玉龙县“十一五”土地资源保护与利用规划

　　一、 “十五”期间土地资源规划调查及其利用现状

　　（一）“十五”期间土地资源规划调查

　　“十五”期间，玉龙县在全面完成各乡（镇）土地利用现状调查（简称土地详查）的基础上，开展了《西部大开发我县耕地后备资源调查评价》和城镇地籍调查、农民集体土地所有权调查以及年度土地变更等调查。土地资源专项调查，摸清了我县土地资源“家底”和各类土地利用现状，尤其是进一步查清了全县耕地的构成、分布状况及其宜耕性，为土地利用规划奠定了坚实的基础，为保护耕地和生态退耕提供了科学依据；同时，也有力推动了全县土地使用制度改革，保障土地所有者的合法权益，加强了对土地所有权、使用权流转的管理，基本实现了土地的有偿使用，促进了农村经济的健康发展和社会稳定。

　　“十一五”期间，我县编制完成了全县土地利用总体规划及基本农田保护区规划。自上而下，逐级细化的土地利用规划体系成为了土地管理的龙头，乡（镇）土地利用总体规划是上级规划的具体落实，它确定了每一块土地的空间位置、数量面积和规划用途，是实施土地用途管制及申请农地转用的前提和依据，也是乡（镇）人民政府依法行使土地管理的重要手段。

　　同期完成的矿产资源勘查主要有金沙江流域水资源调查和部分金属、非金属矿产调查评价等基础性地质勘查。

　　为了维护矿产资源的国家所有权，加强我县对矿产资源勘查、利用和保护的宏观调控，促进全县矿业持续、健康、有序发展，满足经济社会发展对矿产资源的需求，并于2004年9月，编制了玉龙县矿产资源规划，对我县2005-2010年的矿产资源勘查、开发利用和保护作出了总体安排和部署。
 
 
（二）土地资源利用现状

　　玉龙县地处云南省西北部，土地总面积6392.6平方公里，其中山地面积占97.4%，谷坝面积仅为2.6%；海拔2000米以上的土地面积占81.82%，海拔2000米以下的土地面积只占18.18%。境内地貌复杂多样，高山、峡谷、湖泊交错分布,土地资源的构成，对土地利用有重要影响。

　　1、农用地

　　农用地530320.89公顷，占总面积87.04%，表明我县土地利用是以农、林、牧为主，适宜发展多种经济的土地利用结构，玉龙县是一个典型的农业大县。

　　2、建设用地

　　建设用地5941.61公顷，占总面积的0.98%，说明玉龙县城镇化、工业化水平较低，各项基础设施建设尚不完善。

　　“十一五”期间，玉龙县的建设受国家政策宏观调控极为明显，用地规模随重大项目的实施变化较大。2002年依法批准用地最少；2003年因行政区规划调整，撤地改市，区县分设，玉龙新县城选址等一系列重点项目相继开工建设，使当年依法批准用地面积则攀高至五年中的最大值。

　　（三）矿产资源勘查开发利用状况

　　迄今为止，我县已完成了区域地质调查，金沙江流域水资源调查和部分金属、非金属矿产调查评价。
 
 
　　我县矿产资源开发利用存在的主要问题：一是地质矿产勘查程度较低，在已探明储量10种矿产资源中，除煤、铜、金及少数矿种、建材非金属矿产勘查程度较高，获得的资源储量可以部分满足当前开发利用外，其余矿种勘查程度均较低，有的甚至还没有系统地开展过地质勘查工作；其次是多数矿山企业规模小、技术装备差和生产工艺落后，矿业产值低，效益较差。此外，因采矿诱发的塌陷、滑坡、泥石流等地质灾害时有发生，“三废”污染日趋严重，矿山生态环境恢复治理难度较大。

　　（四）上轮土地利用总体规划存在的主要问题

　　1、规划基数不实，影响了规划的科学性和严肃性

　　上一轮规划所采用的是3-5年前详查的数据，规划编制时虽已要求各地作了相应变更，但由于种种原因变更程度较低、变更内容很少，使已建成的建设用地占用了大量的规划预留指标，造成规划新增建设用地指标不足。为了经济建设和社会发展的客观需要，不得不频繁调整或修改土地利用总体规划，因此极大地影响了规划的严肃性。

　　2、规划方案缺乏弹性，难以适应社会经济发展的需要

　　丽江地区撤地设市的实施，玉龙县城镇化的推进，以及一批基础设施的建设，地区之间、产业之间用地需求发生了较大变化，使建设用地指标不足的矛盾日益突出。加之市场经济的发展，投资主体的多元化，不少建设项目有很大的不确定性，难以提前定位、定量。受当时条件的限制，上一轮规划过于强调指令性目标（土地利用控制指标），缺乏对规划期间内各种变化因素的预测以及由此产生的对土地利用影响因素的预测，因而规划方案缺乏一定的弹性，不能适应市场经济多变的特点。
 
 
3、规划编制方法尚不完善

　　上一轮规划采用总体规划加专题研究，以总体规划为主的模式，编制的规划强调了土地资源的自然属性，忽视了土地的资产属性和市场需求，缺乏对当前现实问题的指导性和可操作性；同理，上一轮规划采用定性与定量相结合，以定性为主的方法编制，随意性大，准确性不高，与“数字国土”的要求差距较大。

　　4、规划实施管理有待进一步加强

　　长期以来，土地作为国家重要资产的观念淡薄，对土地资源的开发、利用、整治和保护措施不配套，缺乏统筹规划，致使毁林开荒、超坡垦植、少批多占、不批就占等违法用地现象禁而不止，影响了土地的合理利用和土地生产力的提高。

　　二、土地利用方式变化趋势分析

　　党的十六届三中全会提出了“以人为本，全面协调和可持续发展”的科学发展观，要求我们必须保持经济平衡较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。因此，“十一五”期间，玉龙县的土地和矿产资源利用方式也将发生较大变化，主要表现在以下6个方面：

　　（一）管理方式的变化

　　除继续坚持有限开发、有序开发、有偿开发的方针外，将实行最严格的土地管理制度，切实保护耕地，尤其是基本农田，特别注意节约土地、处理好推进城镇化与保护耕地之间的矛盾。法制化、规范化的土地管理将贯穿服务型政府的方方面面，而非国土部门的唯一职责。

　　（二）供地方式的变化
 
 
由总量供地转变到控制供地，由商业用地为主转变到商业和公益同步用地为主，由总量平衡增加单一性农用地转变到增加综合性生态农用地。

　　（三）用地结构方式的变化

　　调整土地利用结构是协调各类土地利用矛盾的主要手段，更加合理地利用有限的土地资源，以期取得最佳的经济、社会和生态效益。“十一五”期间，玉龙县的土地利用结构调整将由过去以注重土地的自然属性为主，立足于规划期内土地资源的全部开发利用，转变到以自然属性为基础、以社会属性为主导，适度开发土地资源，逐步提高土地利用率，充分挖潜已利用的土地资源潜力，最大限度地节约和保护土地利用方式上来。

　　（四）建设用地的变化

　　建设用地的变化主要表现在，以建筑物为主的城镇用地向绿色、生态、旅游、环保多功能的人性化城镇用地转变。这种转变在农村尤其明显，“十一五”期间是我国全面建设社会主义新农村的重要机遇期，坚持“多予、少取、放活”的方针，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，强化农村公共服务，改善农村生产生活条件，农村建设用地因此将由过去的以住宅性用途为主向增强建设乡村公共场所（如文化广场、图书室、乡村卫生院等）及拓展村庄内的公用道路兼住宅用地方式的转变；实现预期耕地保有量的变化则集中表现为，以增加耕地为主要目的的土地开发向增加耕地、提高耕地质量为目的的土地整理尤其是基本农田整理的转变。

　　（五）矿产资源勘查目的的变化

　　国家投资为主体，以公益性、基础性、战略性地质勘查（普查）为目的转变到国家、集体、个人和外商等多元化投资，根据资源蕴藏量和矿业宏观调控开展能满足商业化需求为主要目的的矿产资源区域性地质勘查（详查）。
 
 
（六）矿产资源开发利用方式的变化

　　“十一五”期间是我县矿产资源开发利用向集约型、规模化和效益型转变的重要时期，同时也是限制中小型高消耗矿山企业数量、整顿矿业经济秩序、加大和提高矿山生态环境恢复治理力度及标准的重要转型时期。煤、大理石建材、水泥用灰岩以及铁、铜等矿产，市场需求旺盛，仍是我县重点开发的优势矿产。

　　三、土地利用指导思想和目标

　　（一）指导思想

　　以《土地管理法》、《矿产资源法》等法律、法规、规章为依据，树立科学的发展观，促进全面建设小康社会、服务经济建设为根本出发点，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕”的基本国策、中央人口资源环境工作座谈会、中央经济工作会议精神和云南省2005年国土资源工作会议精神；坚持保护耕地特别是基本农田、严格控制建设用地、保护和改善生态环境的原则；坚持矿产资源“在保护中开发，在开发中保护”和“有序有偿、供需平衡、结构优化、集约高效”的原则；正确处理规划控制与市场调节、内涵挖潜与外延扩大、全局利益与局部利益、长远利益与当前利益等重大关系，统筹规划，突出重点，有所创新，努力提高规划的科学性和可操作性，促进土地利用方式和管理方式的转变，保障土地资源和矿产资源可持续利用和经济社会可持续发展。

　　（二）基本原则
 
 
1、坚持严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地的原则

　　正确处理农用地保护与建设用地供应的关系，实行最严格的管理制度加强对基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单纯的数量保护向数量、质量和生态保护转变。

　　2、坚持节约与开发并举，以节约为主，提高土地利用效率的原则，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效率。进一步加大土地整理，适度开发宜农后备土地资源。

　　3、坚持统筹安排、全面发展的原则

　　统筹城乡发展，统筹社会经济发展，统筹区域发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内外发展和对外开放。

　　4、坚持统筹安排各类、各区域用地的原则

　　按照社会经济发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供应能力，综合平衡各业用地需求；适应产业结构调整、城乡统筹发展的需要，合理调整和优化土地利用结构，有效引导和确定各业用地布局和规模，力争城市和集镇协调发展。

　　5、坚持保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用的原则

　　按照保护优先、兼顾治理的要求和国家、省、市、县的统一部署，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治，确保土地资源的永续利用。

　　6、坚持建设占用耕地与土地开发整理补充耕地相平衡的原则认真贯彻落实保障发展与保护耕地的要求，确保耕地占补平衡。

　　7、坚持矿产资源“在保护中开发，在开发中保护”的原则
 
 
资源的节约和保护是落实科学发展观和建设节约型社会的必然要求。我县矿产资源的开发利用程度要与国民经济和社会发展水平相适应，避免盲目开矿，造成资源的永久性浪费和破坏。我县矿业的发展要与水电发展相结合，实施精深矿业战略。

　　8、坚持矿产资源的“有序有偿、供需平衡、结构优化、集约高效”的原则

　　该原则是我县矿业秩序整顿和经济发展的总体目标，应力争实现。

　　（三）总体目标

　　结合当前土地利用中存在的主要问题和将来土地利用的变化趋势，提出全县“十一五”期间土地利用的战略目标为：协调农业用地和非农建设用地的矛盾，切实保护耕地，保持耕地总量动态平衡，促进国民经济和社会的协调发展；按确定的产业政策配置土地资源，调整用地结构；提高土地利用率和生产率，通过以内涵挖潜、深度开发，来逐步提高土地利用的集约化水平。

　　土地利用具体目标如下：

　　1、耕地总量保护

　　到2010年保持耕地总量动态平衡，满足全县粮食、食用油、肉类自求平衡及烤烟、商品蔬菜等的发展对耕地的需求。全县耕地总面积保持在41278.02公顷，其中基本农田面积在33122.42公顷。

　　2、耕地质量保护

　　强化耕地质量保护，对各乡镇已划定的基本农田保护区进行修订，规划期内剔除25°。以上或生态脆弱区不宜耕地坡耕地面积10000公顷，保护率不低于81.06%。
 
 
改善农业生产条件，提高耕地质量。规划期内，增加有效灌溉面积350公顷，改造中低产田650公顷，增加高稳产田1000公顷，确保到2010年粮食总产量稳定在10万吨左右。

　　3、非农建设用地调控目标

　　在节约用地，保护耕地的前提下，有重点提供非农建设用地，健康有序地推进城镇化发展，使城镇化率达到20%以上。到2010年新增非农建设用地控制在1332.09公顷左右，其中占用耕地不得突破1332.09公顷。在1332.09公顷非农建设占用耕地指标中，城镇建设、交通发展、水利水电兴建等重点项目工程占用耕地790.91公顷。农村居民点等基础建设占用耕地541.18公顷。

　　加强区域合作，充分发挥玉龙县在大香格里拉生态旅游圈的作用，大力发展旅游业，扩大旅游用地规模。到2010年，争取接待国内外游客350万人次，其中接待海外游客15万人次；旅游业社会总收入达20亿；其中外汇收入5600万元；旅游业增强值占GDP的比重提高到30%左右。

　　4、园地发展目标

　　规划期内，积极发展园艺业，扩大果园面积，增加果园面积。

　　5、林地规划目标

　　发展林业，扩大森林面积，规划期间营造林10万亩，其中营林4万亩，封山育林6万亩，共增加林地面积666.67公顷，到2010年林地面积达476678公顷，有林地面积达39079公顷，森林覆盖率达到67%。

　　6、牧草地发展目标

　　大力发展畜牧业，到2010年牧草地面积达666.67公顷，净增19724.45公顷。
 
 
7、矿产资源规划的总体目标

　　到2010年玉龙县将全面建立适应社会主义市场经济的矿产资源勘查、开发管理体制。强化公益性地质矿产调查评价，健全产业性矿产勘查机制，基本查清县域内主要矿产资源量。

　　（四）玉龙县2020年土地利用远景目标展望

　　随着城镇化、工业化和人口的不断增长，到2020年全县城市化水平将提高到30%以上，城镇总人口达6万人，城镇人均综合用地面积将达到100平方米，其中人均居住面积40平方米、人均绿地（含院巷绿化）面积20平方米、公用基础设施（消防、通讯、环卫、广场、公园等）人均用地面积15平方米、公共建筑（学校、文体、卫生等）人均用地面积25平方米；村镇人均综合用地控制在150平方米以内，整理并挖掘现有村镇空闲地和潜力，再相应核减转入城市人口中的村镇用地，盘活的存量土地主要用于增加人口和建设乡村公共场所（如文化广场、图书室、乡村卫院等）及拓展村庄内的道路。

　　干旱缺水长期制约着我县农业生产的发展，因此兴修水利、完善配套水利设施，增加有效灌溉面积，改造中低产田（地），是一项漫长而又艰巨的任务。预计到2020年需增加农田水利设施用地390公顷，其中占用耕地60公顷。

　　通过未来15年的不懈努力，玉龙县到2020年将全面迈进小康型社会，人均占有粮食将达到550公斤，按复种指数178%、粮播比例65%、单产5250公斤/公顷，总人口22万人（其中城镇人口5.6万人）。不考虑调入调出粮食，县内自求平衡，测算得耕地保有量为41278.02公顷，其中基本农田33122.42公顷。这是玉龙县到2020年时必须确保的耕地面积，也是我县的“生命线”。
 
 
玉龙县2020年园、林、牧等其它农用地面积基本保持在2010年用地规模，但其内在质量和效益将明显提高。

　　四、土地开发利用总体规划

　　（一）土地利用总体规划方案

　　根据目前土地利用存在的问题和土地利用的方针、目标、任务。遵循“十分珍惜和合理利用土地，切实保持耕地”的基本国策，确保耕地总量动态平衡，优先满足重点项目和基础设施建设用地，总供给与总需求基本平衡。

　　玉龙县规划期内土地利用结构调整方案为：

　　1、农用地

　　农用地由2005年的530320.89公顷调整为2010年的532645.9公顷，占总土地面积的比重由87.05%提高到87.43%。其中耕地面积由2005年的41242.63公顷，基本农田为350556.24公顷，保护率为85%；通过土地开发整理项目的实施，增加有效耕地面积，全县耕地总量动态平衡的目标基本得以实现，到2010年耕地总量保持在耕地总量动态平衡的目标基本得以实现，到2010年耕地总量保持在41278.02公顷，基本农田为33122.42公顷，保护率80.24%。

　　2、建设用地

　　建设用地由2005年的5941.64公顷调整为2010年的7199.68公顷，占总土地面积的比重由0.98%提高到1.18%。

　　3、未利用地

　　未利用地由2005年的72960.38公顷调整为2010年的69373.3公顷。规划期内，因开发利用地中的荒草地，使其面积减少，总土地面积的比重也由11.98%下降到11.39%；因而全县的土地利用率则由87.05%提高到87.43%。
 
 
（二）“十一五”期间玉龙县重点项目用地规划

　　重点项目是指对全县国民经济社会发展具有重要支撑作用或重大影响的建设项目。通过重点项目的建设，将有力拉动经济社会的增长，并最终实现土地利用规划调控的总体目标。保护重点项目的用地需求，也就是为全县国民经济和社会可持续发展创造了土地条件。

　　1、建设用地重点项目

　　为引导玉龙县重点建设项目的用地规模和投资方向，综合考虑自然、经济和社会条件的相似性及差异性，根据各乡（镇）相关部门的项目规划，结合产业用地指标，规划了我县今后五年内用地规模较大的重点建设项目（工程）共13项，计划总投资267135万元，共占用土地面积1258.07公顷，其中占用耕地150公顷（不含未确定的金沙江八个梯级电站及各类用地中的其他规划项目用地面积、投资额，下同）。现将各类建设用地规划的重点项目简述如下：

　　（1）商服用地

　　为把玉龙县建设成为国际精品旅游胜地，健康有序地推进城镇化发展，提高城镇综合承载能力，发挥中心城市的区域辐射带动作用，进一步繁荣我县产业、金融业、餐饮旅馆及经营性服务业，完善其相应附属设施，规划了该类用地重点项目，主要包括：

　　①玉龙县香樟华苹休闲度假村用地面积为400亩，其中耕地245亩，未利用地105亩，林地40亩，其他农用地10亩。

　　②老君山开发旅游用地2000亩，为林地。
 
 
③“佛世界”宗教用地1000亩。其中林地500亩，未利用地500亩。

　　④泰国TCC和新加坡国际会议中心等项目用地2500亩，其中林地1500亩，未利用地500亩，耕地500亩。

　　⑤玉龙县高星级酒店780亩。

　　⑥“丽江”街建设项目，1680亩，总投资2亿元。

　　⑦玉龙县城城市建设用地，县城以南到山体200米地段。

　　⑧文笔综合开发项目600亩。

　　（2）住宅用地

　　建设社会主义新农村，改善贫困人口的生存状况，是破解“三农”问题的关键所在，“十一五”期间，我县规划的住宅用地有：乡镇村住宅用地1000亩。

　　（3）公共设施用地

　　规划期内，全县公共设施建设项目以改造现有设施、建筑为主，新增加占用土地的公共设施项目较少。

　　（4）交通运输用地

　　玉龙县因独特而丰富的旅游资源驰名中外，如果说旅游是玉龙代言人的话，那么交通便是这个代言人的双足。交通对于玉龙的旅游经济如此重要，“十一五”期间继承加大高等级公路建设、旅游专用道路修建以及城市路网新建和改造等交通运输发展，仍是全县各族人民建设新玉龙的一项重要任务。2006至2010年，我县规划的重点项目有：

　　①大理至丽江214线一级高速公路；

　　②老君山旅游环线公路2175亩（145公顷）；

　　③巨塔路的改造1575亩（105公顷），总计划投资约7.28亿元。
 
 
（5）水利设施用地

　　玉龙县地处滇西横断山北段与滇中高原的连接过渡部位，山高谷深，地势悬殊，河流纵横，境内共有大小河流8条，其中流域面积在200平方公里以上的较大河流就有6条，年产水量达52万立方米，人均占有量在8000立方米以上；水能资源十分丰富，仅金沙江在境内中段干流长300公里落差就达641米，适宜进行梯级水电开发。全县可利用的水能达425万千瓦，年可发电25亿度，现只有小水电站5座，年发电量仅为3.15亿度。因此，得天独厚的水能资源是玉龙县发展的又一大亮点，抓住国家西部大开发的历史机遇，加快金沙江“一库八级”水电开发和新主河、冲江河、陇巴河、金庄河流域开发项目的实施。小水电开发用地800亩。

　　干旱缺水长期制约着我县农业生产的发展，因此兴修水利、完善配套水利设施，是一项漫长而又艰巨的任务，重点抓好现有水利工程加固、改造、扩建、完善、配套设施，兴建一批骨干水利设施，争取新建拉市海调蓄水工程。农田水利建设用地500亩。

　　2、增加耕地重点项目（工程）

　　根据我县土地利用现状和特点，土地的自然属性和内在潜力，以及一定地域内具有相对一致性和保持行政界线的完整性，在全县区域内共规划了6个增加耕地的重点工程，即：大具、鲁甸、巨甸、拉市、白沙等乡镇土地整理开发复垦项目重点工程，九河流域土地整理重点工程。

　　五、对策措施及建议
 
土地利用总体规划是土地开发利用与整治保护的重要依据，对土地资源的宏观控制作用只有通过实施才能得到体现。因此，土地利用总体规划具有法定效力，一经批准就必须纳入国民经济和社会发展五年计划，严格执行。为确保玉龙县土地利用总体规划的顺利实施，应当从相关的法规、行政、经济和技术方面采取以下措施：

　　（一）实施规划的对策措施

　　1、法规措施

　　（1）制定实施规划的具体措施，确保规划方案的贯彻落实《玉龙县土地利用总体规划》是玉龙县政府对全县城乡土地行使统一管理工作的重要依据。因此，规划批准后，应当在国家有关法律法规的基础上，制定《玉龙县土地利用总体规划实施办法》，建立和完善实施规划的制度，确保土地资产的合理使用和规划方案和贯彻落实，“实施办法”经县人大常委会审议通过后，由县政府颁布实施，使土地利用与保护法走上依法管理的轨道。

　　（2）建立和完善土地利用规划和矿产资源规划管理制度

　　根据规划，建立对土地利用实行规划管理的制度，包括规划许可制、项目预审制、动态监测制以及参与城市规模审核等。其中尤其应特别重视建立和完善作为实施土地用途管制为核心的土地用途转用规划许可制度，这是土地利用规划管理的基本手段，贯穿于所有的规划管理环节中，也是对农地和非农地实行严格的用途管制的根本保证。

　　实施矿产资源规划首先要建立和完善规划体系，并严格执行我县矿产资源开发利用和保护的地方性法规；其次是要认真落实矿产资源有偿使用制度，规范矿业市场，推行以招标、拍卖方式出让矿业权；然后就是要适时提高新建矿山准入条件和最低开采规模，严格执行环境评价制度、“三同时制度”、土地复垦制度、排污收费制度等，控制矿山总数，走规模化、集约化道路，切实提高矿业经济效益。
 
 
2、行政措施

　　（1）加强土地规划的宣传，建立健全规划的监督检查制度

　　通过发布政府公告，建立保护标志，宣传保护措施等形式广泛深入地宣传土地利用总体规划，提高广大干部、群众对规划的认识和遵守规划的自觉性。严格按照《土地管理法》国务院《基本农田保护条例》、《云南省基本农田保护条例》和《矿产资源法》《云南省矿产资源管理条例》等有关规定，坚决查处违反规划的用地行为，确保规划的全面实施。

　　制定对《土地利用总体规划》、《基本农田保护区规划》和《矿产资源规划》实施情况的监督检查制度，定期组织县、乡（镇）土地管理部门、农业行政主管部门、城建部门等对全县土地规划实施情况进行检查监督，定期向人大和上一级人民政府报告规划执行情况。

　　（2）将规划实施纳入政府的议事日程，建立政府实施规划的目标责任制

　　土地利用总体规划是我县国民经济和社会发展的重要组成部门，应将规划实施作为各级政府领导任期目标责任制的重要内容，县、乡（镇）要层层签订任期目标责任制，每年定期检查规划实施情况，并进行奖惩。

　　（3）实施耕地、林地占用许可制度，严格控制非农建设占用耕地、林地
 
 
根据《中共云南省委云南省人民政府关于贯彻<中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知>的实施意见》（云发[1997]7号）及《云南省林地管理办法》的规定，实施耕地、林地占用许可制度，严格控制非农建设占用耕地、林地、减少耕地、林地的非法流失。

　　非农建设项目选址确实无法避开，需要占用耕地的，必须依照有关程序申领《耕地占用许可证》，否则不能进入建设用地审批阶段。核发《耕地占用许可证》之前，必须按照土地利用总体规划的用地分区和用地规划，落实开发、复垦、整理措施，收缴造地费和耕地开发费，确保新增耕地不少于所占面积且符合质量标准，实现“耕地占补平衡”。

　　（4）严格土地利用的计划管理

　　要根据市国民经济和社会发展规划、国家产业政策和土地利用总体规划的要求，按照计划编报程序，制定包括耕地保护、各类建设用地征用、土地使用权出让、土地开发复垦等指标在内的年度土地利用计划。各项建设用地必须纳入年度土地利用计划，计划一经下达，必须严格执行，不得突破。要认真执行《建设用地计划管理办法》，严格建设用地管理，凡未纳入年度用地计划的建设项目，不得批准用地，项目不得开工建设。

　　（5）参与专项规划的用地审核，使各专项规划与土地利用总体规划相协调

　　土地管理部门必须参与城镇、交通、水利水电等有关专项规划的用地审核，使各专项规划与土地利用总体规划相协调。各乡（镇）要按照云南省建设厅、云南省发展改革委员会、云南省国土资源厅等部门规定，严格审核城市总体规划人口、用地规模和布局，使城市总体规划与土地利用总体规划和基本农田保护区规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划。公路选线应尽量不占或少占良田好地。其他行业建设发展规划的编制涉及土地利用的也应遵循节约土地资源，切实保护耕地的原则。
 
 
（6）严格编制和实施乡（镇）级规划，使县级规划落到实处

　　县级土地利用总体规划经上级政府部门批准后，各乡（镇）应根据县级规划并结合各地实际，编制乡（镇）级土地利用总体规划，并以规划为依据，编报乡（镇）近期和年度土地利用计划，使县级规划的实施落到实处。

　　3、经济措施

　　（1）推进国土资源有偿使用，培育完善地产和矿业市场

　　土地利用规划中的非农建设用地，应在规划用地控制指标范围内逐步扩大“五统一”和采用有偿出让方式供地的区域和比重，使重点工程、乡镇企业和么营经济发展以及集贸市场建设，移民搬迁等非农建设用地与土地统一管理、统一征用、统一规划、统一开发、统一出让相结合，健全自我约束机制，使土地由资源型向资产型转化。

　　矿产资源是长期地质作用下特定地层中形成的产物，是不可再生的宝贵自然资源。查明矿产资源的空间赋存状态，是开发利用的前提，因此我县应把公益性基础地质勘查和商业性地质勘查有机结合起来，积极申请国家资金开展公益性勘查，并以此为基础，多方引进和筹集资金进行商业性矿产勘查；坚持规模化、集约化和节约优先、效益最佳、开发与保护并重的原则进行开发利用，并由受益主体恢复治理点上的矿山生态环境，区域性的面上生态环境由相关职能部门按市场经济规律统一协调治理，治理资金应当通过财政预算和建立矿山有偿使用专项资金等渠道解决。
 
 
（2）建立耕地开发复垦基金，确保土地开发复垦计划的完成

　　县土地开发复垦基金主要用于补助非农建设占用耕地较多，又有开发复垦潜力的村庄。我县要做好土地开发复垦项目的立项和实施工作，保证土地开发复垦计划的完成。

　　（3）充分运用市场经济办法，切实盘活存量土地，提高土地利用集约度

　　①要充分发挥市场机制配置土地资源的基础性作用，通过地价来调节土地利用规模和布局，促进节约用地和集约利用土地；

　　②二是提高对闲置或低效利用土地收取的土地使用税费水平，以促进土地利用集约度的提高；

　　③三是制定存量土地合理流转集约利用的经济政策，有效地盘活存量土地，实现土地资源的集约利用。

　　（4）建立地力补偿制度，提高农民对土地投入的积极性

　　基本农田保护区内的耕地必须建立地力补偿制度，对保护区耕地进行分等定级，确定投入产出标准，建立台帐、定期检查，对增加投入、使地力和产出率提高的应给予奖励，对撂荒和掠夺性经营、使地力和产出率下降的则给予经济处罚，以提高广大农民对土地投入的积极性。

　　4、技术措施

　　为了确保规划的全面实施，必须加强土地利用动态监测，改进土地利用规划管理的技术手段。建立健全土地和矿产资源信息化管理系统，采取实地定点监测与遥感监测相结合的科技手段，定期对规划确定的各种用地发展方向、范围和矿山、矿区开采利用活动的情况进行技术监测，提出年度规划执行情况动态监测报告，有效防止和杜绝随意更改规划用地布局的行为发生。
 
 
建立以资本和利益分配为纽带的产学研结合的矿业科研体系，持续提高和采用矿产资源勘查评价、开发利用和保护的新理论、新技术、新方法、新工艺，确保规划的顺利实施。

　　（二）实施规划的建议

　　为顺利实施玉龙县土地利用总体规划，提高土地管理水平，作如下建议：

　　1、严格实行土地和矿产资源有偿使用制度

　　土地和矿产资源是国家的重要资产，划拨和使用土地必须遵循市场经济规律，防止国有资产流失。商业性用地和商业性矿产资源的开采一律采用公开、公平、公正的挂牌拍卖方式有偿出让土地；应根据市场需求和国家有关政策，合理确定农民建房补偿费标准。

　　2、加快“数字国土”建设

　　当今世界是信息化的时代。为迎接我国“数字国土”的发展需要，全县应进一步完善“土地规划信息系统”、“地籍信息系统”和“矿产资源规划信息系统”的建设工作，已完成的乡（镇）要加强日常应用，如各种地类或矿山的图形、数据、表格、文字等信息查询、提取、修改、输出或传送，力争规划末期2010年实现快速方便地对土地资源和矿产资源进行时势动态监管。

　　3、提高矿产资源利用效率，构建节约型社会

　　矿产资源的不可再生性和地域分布的差异性，决定了其开发利用的有限性。根据目前探明的资源量和消耗水平，科学预言：石油耗尽年限为50年、煤炭为100年，能源危机已迫在眉睫。“十一五”期间，建立节约型社会是全县各族人民肩负的一项重要历史使命，努力提高矿产资源利用效率，使全县矿业单位生产总值能源消耗比“十五”期末降低，并使矿山生态环境得到明显改善。
 
 
4、实现“矿电”结合方针，发挥资源优势

　　丰富的矿产资源和水能资源是我县的优势。充分利用电力资源发展用电量大、技术含量高、经济效益好的精深加工矿产品，促进电力和矿业的相互结合，实现矿、电的共同发展。

　　5、深化管理体制改革

　　土地资源的有限性和人多地少决定了我们必须长期坚持“十分珍惜和合理利用土地，保护耕地”的基本国策。深化国土管理的体制改革，赋予土地执法更多的独立行使权，减少地方行政干预，依法贯彻执行最严格的土地管理，为国民经济和社会可持续发展提供良好的土地条件，是每一个土地管理工作者义不容辞的神圣职责。

　　6、提高土地管理队伍水平

　　加强基层队伍建设，通过不断学习、培训、考察、引进等方式，提高管理人员业务素质，尤其是提高计算机理论和运用技术水平，力争规划期末基本实现全县“数字国土”管理的总目标。

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