛阳至栾川、石人山至栾川、洛阳至卢氏三条高速公路，洛阳至吉利、偃师至洛宁两条快速通道及国道310线、207线洛阳境内升一级公路，S249三邓线、栾川秋扒至县城段等一批干线公路升级改造项目，洛岳路等一批县乡公路联网改造项目。
平原区主要为农田生态系统，交通水利建设对物种多样性一般不会产生大的不利影响，也不会诱发地质灾害等环境问题。主要的不利影响表现为：占用耕地资源，造成农田生态景观碎化；对临近居民点环境产生污染，粉尘对路边农作物有一定污染，影响农作物的光合作用；影响地表径流，造成沿路农田积水，诱发农田湿沼化，湿沼化引起局部地下水位上升，季节性蒸发又诱发局部土壤盐渍化，影响农田生态功能。穿越丘陵、山地区的道路对环境影响较为复杂，主要表现为占压部分耕地，产生廊道效应，分割了自然生境，造成自然生境岛屿化，不利于生物多样性保护；破坏地形地貌及植被，加重水土流失，诱发地质灾害，使原有的生态遭受破坏，森林生态系统功能减弱。
（2）矿产资源开发对环境影响
洛阳市山地丘陵区分布着大量的煤炭、金属和非金属建材类矿产资源，矿山开发对生态环境将产生一定的不利影响。
①煤矿开采：破坏地形地貌、植被，引致地面塌陷，损毁农田生态系统，造成塌陷区积水、沼泽化、盐渍化，损毁村镇及交通、水利基础设施。矿山固废占压土地，污染土壤。
②山地区金属、非金属矿开采：破坏地形地貌和植被，坑口及采空区岩土体的稳定性降低，引发崩塌、滑坡、地面塌陷、地裂缝，破坏水文地质条件、影响植被生景，加重水土流失；矿山、固体废弃物、废水“三废”占压土地、污染环境，诱发泥石流地质灾害。
（3）城镇和工业建设对环境影响
①城镇、工业建设可能加重大气、水、土壤环境污染
从洛阳市1999年至2005年全市废水排放情况看，随着工业和城镇规模的扩大，工业和城镇生活废水排放量均相应增大，生活废水排放量比工业废水排放量略高，工业行业以采矿、冶炼业污染最为严重。随城镇建设规模增大生活废水排放量逐渐增大，但是，人均生活废水排放量逐渐降低。
②引发城市生态环境问题
城市人口建筑设施密集，改变了地表的热交换特征，形成城市热岛效应；释放出的巨额热量以及城市生态系统代谢出过多的CO2、SO2、可吸入颗粒物等改变了大气组成，高大建筑物产生的“峡谷”和“盆地”地形，使城市空气流动发生变化；热岛效应，气候穹窿（烟雾罩）、逆温层等导致局部闷热，污染物积聚等不良气候。
4、对经济、社会与环境效益影响综合评价
（1）经济效益分析
“十一五”时期,洛阳市经济社会发展面临着既要加快发展又要加快转型的双重任务。全市经济社会发展的主要目标是: 全市生产总值年均增长12.5%，比2005年翻一番，城镇化水平显著提高，农业劳动力占劳动力总量的比重进一步下降，中心城市辐射力和带动力进一步增强；城乡居民收入持续增加，生活条件显著改善；各项社会事业加快发展，文化强市建设取得突破性进展。
规划方案充分考虑了洛阳市经济发展的用地需求，合理安排了交通、水利等重大基础设施建设用地、产业集聚区和能源基地用地，在用地安排上重点支持大洛阳新区建设的需要。通过规划实施，将产生良好的经济效益。
（2）社会效益分析
①规划保证了经济发展的用地需求，为洛阳市由工业大市加速向工业强市迈进提供了保障，工业建设可为社会提供更多的劳动就业岗位，提高人民群众经济收入，具有良好的社会效益。
②规划实施，洛阳市城镇化率将明显提高，城镇工矿规模扩大21500公顷，农村居民点缩减11400公顷，将有大量的农村居民转向城镇。城镇交通方便，水、电、通讯基础设施条件好，医疗、文娱、商贸、公园等居住环境条件比农村优越，城镇化过程中农村居民由农村迁入城镇，其生活质量得到改善和提高，具有良好的社会效益。城镇具有物流、信息流畅通，集约化生产程度高，单位面积产值高的特点，城镇人均占用土地比农村居民点低，城市规模的扩大有利于集约节约用地，有利于促进洛阳市社会的可持续发展。
③规划方案保证了粮食生产用地，可保障生产粮食安全。规划期内耕地规模不减少，而且，规划实施通过加强农田整理、粮食生产核心区建设，平原区农田基础设施建设将更加完善、土地利用率得到提高，山丘区坡耕地改造、蓄水灌溉工程的配套，将改善农田生态环境，提高耕地产能，稳步提高全市粮食产量，维护国家粮食安全战略的实施。
④规划充分考虑了新农村建设用地，有利于社会主义新农村建设。
（3）环境效益分析
①林地面积增加，林木覆盖率得到提高
规划至2020年，通过荒山绿化、恢复山地植被，林、园地面积达到626046.43公顷，四旁林绿化增加林木面积130944公顷，林木总面积达到761490公顷，林木覆盖率可达到50％，林木覆盖率提高6.70％，全市林地涵养水源、减缓水土流失、调节气候、调蓄洪水、防灾减灾的功能将得到较大幅度的提高，有利于保障洛阳市土地生态安全，促进经济社会可持续发展。
②实施流域水土整治工程，农田生态环境得到改善
实施黄河中游地区流域水土整治工程，以小流域为治理单元，以县为基本单位，把建设基本农田作为突破口，综合运用工程措施、生物措施和耕作措施，集中连片，综合治理。陡坡地要实施梯田改造，在塬、梁、峁和丘陵、沟坡上营造农田防护林和水土保持林，在水利条件较好的河川两岸营造生态经济林和用材林。大力兴修水窑、水池、小水库等蓄水工程，解决人畜吃水问题。流域水土整治工程实施，可有效减缓坡耕地水土流失，改善农田水利灌溉条件，使坡耕区水土流失严重，粮食产量低而不稳的状况得到改善。
③通过产业结构调整，实现增产减污
规划期城镇和工业建设以实施资源节约型和环境友好型土地利用模式。规划实施严格环境准入制度，通过压小上大、产业结构调整，在削减污染排放总量的基础上开发建设，做到“增产不增污”，努力做到“增产减污”。实行产业向集聚区集中，工业污染物的集中处理，有利于环境保护管理。
④城镇化建设规模扩大，有利于节约用地
洛阳市城镇化过程中存在的主要问题是城市建设人均用地较低和农村居民点整理滞后。前者造成城市人均绿地不能达标、交通拥挤、人口密度过大、人居环境难以改善、城市生态建设缺乏空间等一系列城市生态环境问题；后者造成农村居民点用地未能随城镇化水平的提高而相应降低。居民点建设用地规模过大的原因在农村而不是城镇，城镇化规模扩大可节约居民点用地，有利于土地资源的可持续利用。
⑤通过城镇化建设，改善人居环境
农村居民点小而散，基础设施建设滞后，人居环境差。随城镇建设规模增大城镇能耗降低，城镇万元GDP能耗、城镇人均耗水量、万元GDP污水排放量总体呈减少趋势，城镇生活污水处理率、生活垃圾处理率、建成区绿化率总体呈增高趋势，万人交通事故发生率随城镇规模增大而总体降低。说明随城镇规模增大，城市绿化环境好、交通安全条件较好，城镇功能趋于突出，人居环境条件得到改善。通过实施城郊林业生态工程，以环城防护林带、道路绿化和风景片林为主要内容，建设高标准、高效能环城生态防护林网络，实现生态防护、绿化、美化协调统一，可有效改善城市生态环境，提高城市居民生活质量。
5、规划方案环境适宜性评价
通过上述分析可看出，规划方案与《洛阳市全面建设小康社会规划纲要》、《洛阳市十一五环境保护发展规划》相协调，规划用地结构和布局充分考虑了环境容量和资源承载力、区域环境适宜性，基本上做到了因地制宜，适度开发，对区域、流域生态环境系统格局和生态环境系统基础不会产生破坏性影响，不会产生重大生态环境问题。虽然经济规模的扩大会增加排放总量，重大工程建设会对生态环境产生一定的不利影响，但是，通过污染排放控制、生态工程建设补偿措施，总体上与环境保护相适宜，规划实施具有良好的社会、经济、环境效益，规划具有环境可行性。
（四）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施
1、坚持依法保护和治理生态环境
认真贯彻《森林法》、《水土保持法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《环境保护法》、《土地管理法》等法律法规，把生态环境的保护和建设纳入法制轨道。不断提高全民法制观念，在经济开发和项目建设时，严格执行生态环境有关法律法规。加大环保执法力度，切实落实环保政策。根据《环境保护法》关于“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”的规定和党中央关于环境保护“一把手亲自抓、负总责”的要求，各级政府应当实行环境保护行政领导目标责任制，把辖区环境质量的改善情况作为考核政府主要领导人工作业绩的重要内容，做到责任到位、投入到位、措施到位。实行地方政府主要领导干部环境年度审议和离任审议制度，建立环境保护工作报告制度。
2、严格环境准入制度，控制污染排放总量
规划期GDP要翻两番，经济快速增长所产生的巨大资源消耗，势必要排放大量的工业和生活“三废”，由于目前洛阳主要污染物排放总量仍居高不下，大气和水环境已无容量空间，经济社会快速发展与环境约束之间的矛盾将更加突出。规划实施必须建立在削减污染物排放总量的基础上，做到“增产不增污”。在用地审查过程中，严格执行环境准入制度，对不符合国家产业政策和环境政策、可能造成环境污染和生态破坏的建设项目不予供地，尤其是高能耗、高排放项目；污染排放总量超出大气、水环境容量地区的工业建设项目用地要建立在上大压小、关停生产工艺落后、高排放企业，为新建项目腾出环境容量的基础上进行建设；产业聚集区、城镇规划必须依法开展环境影响评价，严禁不符合规划的项目入园、入区，从源头上控制污染排放总量，预防对大气和水环境造成污染。
3、加强土地开发整理项目管理，预防引发生态环境问题
规划期内为了实施耕地占补平衡，需要对一定数量的未利用地进行开垦，而现有的未利用大多分布在生态环境脆弱区，土地开垦的环境适宜性差，难免对生态环境保护产生巨大压力。在土地开发整理专项规划编制过程中，加强土地生态环境适宜性评价，严禁批准不符合专项规划的土地开发整理项目；加强土地开发整理项目的环境影响评价工作，防止引发水土流失、土地沙化、地下水水位降落等生态环境问题，强化农田生态环境建设，通过开发整理项目的实施改善土地生态环境。
4、加强重大工程项目管理，预防和减缓工程建设对生态环境造成造成的不利影响
交通、水利、矿山等工程建设难免对开发区植被、地形地貌及其生境造成破坏，对生态环境产生不利影响。严格环境准入制度，预防不良环境影响。严禁在各类保护区内从事各项法律法规禁止和可能造成重大生态破坏的开发建设活动，新建项目用地必须依法开展环境影响评价、水土保持方案、地质灾害危险性评估，依据评估结果采取有效措施预防和减缓对生态环境的影响。
5、加强矿山企业管理，预防和减轻矿山生态环境破坏
洛阳市是矿产资源开发大市，矿山开发对生态环境影响大。新建和改扩建矿山项目必须依法开展环境影响评价、水土保持方案、矿山土地复垦方案、生态环境综合治理方案的编制工作，否则不予颁发采矿权证、不予供给矿山建设用地；建成运营矿山必须按照编制的生态环境综合治理方案，对矿山生态环境进行治理，对生态环境造成的不良影响进行补偿，矿产资源管理部门在采矿证年检中，要严格监督、督促矿山生态环境综合治理方案的落实。通过限制土地供给，约束煤矿、铝土矿、石灰岩等矿产资源开采活动，逐步建立矿山环境治理和生态环境恢复机制，做好矿产资源开采区的生态环境保护工作。
6、加强部门合作与管理，切实落实环保工作
建立和完善项目立项、审批、实施、质量监督与工程验收等制度，实施动态管理。由市发改委会同有关部门建立全市生态环境建设联席会议制度，强化环境保护责任制，统筹监督土地生态环境保护工作的落实，预防和减轻土地开发利用对生态环境造成不良影响。
十四、关于对上级审查意见的修改情况
（一）省厅初步审查意见的修改情况
1、意见提出“洛阳市位于陇海城镇发展带、南太行城镇发展带和伏牛东城镇发展带交汇处，《规划》应对此及大洛阳新区建设进一步强化，突出洛阳市的产业布局、结构及产业方向”。 本次《规划》已进一步强化了大洛阳新区建设，具体体现在“优化土地利用结构和布局”中，将大洛阳新区作为一区纳入“一心两轴三城四区”的城镇空间发展格局。
2、意见提出“《规划》安排中心城区扩展边界应控制在30平方公里以内为宜，并进行详细说明”，本次《规划》严格按照国土资厅发〔2009〕51号文件要求，中心城区扩展规模控制在中心城区新增规模的20%以内，最终确定洛阳市中心城区扩展规模为15平方公里。
3、意见提出“应进一步整合综合分区和功能分区相关内容”，本次《规划》对分区做了进一步调整，将建设用地弹性区改为建设用地扩展区，并从城乡建设用地区中分离出来，与城乡建设用地区分别对应限制建设区和允许建设区。
4、意见提出“应进一步突出基本农田调整的相关内容”，本次《规划》将基本农田调整分为两部分，一为核减，将省下达基本农田核减指标分解到各县，二为调整，各县在核减的基础上又进一步进行了调整。
5、意见提出“应增加相关分析图件，合理确定土地利用总体规划图等相关图鉴的各项要素”，本次《规划》按照国土资厅发〔2009〕51号文件中关于基数转换的要求，对地类转换后的图例做了相应的修改，同时对图件也进行了进一步修改整饰，并增加了4张专题图件。
（二）省级联合审查意见的修改情况
1、意见提出“应合理确定洛阳市中心城区的发展方向，突出向东、向南发展，并进一步强化大洛阳新区的相关表述”， 本次《规划》结合《洛阳市城市总体规划》确定中心城区的发展方向为向东、向南；同时，在第四章优化土地利用结构和布局中加入了第三节——优先保障洛阳新区发展用地，对大洛阳新区做了具体的阐述。
2、意见提出“应补充旅游用地保障、废弃矿山生态恢复、黄河湿地保护、水源保护地的相关表述，进一步明确自然保护区的边界和范围”，本次《规划》在其他建设用地指标中保障了旅游用地；在第八章协调土地利用与生态环境建设中增加了关于废弃矿山生态恢复、黄河湿地保护的相关内容；在第九章统筹区域土地利用中增加了关于水源保护地的相关内容。
3、意见提出“应列出文物保护的相关清单，补充文物保护的相关图件”，本次《规划》已增加了洛阳市国家级和省级文物保护清单，并在总体规划图上加以标注。
4、意见提出“应强化国土资源生态屏障相关内容”， 本次《规划》在第四章优化土地利用结构和布局中增加了优先布设国土生态屏障网络用地的相关内容。
（三）国土资源部验收意见的修改情况
1、意见提出“建议根据新增建设占用和开发整理补充潜力，进一步细化市域内跨区县补充耕地安排，明确补充耕地的数量、布局和时序，明确各县（市、区）规划期末耕地保有量。”
本次规划在分解耕地相关指标时充分采纳了该意见，首先测算了新增建设占用和开发整理补充潜力，然后根据测算结果安排各县补充耕地数量，最后明确各县（市、区）规划期末耕地保有量。具体内容见《规划》第四章二（二）、第五章一（四）及附表1、附表4。
2、意见提出“建议进一步完善建设用地节约集约机制，严格控制建设用地总规模，盘活利用存量建设用地。进一步完善建设用地布局，强化建设用地空间管制。建设用地扩展边界的确定，应充分考虑城市发展趋势、空间拓展模式和主要发展方向，并与基本农田调整潜力和农村居民点整理实际潜力相适应。有条件建设区规模，不超过新增建设用地规模的20%。”
本次规划修改时充分考虑了该意见，在《规划》第六章中强化了意见中的内容，并增加了“加强建设用地空间管制”一节。
洛阳市中心城区建设用地扩展边界是综合建设用地适宜性评价、城市发展趋势判断、空间拓展模式、主要发展方向、基本农田调整潜力、农村居民点减少潜力等因素，并重点参照洛阳市城市总体规划而分析确定的。《说明》第十部分第（三）条中针对上述几因素进行了具体分析。
3、意见提出“建议结合新农村建设和土地整治，合理调整农村建设用地的结构和布局，进一步论证农村居民点整理的潜力、规模和时序。农村居民点缩并的规模和速度要与城镇化、工业化速度相适应。”
本次规划修改时结合新农村建设和土地整治，在《说明》第五部分第（一）条中对农村居民点整理潜力进行了测算，在《文本》第六章第三节中对农村居民点整理的规模和时序进行了阐述。
4、意见提出“建议进一步科学测算中心城区人口，严格控制中心城区用地规模，中心城区土地利用以调整、改造、挖潜为主，建设用地扩展应优先利用闲置地、空闲地，尽量不占或少占耕地。”
中心城区规模是在科学测算的基础上，结合城市规划确定的，最终确定的规模小于城市规划确定的规模。到2020年全市城镇盘活存量1500公顷，独立工矿盘活存量4250公顷，在确定中心城区规模时，充分考虑了存量土地面积。划定扩展边界时也优先考虑了存量土地。
5、意见提出“建议进一步深化规划实施各项土地利用政策，综合运用经济、技术、法律、行政等手段，细化保护措施，落实共同责任，强化激励机制，提高规划实施保障措施的针对性和可操作性。”
修改时本着提高规划实施保障措施的针对性和可操作性的原则，从“加强规划对土地利用的整体控制”、“强化规划实施的经济调节手段”、“完善规划实施的基础保障”、“扩大规划民主决策和公众参与”四个方面提出了规划保障措施。