加强依法行政，提高上海文广影视管理服务水平

　　随着我国经济、社会的迅速发展，文化市场体系不断发育成熟，文化产业已成为推动第三产业发展新的增长点，作为政府文化行政部门，只有切实转变职能，加强依法行政，提高管理服务水平，才能真正承担起繁荣文化艺术事业、发展文化产业的职责。这是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的重要举措，也是适应中国加入世贸组织和全面实施《行政许可法》、建设法治政府的必然要求。

　　一、加强依法行政，提高上海文广影视管理服务水平的目标

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以建设“服务政府、责任政府和法治政府”为目标，坚持党的领导，忠实履行宪法和法律赋予的职责，严格依法行政，保护公民、法人和其他组织合法的文化权益；树立科学发展观，强化公共服务意识和职能，创新管理方式，降低管理成本，提高管理效能，为繁荣上海文艺创作、壮大文化产业和完善文化市场体系创造良好环境，实现上海经济、社会和人的全面、协调、可持续发展。

　　——以理顺政府与市场、政府与社会关系为前提，推进政企分开、政事分开，努力减少政府文化行政部门对文化市场微观经济活动不必要的干预，充分发挥市场在文化资源配置中的基础性作用，充分发挥文化行业组织的自律机制和中介机构的调节作用，实现政府文化行政部门向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能转变。

　　-——以建立科学、民主、规范的决策机制为突破，建立运转协调、公正透明、高效便民的行政管理体制。完善行政决策程序，提高各级决策的有效性和稳定性；建立市、区两级政府文化行政部门工作协调机制，构建统一、高效的公共服务平台；建立信息披露制度，拓展信息公布渠道，确保行政管理行为公开、公正、透明、高效。

　　——以行政执法责任和过错追究制为抓手，建立权责明确、行为规范、保障有力的行政执法体制。依法界定执法主体，明确执法责任，规范执法程序，定期公布执法信息，提高行政执法的准确率，维护行政执法的权威性。

　　——以加强对行政许可和执法行为的监督为重点，建立完善、有效的行政监督体制。拓展监督渠道，将政府文化行政部门内部经常性、制度化的层级监督和监察、审计、司法等部门的专门监督以及社会公众的舆论监督有机结合起来，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

　　二、当前加强依法行政、提高上海文广影视管理服务水平所面临的问题

　　（一）行政审批制度改革的深化和《行政许可法》的实施，进一步凸显政府文化行政部门有效管理手段的不足

　　随着行政审批制度改革的不断深化，一大批妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批项目被取消或调整，行政审批程序被简化，政府行政许可权受到极大的限制。特别是《行政许可法》的实施，从法律的角度对政府管理职能、管理体制以及行为方式提出了新的要求。它要求政府部门尽快转变职能，根据经济、社会发展的实际需要，强化市场监管职能，做到合法、合理行政，程序正当，诚实守信，保证市场监管的公正、有效，为市场主体创造良好的发展环境。但由于多种原因，行政许可权的削弱在某种程度上加剧了政府文化行政部门对文化市场有效监管的不足。这主要表现为：

　　1、市场调节作用不断加强和行政许可权被逐步削弱的情况下，单纯依靠行政命令根本不能担负起对文化市场监管的重任。近年来文化体制改革的深入推进，使大部分国有文化单位从完全依靠国家核拨经费、游离于市场之外的事业单位，逐步转变为自主经营、自负盈亏、依靠市场谋求发展的独立企业法人，和由社会资金、民间资本多元投资设立的非国有文化企业一起，构成了文化市场的竞争主体。政府文化行政部门对事业单位采取的以人、财、物权为主要内容，一管到底的行政命令手段，在对按照市场规律运营的主体及其经营活动进行监管时，失去了原来直接、便捷的效力。

　　2、行政审批以外间接管理手段的缺乏，使行政许可权削弱后文化市场有效监管不足的问题更加突出。政府文化行政部门从对文化事业直接领导转为对文化市场依法管理的时间较短，因此，市场准入审批曾一度成为继行政命令之后管理文化市场最有效的手段，并在初期规范市场秩序方面起到过积极作用。然而，随着文化市场准入门槛不断降低，行政许可大量减少，政府管理重点从事前审批转向事中、事后监管。这一过程中，由于管理手段的陈旧、缺乏，缺少综合运用法律、经济以及行业协会等机制和方法规范市场的经验，文化市场有效监管不足的问题日益加剧。

　　（二）政府职能部门间协调机制的不完善，消减了政府文化行政部门管理绩效

　　以进入市场为目标的文化生产、流通和交易，作为市场行为，不仅要受到政府文化行政部门的业务指导和管理，还要接受工商、税务等部门的统一管理。同时，由于文化活动发生场所多为公众聚集场所，公安、消防、卫生等部门也依法负有一定的监管职责，因此，集文化、工商、公安、税务等部门之合力，形成多部门协调一致的综合性管理和执法格局，已成为加强文化市场监管的必然趋势。由于长期以来管理职能条块分割的影响，政府职能部门间缺乏完善的协调机制，在一定程度上影响了政府的管理绩效，这主要表现在：

　　1、文化行政管理部门与执法部门的协调机制不完善，影响行政许可和执法的权威性。自2000年起，市文广局将行政执法权委托给市文化稽查总队行使，对加强文化市场管理起到了积极的作用，但由于体制原因，仍存在一些问题。首先，在行政许可之后，文化行政管理部门和稽查部门对文化市场的监管权责有待进一步明确。其次，目前，文化市场的行政执法行为对许可行为已能起到一定的监督作用，但对于执法行为本身的监督机制尚未形成。第三，文化行政管理部门在日常管理工作中发现的或来自群众举报的违法案件向文化稽查部门移送时，缺少严格的案件移送和反馈制度，容易延误执法时机，而且缺乏反馈信息，也会造成管理上的疏漏。

　　2、文化行政部门与工商、公安等部门的协调机制不完善，难以对文化市场进行全方位的有效监管。尽管近几年在开展对歌舞娱乐场所、游戏机房和网吧的专项治理行动方面，通过建立由市领导牵头的联席会议制度，文化、工商、公安、通信等部门分工合作，取得了显著成效，但这种良好的协调机制仅限于文化市场的一部分领域，未能在文化市场其他方面予以推广。此外，由于各职能部门阶段工作重点不同，如何相互配合、协调一致的问题将更加突出。

　　（三）法律法规的局限性，限制了政府文化行政部门依法行政、公共服务职能的履行

　　尽管我国文化市场法制建设工作已取得一定成效，但由于文化商品的意识形态特殊性，区域经济、文化发展的不平衡以及立法工作固有的局限性，现有法律法规的一些原则性界定，已不能适应文化市场迅速发展的形势和政府文化行政部门依法管理的需求，法律、法规滞后，直接影响了政府管理服务水平的提高。这主要表现在：

　　1、对文化市场发展过程中出现的新主体、新问题缺少及时、科学的界定，依法管理存在空白领域。近年来，为适应文化生产方式更新和市场细分的要求，在借鉴国外文化产业发展的成功经验基础上，多元投资的新型文化企业数量迅速增加，其组织结构、功能定位、经营方式等方面都显示出了传统文化单位所不及的发展潜力和活力，但现有文化市场法律、法规对这些新主体及其经营活动始终缺乏明确的定义。以演出市场为例，个人表演工作室的出现可以有效解决国有文艺表演团体创作资金匮乏、创作活力衰退以及演出营销不力等问题，实践证明，港澳台地区和境外工作室创作的不少作品社会和市场反应良好。尽管近年来本市也成立了俞洛生话剧表演、肖雅越剧表演等工作室，但在演出市场法规中至今没有对工作室的明确界定，只能暂且归为文艺表演团体的特例，这不仅不能将这些工作室纳入依法管理的轨道，更难以为其创造良好的发展环境。此外，现有文化市场法规大多禁止外商投资国内文化市场，这与中国加入世贸组织、促进中外文化交流的宗旨有悖，同时，事实存在的外商出资、通过国内合伙人出面注册的文化类企业已经为数不少，如果不能在文化市场法规中尽早进行规范，不仅不能达到设定的管理目标，还会影响文化市场的正常秩序。

　　2、文化市场的立法过分强调了政府文化行政部门单方面的管理需求，缺乏对管理相对人合法权益的全面保护。现有文化法规按照政府文化行政部门目标对管理相对人行为方式设定的要求太多，对体现政府行政管理程序合法性及相应责任追溯等方面的内容规定较少，对相对人程序性权利的保护还很不够，难以通过程序的公正来促进和保障实体的公正。

　　（四）对意识形态领域问题合法有效的管理，成为政府依法行政的新课题

　　由于文化产品的商品属性没有国界和国体的区别，在文化市场管理和文化产业发展方面，西方发达资本主义国家有很多经验值得借鉴。然而，基于我国的社会主义国家性质，在世界范围内各种思想文化相互激荡的背景下，依法对意识形态领域问题进行有效管理，对弘扬和培育民族精神、建设中国特色社会主义精神文明乃至对维护党的领导、坚持社会主义方向十分重要。

　　1、计划经济体制下，由于文化单位依靠国家核拨经费生存，作为出资人，政府往往可通过系统内部行政命令方式实现对意识形态领域问题的管理，即由政府文化行政部门来确定艺术创作和生产的主题、甚至决定文化单位具体的经营活动，主观随意性比较大。随着文化市场的开放和《行政许可法》的实施，面对越来越多的非国有文化市场主体，依赖行政命令管理意识形态领域问题的方式受到很大限制，特别是中国加入世贸组织后，政府行政行为公开、透明的要求增强，对意识形态领域问题的管理也必须通过严格的法律程序来实施。

　　2、现有法律、法规对有悖于中国传统文化积淀所形成的价值观、审美观，有悖于我国社会主义精神文明建设要求的文化产品和文化活动均设有专门的禁止条款，如《音像制品管理条例》第三条“音像制品禁止载有下列内容：（一）反对宪法确定的基本原则的；（二）危害国家统一、主权和领土完整的；（三）泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；……”，但这些条款的规定过于原则，不具备可操作性，既未明确专门鉴定机构的设立程序和法律地位，也未明确具体的操作标准，使得对此类文化经营活动的执法工作受到很大限制。在内容管理日益成为文化管理核心工作的情况下，这一问题再不加以重视和解决，必将造成严重的后果。

　　（五）市、区两级文化行政部门职责分工不明确，不利于加强文化市场的属地化管理

　　文化市场发育初期，文化经营单位及其经营活动较少并具有区域相对集中的特点，因此，在较长时间里，市级文化行政部门担负了大部分的文化市场管理工作，区、县文化行政部门只是承担部分市场监管工作，予以配合。随着人们文化消费需求的不断增加，特别是近年来城市人口向周边地区的迁移以及郊区经济的迅速发展，文化企业和文化设施数量急剧增加且布局分散，文化经营活动愈益频繁，单靠市级文化行政部门有限的人力、物力进行管理已不现实，必须通过发挥区、县文化行政部门的属地化管理优势，才能规范文化市场秩序，掌握文化市场发展动态。但是，尽管现有文化市场法律法规在设定部分市场准入审批和监管项目时，都对县级以上政府文化行政部门权限进行了规定，但对市、区两级文化行政部门的职责分工却并不明晰，且区、县文化行政部门管理权限与监管任务不对称，因此，难以调动区、县文化行政部门的管理积极性。

　　此外，随着2000年以来区、县文化稽查队的成立，各区、县负责文化市场审批和日常管理的人员大大减少，平均只有2至3人，有的人员还要在管理和稽查部门两头兼顾，职责不明确，难以承担日益繁重的管理任务。

　　三、加强依法行政，提高上海文广影视管理服务水平的对策

　　（一）积极推进政府管理模式创新，实现对文化市场常态的有效管理

　　紧紧围绕服务政府、责任政府和法治政府的目标，推进管理理念更新和模式创新，从重审批转向审批与管理并重、管理与服务并重，改运动式、间歇式大检查大整治为常规的间接监管，及时发现问题及时个案处理，严厉处罚个别违法违规者，增强服务意识，方便大多数守法企业，实现对文化市场常态的有效管理。

　　首先，强化政府文化行政部门规划管理的职能，为后续监管建立可供参考的标准。按照科学发展观要求，制定文化事业和文化产业的分类规划，在确保资金投入到最需要政府支持的公益性文化单位、保护和弘扬传统优秀文化成果的同时，引导新兴文化产业按市场规律稳步发展，减少文化事业和产业发展中重复投资、激进发展等非理性行为的不良影响；制定文化事业和文化产业的中长期发展规划和短期行动计划，确保文化事业和文化产业发展目标明确，政策稳定，行动有序，措施有效；制定不同类型文化市场的发展计划，因地制宜地解决具体问题，确保重点突出，协调发展。

　　其次，建立健全科学民主的行政决策机制，提高文化政策、法规的稳定、有效性，降低市场监管的纠偏成本。合理界定市、区两级文化行政部门的行政决策权，完善行政决策程序，实现依法决策、民主决策和科学决策；提高决策透明度和公众参与度，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，确保公众知情权，重大决策要采用公众参与、专家论证与政府决定相结合的方式；建立文化行政决策评价和责任追究制度，各级文化行政部门应明确规定决策评价的标准和程序，确定专门机构和人员，定期对决策执行情况进行跟踪和反馈，适时调整和完善有关决策，建立决策责任追究制度，按照“准决策、谁负责”的原则，实现决策权和决策责任相统一。

　　第三、利用先进技术手段，降低政府文化行政部门管理成本，提高监管效率和效益。积极推进电子政务建设，扩大政府文化行政部门网上受理申请、网上咨询等范围；按不同文化市场监管需求，建设能够实现文化市场动态数据和信息即时传输与汇总的网络监管平台，掌握文化市场的发展态势；总结电影院联网售票系统的经验，积极开发全市演出票务联网等免费咨询服务系统，为公众提供便捷的文化休闲指南。

　　第四，积极推进文化市场行业协会建设工作。通过发挥行业协会行业服务、行业自律、行业代表、行业协调的作用，使国家文化事业和产业发展的政策、法律、法规得到及时、正确、深入的宣传和贯彻，将各类文化市场主体的行为纳入有效监管之中。

　　（二）健全协调监督机制，形成政府各职能部门分工合作、协调一致的管理格局

　　积极理顺与政府各职能部门间的关系，做到分工有序，形成合力，提高对文化市场综合管理和执法的效力，确保文化市场健康发展。

　　首先，改变以往关于文化行政管理部门只管前置审批、文化稽查部门负责事后监管的观念，根据《行政许可法》规定，进一步明确文化行政管理部门在行政许可后对文化市场监管的职责、内容和程序，这也是加强对文化市场事后监管的重要组成部分。

　　其次，在现有网吧专项整治联席会议制度基础上，由文化行政部门牵头，建立各职能部门定期议事的制度。不仅要有各职能部门决策层面的行政首长定期议事，还要有操作层面上执行人员的定期交流，使得工商、公安、文化稽查等综合执法部门的工作重点能够尽可能协调一致，加强执法力度和效果。

　　第三、建立文化行政管理与执法部门相互监督、相互促进的机制。在执法部门通过查处违法经营行为对行政许可进行监督的基础上，通过文化行政管理部门及相关部门成立专门监督委员会的方式，尽快建立对文化执法行为的监督机制，建立执法过错或错案的责任追究制，提高文化执法准确性，加强文化管理权威性。

　　第四、对文化行政管理部门在日常管理中发现的违法经营行为和来自群众的举报，在转移至文化执法部门的过程中，建立严格的案件移送和反馈制度；完善行政执法部门执法结果抄告制度，改变执法部门各扫“门前雪”的传统方式，进一步扩大政府对市场的监管面。

　　第五、建立信息共享制度，充分利用现代通讯技术，通过政府各职能部门网络管理平台的联网或通过电话、传真以及书面交流的方式，定期互通信息，实现资源共享，提高行政执法的效率。

　　（三）通过多种途径弥补立法工作的局限，实现政府文化行政部门职能转变后依法行政的目标

　　《行政许可法》的颁布对政府文化行政部门依法行政提出更高要求，但由于立法工作的局限性，必须通过多种途径，实现政府文化行政部门依法行政的管理目标。
　　首先，严格按照《行政许可法》原则，加快对现有文化市场法规、规章和规范性文件的梳理。对不符合《许可法》规定、妨碍市场公平竞争的行政许可项目，坚决予以取消；对确系现阶段文化市场管理必需的行政许可项目，尽快列出清单，通过市政府规章设定一年期临时性行政许可的方式暂作保留；对确需制定或调整现有法律法规进行管理的新问题，应按照条件成熟、重点突出原则，提请市人大及其常委会调研立法。

　　其次，拓展宣传渠道，提高国家文化政策和法律、法规的普及率，优化政府文化行政部门依法行政的基础。通过政府网站和新闻媒体等途径，及时、准确地公布国家最新文化事业和产业政策，最新法律、法规，最新政府行政许可以及兄弟省市文化市场信息，方便市民查阅和咨询。加强局行政事务受理中心建设，提高受理中心信息咨询和材料受理的准确性，积极开展网上材料受理、行政许可结果送达上门服务等便民措施，行政许可更加高效、便捷。健全新闻发言人制度，定期向社会公布本市文化市场管理信息，公布文化市场发展统计数据和重大事项，为市民参与文化市场经营活动提供可靠的信息资源。

　　第三、建立文化市场巡查和调研制度，健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。市、区两级文化行政部门应按照各自职责范围，定期走访管辖的文化市场经营单位，了解情况。加大调研力度，对法律、法规尚未覆盖的、但有利于文化市场发展的新事物，政府文化行政部门应通过制定文化经济政策、简化程序等方式，加以引导和保护；对暂时不能明确发展趋势的新事物，应尽快制定多套管理预案，纳入重点监管范围，在必要时进行干预，避免造成不良的社会影响。

　　第四、通过与相关部门研究制定有关政策，创造鼓励守法经营的政策环境。与工商行政部门形成共识，对守法经营、市场信誉好的文化企业予以年检免检等方便，与财政部门共同研究，将仅面向国有文化单位的财政补贴拓展到对文化市场有贡献的非国有文化单位，与税务部门达成一致，按照文化经营单位对社会所创造的价值，给予相应的退税优惠。

　　（四）通过合理的程序设计，加强意识形态领域管理的制度创新，确保文化市场的健康发展

　　鉴于意识形态领域问题具有相对复杂性，对此类问题的判断标准和价值取向又随着时代的发展不断变化，因此，在文化市场逐步开放和中外文化交流日益频繁的背景下，只有采取谨慎态度，按照科学发展观要求，通过设定合理的程序设计，锁定符合时代特征和审美需求、便于操作的判断标准，实现意识形态领域管理的制度创新，才能真正维护政府文化行政部门依法行政的形象，最终促进文化市场的健康发展。

　　首先，对文化市场、流通和交易过程中出现的，与国家法律、法规明文规定严重抵触的意识形态领域问题，可根据国家法律、法规设定的标准和程序，及时进行调查，做好证据固定、权利义务告知等工作，依法予以坚决打击和取缔，净化文化市场环境。

　　其次，对违反意识形态领域有关政策精神，但国家法律、法规没有明令禁止的问题，如果出现问题的主体为依靠国家拨款、尚未转制的国有文化单位，可通过行政手段予以干预；如果出现问题的主体为自收自支的非国有文化单位，特别是逐渐增加的中外合资、中外合作企业，一方面，可以由政府文化行政部门通过政策告知、善意提醒等方式说明国情，加以疏导；另一方面，可以由文化部门会同公安、工商等部门，根据可以产生约束效力的的相关法律、法规规定，对此类文化活动的场地等环节进行事前了解或事后审查，加以限制。

　　第三，对意识形态领域问题的认识向来具有很大主观性，从减少和限制行政管理主观任意性的体制改革目标出发，政府对意识形态领域问题是否违反国家法律和政策规定进行界定时，必须严格按照法律规定，设定严谨、合法的判定程序，尽可能减少因主观任意性造成的判断失误。

　　最后，针对一些涉及意识形态领域但更倾向于个体审美取向和价值判断差异方面的问题，可以通过新闻媒体、政府网站等介质，对此类问题予以公布，引发社会各界的公开讨论，获取能够真实、全面反映随时代发展变化的价值判断标准。对民意显示普遍反对的问题，要采取有效措施及时予以干预和管理。

　　（五）明确市、区两级文化行政部门职责，建立高效、统一、便捷的管理服务平台

　　明确市、区两级文化行政部门权责，有利于充分发挥区县文化行政部门属地管理积极性，建立高效、统一、便捷的服务平台，体现政府文化行政部门的服务意识，促进文化市场的繁荣。

　　首先，通过法律、法规和规范性文件的规定，明确市、区两级文化行政部门分工，确立“谁审批，谁负责”的基本原则，按照文化市场管理实际，进一步下放相关权力，促使区、县文化行政部门创造性地做好辖区文化市场管理和执法工作，市文化行政部门对区、县文化行政部门具有业务指导责任，区、县文化行政部门定期将文化市场管理数据及动态报市文化行政部门备案。

　　其次，通过市级文化行政部门制定的规划，将区、县文化行政部门关于辖区内文化事业和产业发展规划，特别是重大文化设施的建设规划纳入其中，加强对区、县文化行政部门业务指导，确保市、区两级文化行政部门工作的协调一致。

　　第三，建立包含多维度考核指标体系的绩效评估机制，对区、县文化行政部门管理工作分门别类进行季度或年度考核，鼓励区、县文化行政部门管理创新，纠正管理工作中存在的问题，引导区、县文化行政部门履行自身职责，严格依法行政，增强服务意识，提高管理水平。

　　课题组组长：穆端正

　　副组长：张　哲　　

　　成员：李　崟 徐建康 陈德祥
　　郭炜华 施福平 杨瑞娴

　　执笔：杨瑞娴
 
2008-9-27

来源地址：http://wgj.sh.gov.cn/node2/node741/node743/node763/node1070/u1a28924.html