关于进一步转变职能，构建上海文广影视管理服务平台的思考

　　2001年管办分离、特别是党的十六大以来，我局以“三个代表”重要思想为指导，坚持先进文化前进方向，牢牢把握正确导向，着眼于我国改革开放的新形势、上海经济社会发展的新要求、上海文广影视业的新发展，坚持创新体制与创新机制结合、转变职能与改进作风结合、严格管理与诚信服务结合，有力地促进了以加强管理为重点的各项任务的完成。随着人民精神文化需求的不断增长、社会主义市场经济体制的进一步完善、高新技术的广泛应用、对外开放的日益扩大，我局必须进一步转变职能，不失时机地构建适应形势发展要求的管理服务平台，创新并建成依法行政、宏观规划、政策调控、服务社会、运转协调、监管有力的管理模式，顺应上海社会发展和文化格局变化的需要，积极完成党和政府赋予的任务。这是当前必须回答和解决的重大实际问题和紧迫任务。　　

　　一、本市文广影视业改革发展面临的新形势与新挑战

　　当前，本市文广影视业发展既面临着十分难得的历史机遇与条件，也面临着严峻的挑战与困难。我们必须按照建立服务政府、法治政府和责任政府的目标，加快职能转变，提高管理服务能力，为上海新一轮发展提供强大的文化推动力。

　　——从文化地位的迅速提升看进一步转变职能的重要性。党的十六大上，文化建设被提到了事关现代化事业大局的战略高度。上海文化建设必须适应全面提升、快速发展的新形势，充分发挥先进文化的作用。上海的文化建设不仅要站在新起点上，而且还要站在高起点上。文化建设的内涵，无论在观念层面、制度层面和操作层面，都将产生新的认识，发展新的实践。社会文化需求多样化、社会文化组织多样化、文化交流渠道多样化，将成为趋势。各类传播媒体在文化娱乐消费、信息消费中的地位和作用也将继续扩张。人民群众对文化娱乐需求和信息需求将越来越大，越来越多样化和个性化。随着高新技术的日益进步和互联网的普及，面对纷繁复杂的文化信息，如何通过有效的监控和规范，引导媒体坚持正确的舆论导向，引导先进的信息传播手段为建设先进文化、宣传先进文化服务的任务将更为繁重。特别是随着文化产业的发展，迫切要求政府管理部门在宏观层面上建立一套管理制度，促进文广影视业的快速发展。所有这些，都将对传统的政府文化行政管理的理念、内涵和方式方法产生一定的影响，使传统的文化建设平台从内容到形式发生深刻变化。适应这一新要求，我们必须进一步转变职能，构建既符合发展先进文化要求，又适应市场经济要求和文广影视业内在规律的全新的管理体制与运行机制。

　　——从应对WTO带来的挑战看改变管理方式的必要性。我国加入WTO后，使上海的文化建设环境更为开放。WTO的机制是建筑在市场经济基础上的，受其制约的，首先是政府行为。转变政府职能，建立政府行为的新理念、新方式，成为市场的普遍性要求。计划经济时期形成的政事不分、政企不分、政社不分的“全能政府”地位，受到了挑战。根据入世的承诺及发展社会主义市场经济的需要，我国服务业对外开放将逐步扩大，声像视听、娱乐文化等文化产品和文化服务，将以贸易方式通过市场竞争而实现两个效益，政府传统的以集中、统一、微观、直接管理为主的行政管理方式因此而受到了影响。WTO的规则要求政府提供平等的市场竞争环境，承认市场竞争结果。在已承诺开放的行业中，已不可能继续依赖政府保护、照顾来维持垄断地位，原有的政府管理体制和相应的行业结构受到了冲击。更为开放的环境，人们接受信息和休闲娱乐的方式、方法日趋多元，使我们传统管理手段面临着新的选择。面对各种影响和挑战，我们亟需从管理的形式上创新求变，按照依法行政的原则，法制统一的原则，市场有序运行的原则，行政公开、公正和效率的原则，建立与社会主义市场经济需要相适应的，与WTO规则接轨的文化行政管理体制，推动上海文广影视业做强做大，在挑战面前永远立于不败之地。

　　——从上海建设“四个中心”的目标看提升文化的原创力、竞争力的紧迫性。上海建立金融、贸易、信息、航运中心的目标，给文广影视管理工作提出了新的要求。当代条件下，文化在综合实力和竞争力中的作用越来越突出，它构成了“软实力”，对一个国家和地区的核心价值观、凝聚力的形成与维持，具有十分重要的作用。上海的经济发展需要有文广影视相融合，上海的城市建设需要有文广影视相配套，上海城市精神的塑造弘扬以及社会进步与稳定需要有文广影视作先导，上海社会多姿多彩的生活需要有文广影视为内容，上海的改革开放需要有文广影视作名片。然而，上海的文化建设，与建成“四个中心”的要求特别是与建成国际文化交流中心的要求，还有不少差距，突出表现在文化设施增长速度相对缓慢、市民文化消费支出偏低、公共财政中文化支出不平衡、文化中科技和教育含量不高等，上海文化的辐射力远未达到国际化程度。据统计，2002年境外来沪演出、展览330批（其中演出198批）、出访177批（其中演出126批），这显然不能适应国际文化交流中心城市发展的需要。我们必须从打造具有时代特征、中国特色、上海特点的文化品牌入手，实施文化发展战略和“走出去”战略，积极参与国际竞争，不断提高上海文化的原创能力和竞争实力，努力在上海建成“四个中心”中发挥文化的参与作用、展示作用、鼓舞作用、凝聚作用和名片作用。

　　——从本市文广影视业自身改革发展完善看创新服务式管理系统与平台的必然性。两年多来，按照市委、市政府和市委宣传部赋予的职能以及管办分离的要求，我们从优化整合管理资源入手，积极进行体制机制创新，初步探索并形成了一套与管办分离特点相适应的有利于推进上海文广影视业繁荣与发展的管理思路、管理方式和管理机制。但从整体上看，政府对文广影视业的管理职能转变还只是在传统的框架里作局部性、阶段性、过渡性调整，离真正承担宏观调控、社会管理、公共服务的要求还有一定距离。随着上海文化行业结构的进一步调整、文化资源的进一步有机整合、大文化发展和管理格局的逐步形成及文广影视业的新一轮发展，我们必须及时对转变职能后体制机制的运转等重大问题进行认真总结。要着眼新的目标、新的发展、新的实践，继续解放思想，大胆探索，转换机制，转变作风，改进方法，全力打造政府管理新形象；要创新体制，激活机制，坚持依法管理，开展服务式管理，不断提高管理的质量与水平；要完善管理服务网络，健全管理服务手段，在新的起点上更好地担负起政府管理与服务的重任。　　

　　二、当前加强本市文广影视管理服务中面临的新情况与新问题

　　管办分离两年多来，总的看，我局以管理为重点，各项工作的推进是有序有力有效的。目前，以加强管理为重点，以依法行政为抓手，以促进繁荣为目标，以服务社会为宗旨，以队伍建设为保证，以深化改革为动力的管理思路已经形成；系统管理的体系已初步建立，管理工作已纳入规范、有序、健康发展轨道。但在推进管理与服务中也遇到了一些新情况新问题新矛盾，归结起来，主要有四个不相适应：

　　一是在思想观念上与全新的管理模式和特点不相适应。转变职能后，我局作为市政府组成部门，负责主管全市文化、广播、电影、电视事业和产业，负责对全市文化广播影视业实行行业管理，直接或委托有关社会组织对社会公益性文化事业单位进行管理。这一管理职能的定位，要求我们必须转变思想观念，转变思维模式，转变行为方式。然而，目前我们还不能从根本上跨出管办合一的框框。表现在思想上，从办的角度、从微观的角度、从“管脚下”的角度出发思考问题多，站在宏观的、管理的和发展的定位上思考问题少。在工作上，还存在着错位、越位、不到位的现象，对管什么、怎么管，还不完全清楚；对服务式的管理还不适应，不习惯，甚至有畏难情绪，不敢管，不善管。在方法上，往往囿于靠行政手段推动的方法，居高临下的方法，一竿子到底的方法，“保姆式”的方法。

　　二是在法规制定上，与推行依法管理的目标不相适应。根据新的职能和任务，我局大大加强了法制建设、立法调研和立法工作力度，先后完成了《上海市美术品管理办法》、《上海市互联网上网服务营业场所管理办法》、《上海市文艺表演团体管理规定》、《舞台作品首演管理规定》、《大型活动管理规定》、《上海市电视剧审查办法》和《上海市营业性演出场所管理若干规定》等一批法规性文件的起草、修改和报签工作。但总的说来，文广影视法治化进程相对滞后，离全面建设上海文广影视政策法规体系和依法行政的要求尚有差距。

　　三是在管理手段上，与有效监管的客观要求不相适应。管理必须有手段，没有有效的监管手段，管理将苍白无力。由于政府现行管理主体职能定位狭窄、功能和作用不到位、事权不统一，目前，本市文广影视管理手段总体上比较缺乏。突出表现在管理手段单一，缺乏综合手段；管理手段偏“软”，缺乏管理权威；管理资源分散，难以形成合力；管理环节较多，存有一定内耗；管理手段传统，方法创新不够。随着改革的深化和开放的扩大，文化行政部门依靠高度保护政策和行政隶属关系实施管理的模式将逐渐淡出，在计划经济体制下形成的一些行政管理手段将逐渐废止或失去作用，我们必须及时培育一整套新的适应市场经济体制要求、体现党和国家对意识形态领域领导和管理原则、又能符合上海特大型城市特点的管理手段。

　　四是在管理关系上，与建立保证党委领导，调控适度、运行有序、促进发展的宏观管理体制的本质要求不相适应。目前，在如何正确认识和处理党委领导部门与政府管理部门、市政府管理部门与区县政府管理部门、我局与文广集团等重大层面关系上，还不同程度地存在着职责不清、职能交叉，运作不够协调、不够规范、不够顺畅的问题。要站在全局的高度上，在上级的指导和支持下，进一步对我局涉及的各种重大关系进行明晰、确认、梳理、规范和完善。以形成各司其职、各负其责、层层负责、管理顺畅、运行有序、责权利统一的良性工作机制。

　　导致上述四个不相适应的原因是多方面的复杂的，但最主要的是缺乏管理手段和平台。这四个不相适应直接或间接制约和影响了我局管理职能的发挥，因而必须从构建管理服务平台入手，及时研究解决。　　

　　三、构建并创新本市文广影视管理服务平台的新对策与新举措

　　我们必须适应转变职能的要求，构建覆盖全市、面向社会、职责明确、运作规范、手段健全、控制有力、关系顺畅的文广影视管理服务平台。构建这一平台，转变观念是前提，拓展功能是条件，法律法规是依据，政策支撑是保证，健全手段是关键。五个方面相互关联，内在统一，缺一不可。

　　一是树立管理理念。理念是行动的先导，旧的理念不转变，新的理念不确立，必然导致职能转变不到位。我们必须彻底摒弃在原有体制下形成的传统陈旧的理念，转变管办不分的理念、习惯于“管脚下”的理念和完全依靠行政手段的理念，树立转变职能是适应WTO等各种挑战需要、实行管办分离有利于促进繁荣发展、管理就是服务、审批与监管有机统一的理念。尤其要确立严格依法行政的理念。管理必须从严，从严必须依法，管理严格了，行政依法了，我们的管理才会具有坚实基础和强大的约束力、控制力和生命力。总之，要坚持用发展的而不是传统的理念、长远的而不是短视的理念、动态的而不是静止的理念，全面的而不是局部的理念看待当前推进管理中的问题。理念更新了，我们就会变无为而治为有为而治，变被动为主动，管理工作就会思路清晰、规范有序、张驰有度，富有成效。

　　二是拓展四项功能。新的职能与新的任务，要求我们不断培育和拓展符合管理内在规律、符合管理客观要求的指导、协调、监管和服务功能。增强指导功能，就是根据国家政策和我局职能，对全行业进行规划指导、政策指导和工作指导，对各类文广影视生产和服务单位进行分类管理与指导。增强协调功能，就是充分利用政府部门拥有的组织资源优势，从管理机制层面和各种工作关系层面上协调推进事业的发展，形成整体合力。增强监管功能，就是依据国家法律法规，以过程监管为重点，强化新闻宣传监管、广播电视传输监管、艺术创作监管、科学技术监管、产业运作监管、文化市场监管和对外交流监管。增强服务功能，就是围绕服务式和民主式管理，面向社会，积极主动和热情地提供政策法律法规服务、信息咨询服务、项目申办服务。以受理中心为核心，构建政府综合服务平台；以监测鉴定中心为核心，构建社会文化和市场监管服务网络；以文化投资服务中心为核心，构建上海文化产业服务开发体系；建立群众文化工作委员会，构建全市群众文化建设发展协调指导机制。良好的服务可以树立管理的权威，优质的服务更能促进一流的管理。我们要在加强管理的同时，竭诚服务、诚信服务和真心服务，在管理中服务，在服务中管理。

　　三是制定管理法规。管理法规是管理的基本依据和基本手段。要针对目前法规建设相对滞后的状况，大力加强立法调研，积极提出立法建议。提出立法建议和规章，是衡量文化行政部门管理能力的重要标准。要加快本市文广影视立法修法进程，完善各项文广影视管理法规，逐步建立与国际接轨、与建设国际文化交流中心城市相匹配的、与市场发展要求相适应的文广影视法制体系。这个体系包括三个层次，即上海地方性文广影视法规体系、与中央和地方法规相配套的政府实施规章、涉及各文广影视行业市场及组织的具体行业规则。当前，要将比较成熟的政府规章《上海市公共图书馆管理办法》、《上海市公共文化馆管理办法》升级为地方法规。要制定、修改、完善和出台《上海市对外文化管理办法》、《上海市文化产业发展及投资管理办法》、《上海市民文化权益保障条例》、《上海市群众文化创作扶持与奖励办法》等。尤其要针对政府院团委托管理的特点，总结完善和研究制定委托管理办法，明确委托主体与委托客体之间的关系，以进一步加强对政府院团的有效控制与监管。

　　四是建立政策支撑。有效的管理需要有力的支撑。当前最迫切需要的是财政税收优惠政策支撑。对文广影视业给予经济上（财政税收）的优惠政策，是国际上的通行做法。文广影视业既具有一般行业属性，又具有意识形态属性。特殊行业需要有特殊的政策。上海是全国最早制定和实施文化经济政策的城市，随着改革开放的深入，需要对文化经济政策进行调整和完善，研究制定新的优惠政策标准。要充分利用财政、税收、信贷等经济杠杆引导市场，发挥政府文化经济政策的主导作用，逐步增加政府财政对文广影视业的投入，进一步落实国务院颁布的各项文化事业税收减免和税款返还政策，按一定比例将文化税款返还文化主管部门，确保返还的文化税款直接用于政府对高雅艺术和公益文化的支持。要不断完善文化市场的投融资体制建设，完善多渠道支持文化发展的经济政策。尽快研究制订社会赞助文化事业的政策和办法，鼓励社会各界特别是大企业大集团对重大文化项目和文化单位的赞助和支持。要积极探索建立以地区财政投入为主、市财政补贴为辅、社会多渠道筹资的多元化文化建设资金投入格局。同时，要根据特殊行业的管理特点，积极进行运作机制、管理方法创新，为推进管理提供机制和方法支撑。

　　五是创新管理手段。有力的监管手段，是加强管理的重要条件。我们必须探索和培育一套行之有效的管理手段，形成系统配套的工作抓手。当务之急是建立和完善10大管理控制和服务体系：一是本市文广影视业发展战略、发展规划、文广影视人才规划管理与调控体系；二是本市重大活动归口管理和重大项目、重大创作、精品战略推进的报批、协调和管制体系；三是本市文广影视各类评估考核和表彰激励体系；四是全市各艺术团体指导协调和上海表演艺术发展资金的宏观调控体系；五是本市广播电视播出机构贯彻执行党和国家广播电视方针政策和法律法规情况监督检查体系；六是本市广播电视频道和频率资源、有线网络规划和建设及国有资产运作监管体系；七是本市文化娱乐、演出、美术、影视、音像、有线网络、网吧、艺术产品、文广影视机构的准入、资质审定和审批的长效监管体系；八是全市群众文化艺术活动及群艺馆、文化馆、图书馆事业和文化社团的有效指导体系；九是本市文广影视对外和对港、澳、台交流及驻沪外交机构、有关国际组织举办文化影视活动的审定与管理体系；十是本市文广影视信息报送网络、基本数据指标统计、人才培训交流体系。这10个方面，既是我们的管理内容、管理重点、管理载体，也是管理手段、抓手和举措。完善和创新法律、经济、行政等管理手段，形成有力的管理抓手，关键是增强管理的权威性、科学性、操作性和公正性。我们要既重管理手段，更讲管理艺术；既坚持严格管理，更注重按规律管理；既重管理过程，更讲管理效果；既管得严，管得住，更管得活，管得顺，使管理始终处于良性运行状态。　　

　　四、创设有利于推进本市文广影视管理服务的新环境与新机制

　　有效的管理与服务，良好的环境条件至关重要，这就既需要上级党委的重视关心，又要社会的广泛支持；既要切实转变作风，改进方法，提高工作效率与质量，又要加强人才培养，重视提高队伍的综合素质和管理能力。创设良好的管理服务环境条件，必须正确认识和处理好三个重大关系：

　　一是“党委领导、政府管理、集团运作”之间的关系。三者统一于推进文广影视管理的全过程。党委领导应落实在党的核心领导，即政治领导、思想领导和组织领导上，这是确保先进文化前进方向和党对舆论控制力的有力保证。政府管理应强调依法管理，即以法律、法规、政策为依据，根据职能，运用一切合法有效的管理手段，规范市场，建立公平、公正、公开的市场环境。集团运作应体现在市场运作上，即在确保新闻宣传政治属性不变的前提下，把重点放到市场中去，通过市场运作，保证国有资产的保值、增值，为市场提供所需的文化产品和谋求企业的发展壮大。三者各有侧重，各司其职，各负其责，共同繁荣和发展上海的城市文化。

　　二是局与市文化稽查部门、区县及行业协会之间的关系。要协调处理好对涉及我局与市文化稽查总队之间的行政委托执法关系，以形成职责明确、关系清晰、分工合作、相互监督的工作格局。要正确处理我局与各区县局之间的关系，通过进一步建立与完善局领导与区县重点联系制度、局领导不定期到区县调研制度、局领导及机关参加区县重大活动制度、局与区县信息联系制度、区县文化（广）局长例会制度、组织各种评估和评比表彰竞赛制度，进一步加强对区县文广影视业务建设及事业建设的指导和管理。要积极处理局与行业协会之间的各种关系，明确行业协会在文广影视管理中的职能、定位和权利、义务，确定工作范围、工作规范和工作抓手。对行业协会，局既要加强管理，又要注意支持和引导他们在立法建议、调查听证、配合执法和行业自律等方面积极发挥作用，使其成为协助政府进行文广影视管理的重要力量。

　　三是提高管理水平与提高队伍素质之间的关系。管理的高水平取决于队伍的高素质。要着眼于文广影视业的长远发展和对人才的总体需求，紧紧抓住培养、吸引、用好人才三个环节，加强建设人才资源高地，实施人才培养战略，坚持培养和引进并举，内力与外力并重，采取出国见学深造、组织参加各类培训、加强在职学习和实践锻炼、结对子帮带、岗位互换等方法，努力造就一支思想好、业务精、作风实、素质优、会管理的高素质人才队伍。要重视对专业人才、年轻人才、管理型人才、复合型人才的培养，做到专业人才专门培养，重点人才重点培养，年青人才优先培养，复合型人才多渠道培养。要针对加强管理中出现的新情况新问题，经常组织局机关干部开展调研活动，在调研中启发思考，开拓思路，培养良好的多向性、系统性、逻辑性和创新性思维方式。尤其要加强对干部德、勤、能、绩的考核，建立严格的评估考核机制，并将考核结果与调整使用、个人利益挂钩，奖勤罚懒，赏优罚劣，优胜劣汰。要适应加强管理的新要求，不断提高工作标准、工作效率和工作质量，把人民群众需要不需要、高兴不高兴、满意不满意作为检验管理工作的标准、镜子和尺子。　　

　　穆端正

　　（本文曾刊登于2003年9月9日《中国文化报》、2003年文化部《文化要情》第76期、2003年广电总局《决策参考》第10期、2003年7月21日上海市委宣传部《调研材料》第9期）
 

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