提高上海道路养护运行服务水平的若干思考

　　十几年前，上海沪宁高速公路通车，由于种种原因在社会上留下了这样一句歇后语：“车子跳，上海到”。十几年后的今天，沪宁高速公路拓宽工程完成，从根本上改变了这句话，事实证明上海人是有能力有智慧做好项目的，关键是认真。路面服务质量略好于江苏段，这也有我们的路新修、江苏段已开通三年多的原因。但现在另一个问题尖锐地反映出来“车子停，市区到”，沪宁高速公路收费口拥堵依然较为严重，对道路基本功能的发挥形成阻碍，市民和司乘人员普遍反映强烈，要求缓解和改善主线收费口拥堵的呼声高涨。从社会经济效益上分析，这是对人力资源、工作效率和环保节能等的浪费和环境污染。从全市高速公路路面质量和运行服务水平看，直观体会是：“上海的路确实不如江苏、浙江的路”，这是这几年上海城市抽样调查总队满意度测评得出的结论。上海作为特大型城市，正在优先发展现代服务业、先进制造业，正在向国际航运中心、国际金融中心迈进，上海经济能量的辐射，人流、物流、信息流都要通过道路这个载体进行流动，服务好社会经济发展是道路的基本功能。为此，我们有必要深度思索这个问题。

　　一、目前道路养护运行格局和现状

　　1997年之前，上海市域范围的市政道路由上海市市政工程管理处（以下简称“市管处”）统一管理，公路由上海市公路管理处（以下简称“公路处”）统一管理。市政道路（公路）管理属于事业单位管理，包括日常养护、大中修工程等。但市政道路和公路管理的范围、内容有较大差别，且这个业态一直保持到现在，即市管处管理的范围、内容是指市政道路的路面维修，其他分别由水务、绿化、环卫、供电等相关部门承担；公路处的管理范围、内容是指公路用地范围之内的所有业务（事务）。

　　1997年进行了从上到下的“事权下放”改革，这个管理业态是贯彻“两级政府两级管理”的思路，道路管理分属于市属设施和区属设施管理。中心城区的高架道路（包括内环线、南北高架线等）、中环线（当时还没有此路）、12座高架下大型人行天桥、34座跨苏州河桥梁归市管处直接管理，同时市管处还负有行业管理职能，其他的中心城区道路分别归区市政署（所）管理。公路方面，国道、部分省道、高速公路、外环线归公路处直接管理，其他的公路归区（县）公路署（所）管理，同时公路处也负有行业管理职能。

　　1999年下半年推行了“管养分开”改革，养护作业分离到社会进行市场化运作，原属市管处、公路处直管设施的作业层，在原上海市市政工程管理局的主导下，成立了“上海市政养护管理有限公司”（以下简称“养护公司”），市属设施作业管理基本上划归了养护公司，区属设施作业管理基本上划归了区属转制企业。

　　目前，上海道路市属设施养护运行的管理格局是：政府主管部门及其相关处——市建设交通委及其设施管理处，行业管理分别由市管处、公路处承担（政府主管——市建设交通委及其设施管理处，行业管理分别由市管处、公路处承担）。市管处、公路处作为政府职能的延伸，担负着规范市场、制定标准、制度、规定、办法、规划和对设施运行状态进行检查考核等责任。市属设施的作业管理、养护作业和运行管理目前分布是：养护公司占1/3，浦江桥隧公司占1/3，剩余的由城建集团下属的三家养护公司承担。在特大型桥隧养护运行管理份额上，养护公司和浦江桥隧公司基本上各占一半。而市属设施的业主分别是市管处和公路处，收费公路则由投资方（即业主）全过程管理。

　　十年的“管养分开”改革，十年的市属设施市场化运作，十年后的市属设施管理水平和设施服务水平反映出来的问题很值得我们总结、分析和思索。其中最值得思索的问题是管理与作业的内涵。我们认为管理涵盖设施运行的全过程，只是管理的内容、管理的范围、管理的要求要有界定和划分。从管理实践上，行业管理的范围、内容是明确的，但行业管理机构同时也承担了市属设施的直接管理，它的管理与养护公司的管理在内容上、要求上有相同和细化之别，是同样内容、要求上的具体与加深，可惜的是，目前未做到位。十年来我们养护公司在养护规模扩大、养护体量增大的情况下，去年意识到要搞专业化养护和规模化养护的尝试。目前，以路段为单元的养护运行模式，有其业主实现“看得见、摸得着管理”的直观效应。而实际上，市属设施划为小养护单元不利于养护企业的集约化运作，养护机械的投入存在使用效率、投入回报差等问题，从某种程度上制约了养护质量的提高。几十年的养护实践证明，交通部也一再要求，养护水平提高的关键出路之一便是养护机械化程度的提高。

　　二、道路基本属性功能与政府和企业的期望

　　道路的公益性和国家战略性资源的公共属性是毋庸置疑的，道路的基本功能就是通达，这也是众所共认的。由此带来的期望是政府追求社会效益的最大化，在这个目标下，各种标准、指标、制度、办法、规定全面规范（出台），总体上是要求运行安全畅通、道路绿化美化。道路为社会经济服务，为人流、物流、信息流提供主通道。要实现这个目标首先要保证道路设施的完好完整且完善，其次是通过有效的养护维护延长道路的使用寿命。业内有句行话：“三分建七分养”，从此可知，道路养护之重要，而且养护经费的投入与社会经济效益的产出是无法比较的。

　　根据西安公路学院的统计测算，路口一套交通信号灯按照设计90秒/次计算怠车，平均一年浪费200万元。据业内保守统计，上海高速公路主线收费道口怠速至少90秒（平均数），即一个主线收费道口一年就要浪费社会费用200万元。单从这层意义上讲，提高设施服务水平就显得非常重要。设施服务水平提高的关键是养护质量和运行质量的提高。这里有两个层面：一是管理，二是作业。为了让道路发挥其最大功效，从政府、机构到企业都在从不同的角度承担着管理责任。我们经常会看到，路上某座桥梁发生或出现影响通行的病害时，政府主管部门的领导、行业管理机构的领导、业主、养护公司领导以及伴随而来的各服务技术人员，起码有10多人，甚至20多人。但处理或清除此病害的人不过5、6个人，甚至更少。不得不承认，此处有个管理职责界限不清的问题，大家都在忙，大家都没责任。从作业事务上来讲，是由养护运行企业承担的。既然是企业，企业的期望就是追求企业利润的最大化，这是企业性质所决定的。企业的生存在于合同，企业的发展在于积累。合同以外的支出、负盈利或成本价作业，企业对此没有积极性，即使有也敷衍了事地应付。所以说，社会效益与企业利润之间的平衡、合理和激励是管理中的难题，因为目前社会上的潜规则多少影响着管理的正常运行。

　　三、道路服务水平提高的根本出路之一在于养护运行规模化、专业化和精细化

　　养护公司在前八年艰难且卓有成效的积累基础上，这两年养护运行体量有了较快增长，管养设施占市场份额1/3多，已初步形成养护路网，有条件为实现企业利润最大化、体现国有企业主力军作用、考虑集约经营和资源节约而努力。2008年公司发展思路确定为“外树精品、内铸实力，走规模化、专业化和精细化养护运行发展之路”。我们将创建具有国际大都市或上海特色的两个品牌：一是高架道路养护运行品牌，二是双层双管双向越江隧道养护运行品牌；我们将创建道路公共服务的两个中心：一是道路路网应急保障中心，二是路网信息服务中心。现在我们正在自己管养的路段上尝试专业化养护进而实现精细化养护。同时，我们深感国企的责任所在，尤其是作为目前上海唯一一家国有全资养护企业，我们在市建交委的领导下，如何发挥主力军的作用，如何为上海城市发展甘为铺路石，尽到国企的责任和义务。这是公司上下广大职工期望的目标。

　　从体量上看，公司养护路段对周边道路有辐射和影响。我们正在逐步建立一个路网应急保障中心，将牵引、抢险、抢修、排障清场的服务半径覆盖到周边道路；从道路畅通的目标出发，在体量达到一定规模后，不仅考虑管养路段的畅通，还要顾及周边道路的流量。管养实践证明，道路是个网络，是个系统，相当于人的经络，牵一根而动全身，堵一段而挤一片。我们养护公司正在思考在自己有限的范围内，围绕世博、围绕“养护让城市更美好”的学习实践活动主题探索两大品牌和两大中心。

　　在现有的养护运行业态中，由于种种原因，有传统的、有历史的、有稳定的、有人为的等等，不争的已形成的业态是短而全、小而全，也就是养护运行单元是以业主或投资者为单元。高速公路本来是个网，人为地分成10多家养护运行单位，分割成各自为政的独立的全套的路段管养单元，这样一路一公司的业态不利于规模化管养。由此带来的问题是在智力投入、专用机械投入、管养基地投入、用工投入上的舍不得，现在普遍走捷径即所谓的专业分包，结果是层层分包，导致养护运行质量下降、道路服务水平低下。在这样的业态下，也就根本谈不上专业化养护，更谈不上精细化养护了。

　　现在，养护公司正在探索的管养模式是集成外环线ⅱ+ⅲ标33km；集成世博会场馆主通道，把卢浦大桥+西藏南路隧道组建成世博桥隧公司，主动服务世博会，主动奉献世博会，主动承担应急主通道任务，提供安全畅通主通道；集成双层双管双向越江隧道为越江通道打造精品服务，还有一些打算要待设施中标后再集成。由此，我们深深地感到上海道路服务水平的提高，走规模化、专业化和精细化养护之路不是管养企业考虑的问题。归根到底，我们的出发点只是停留在企业自身发展上考虑，主要基于两点，一是节约成本，二是国有企业责任和义务。换句话说，这条路怎么走，有很多值得探索的内容，还是要有政府主导下的行业管理机构来推动的。当然，本文讨论的是硬件，不可或缺的还有企业文化、职工素养等软实力。

　　养护实践启示我们，道路是张网，路网应整网成片管养，即业态规模化，这样才能充分发挥道路的功效，更好地为社会经济服务。有了规模成片的体量，才有专业养护的条件。而道路服务水平的提高根本方法是用专用机械由专业队伍进行养护作业，即作业专业化，这样才能出精品，让政府放心、让业主定心、让市民安心。出精品道路，要通过标准的设计、缜密的制度、严格的监管，以及严格以合同为本予以养护作业，即管理精细化，这样才能让道路平、畅、洁、美。

　　道路养护运行实践越来越显现养护运行管理讲精细化，养护运行作业讲专业化，养护运行业态讲规模化。精细化是要有标准，是要组织设计来支撑，只有管理要求、内容上的精细化，只有管理全过程的精细化设计，才会有养护作业的目标实现。精细化的实现是由管理内容、要求体现的。以往的养护运行质量好坏总是怪罪于作业层，通报或罚款或行政处罚的也是作业层，现在仔细想想养护运行质量的问题根子出于管理。真正的市场化应该是优胜劣汰，管理层有足够的办法、手段可制约作业层，问题是管理是否科学、是否有效、是否到位。问题出自众多因素。有历史的，有设计的，有标准的，有人为的等等。只有抓住了管理全过程的精细化，才有养护作业的专业化。专业化从本质上讲就是养护运行机械化，尽可能减少手工作业，养护运行实践证实：道路质量和服务水平提高硬件是专用机械的先进和应用，这可以举无数个案例。另外，要实现作业专业化、管理精细化，必须有一个规模化养护运行的业态。在市场化运作中，企业追求最大化经济效益，政府管理层要在追求最大化社会效益的同时控制经费的投入产出效益，这是由道路的公益性所决定的，政府投入一定是税收，税收一定是追求用最经济的费用做尽可能最多的事。在这个主导思想下，就要在集约化规模化上考虑和研究社会经济效益最大化。养护运行实践已经证实规模化养护是节能减排、降本增效的有效组织措施。

　　四、上海道路养护运行管理组织框架的设想

　　十多年来，上海市政公路人都在思考并努力使上海的道路质量和服务水平达到江苏水平并且领先长三角，但现状还是如此：上海道路不及江苏与浙江。那么，是什么原因让大家的努力结果不尽如人意？本人认为可从管理组织框架上考虑和探索这个问题。管理和总结分析养护运行的实践，提出这样一个理念以供探讨，即三个分离、三个整合和三个平台：

　　行业管理与养护运行直接管理分离；运营管理与养护运行一体化管理分离；养护运行管理与养护运行作业分离。

　　养护运行管理与路政稽查管理整合；养护管理与专用机械整合；养护管理与道班基地整合。

　　市政道路（公路）行业管理政府化；养护运行管理（作业）市场化；养护运行定额法定化。

　　具体阐释如下，三个分离是：(1）行业管理在定位上是政府职能的延伸，是政府意志的监督执行。到目前为止，养护运行行业管理的职责、内容、手段都没有明确的界定，行业管理的现状显得软弱无力、似有非有、可有可无。依据有关法规，行业管理基本职能是制定标准、指标、制度、规定、办法等，是规划行业发展、规范行业行为、考核监督道路质量和服务水平。这是很重要的一项业务，不是可有可无而是必须加强。现在的问题是监管缺乏有效手段，在目前环境下如果合同支付的依据是行业管理机构，仅这条手段就非常有力，关键是财政部门要认可。规划行业发展、规范行业行为、考核监督合同条款也是一块很重要的工作，如果行业管理还担负着一部分直管设施的管养任务，在目前环境下一定是重直管轻行业，现状也是这样。另外，考核监督体内循环，考核监督只能是虚设的，通俗地说，就是医生是不会给自己动手术的。所以，行业管理与设施养护运行直接管理要分离。

　　(2）运营管理是指多元投资的收费道路运营管理。目前上海道路建设引进bot模式，即投资（融资）——建设——养护运行——还贷——移交全过程经营管理，这里有不少弊端。至少在利润最大化、投入产出化的利益驱动下，道路养护的投入、运行费用的投入都会偏离社会效益最大化。道路的性质决定了公益性道路必须在政府的监管下运行。现在包括养护运行在内的运营一体化，导致了上海道路养护运行投入少、路况差、服务低。所以，业主的运营管理应是不含道路养护管理职能的，养护运行职能就应在行业管理机构监管下市场化运作。

　　(3）评价道路质量和服务水平，是由多种因素、多个环节、方方面面元素组合而成的，养护运行管理和养护运行作业只是其中设施维持和完善基本功能至关重要的环节。十年前的“管养分开”改革，当时“管”和“养”不是按管养内在联系分离的，而是笼统地把机关和基层单位切分开。路段管理的基层单位就认定为养护单位转制为企业，机关部门认定为管理单位保留事业单位身份。实际上，管理贯穿于任何事物的全过程，只是管理的内容、对象不同而已。养护运行实践告诉我们，道路的养护运行管理是指检测、评价、方案、组织、合同、监控等等，通俗地讲是指设计安排想好做什么、怎么做、谁来做。还有，养护作业不能以现在通常做法进行，要专业化归类，由专业队伍用专用机械来实施精细化的作业。精细化是由专业化来保障的，精细化是由管理要求做出的规范，再加上行业监管，来形成提高道路质量和服务水平的良性循环和长效机制。

　　三个整合是：(1）路政管理和收费稽查这是养护运行管理的一部分，它们是有机的组合体。管理者不是执法主体，管理就显得软弱无力。按现有的法规授权，执法权是授予行业管理机构的，这个法规的前置条件是道路由管理机构统一管理。现在管理格局改变了，管理形态不同了，还沿用道路一家管理——事业单位管理时的法规是不合时宜的。我们正在学习科学发展观，要与时俱进，要改变不适合科学发展的约束，使之适应社会经济发展的需要，这是最实际的科学发展观实践。本人建议正在修订的《上海公路管理条例》和《上海城市道路管理条例》中切合实际地试行路政稽查管理委托管理体制。

　　(2）道路质量和服务水平的提高从一定意义上说是作业技能的提高。养护专用机械的装备先进与否，直接影响到养护质量，这是一块有形有价资产，可以作为道路的辅助设施，与道路设施融为一体。它与道路建设形成的资产来比微不足道，但却与道路质量不下降、道路功能充分发挥、道路使用寿命延长密切关联。投入小、产出大、性价比极优，所以本人建议养护专用机械应有业主装备，在市场招投标中，主要通过竞争，选择诚实守信、技术（技能）最优的队伍来养护作业。

　　(3）既然是养护管理、养护作业以技术标为主，那么，养护运行的道班基地或者叫管理用房（场所）也可作为道路设施的辅助设施。因为，道班是养护必不可少的基础装备，养护运行管理基地和道班基地在路段中或在路网中的位置、规模都是在设计时建设中完成的，是道路的一部分，这也是块有形资产。由业主提供更有利于企业集中精力抓养护技术（技能）的提高，从而带动养护质量的提高。

　　三个平台是：(1）道路行业管理包括规划、预可、工可、初步设计、建设、养护、运行、路政、收费等全过程行业管理，养护运行管理只是行业管理内容的一部分，而其他部分、每个部分（环节）都是非常重要的环节，必须严格监管。监管是代表政府行为，是执行法规条款（强制性标准）的行为，是法规执行机构，它的整个运作应该政府化运作。

　　（2）道路的公益性和国家战略性资源的特性，决定了道路质量和服务水平的提供者是政府，政府通过市场运作购买道路的公共服务功能，或者说道路公共功能由政府外包服务。据我们所收集到的资料而言，欧美、新加坡、香港的道路养护运行服务都是通过市场竞争委托外包服务的。养护运行作业，包括日常养护、收费监控、道路大中修、运行设备维修也都是走市场，只是招标的内容、重点不同。

　　(3）养护运行定额应法定化即强制性定额。有形的作业都应有有价的定额，我们现在的定额往往成为计划拨款的依据，但在合同中往往是忽略不计的。这是不正常的现象。定额制定的主要依据是工法，主要是人工、材料、机械，这是有价的，如果养护作业都是按工法来施工，定额是不会有多少偏差的。现在问题出在省工省料上。所以在养护作业中一定要规定工法、指定材料指标，用定额来基本规范商务标，以实现养护运行中用标准工法、用标准材料、用专用机械，保证道路养护质量和服务水平。

　　在以上几点想法的基础上，上海道路养护运行管理组织框架可设想如下：

　　具体而言，首先，事业性道路和收费道路的养护运行管理环节由行业管理机构全权代理。行业管理机构统管行业，包括：规划、设计、建设、养护、运行、收费还贷、到期移交等的全过程全行业管理，养护运行管理只仅仅是行业管理中的一个环节，a是代业主，即政府委托和投资商委托道路养护运行管理。行业管理的职责、职能由政府文件规范，主要是承担规划行业发展、规范行业行为和监督市场秩序。这是提高道路质量和服务水平的至关重要的、起基础性作用的层面，它是政府职能的延伸，是政府意志的执行者和政府法规的监督者，同时，它受政府和投资商双重委托履行代业主职责。

　　其次，养护运行管理单位，可以是企业性质，可以是事业单位性质。目前如采纳企业运作应由国有企业承担为好，因为政府对其是直接管理。就目前上海道路分布来说，建议形成2-3家单位，如中心城区，以外环线为界，高架道路加越江设施为一家；郊区（县）以高速公路为一家；国道和省道、长江隧道、跨海大桥为一家。

　　最后，管理体制架构，相对应有许多配套措施呼应，要在非常深入的调研基础上，反复比较、分析、研究方案，如果认为可行，不宜马上全面铺开，因为牵涉到人员等诸多复杂因素，要试点总结逐步推行。

　　2009年6月第181期

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