上海园林绿化生态建设补偿机制调查研究

　　伴随我国经济的发展，我国污染问题日益突出。在国际上，我国针对污染问题及其地球变暖等环境问题的对话与协商日益成为我国外交的重要内容。如何建立生态补偿机制，促进经济与环境协调发展，已经成为各地区各级政府面临的重大课题。2006年3月我国《经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。但至今生态补偿在我国仍处于探索阶段，国家并没有统一的法规和制度要求，不同地区、不同行业的操作模式千差万别。国家有关部门正在一些重点领域开展试点工作。上海作为全国经济发达城市，2007年经济总量达到1.2万亿元，但是上海同样面临着生态文明建设问题。2008年2月至4月经过实地调研和重点访谈，我们发现上海很早就十分重视生态建设，但是生态补偿机制仍没有完全建立，“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”原则尚未得到贯彻。最后本文建议上海尽快建立区域联动，政府和企业共同统筹，惩罚、支持、激励并行的生态补偿机制。

　　一、目前上海园林绿化生态补偿方式的特点
　　上海已经实施的与生态补偿相关的政策主要有：20世纪80年代开始的针对郊区林业的补偿费政策，90年代末针对黄浦江的生态涵养林补偿政策和针对原水公司开征的水资源费政策，21世纪以来针对生产企业制定“排水排气”等排污标准限制政策和针对所有用户收取污水处理费的政策。这些政策对于生态补偿建设上存在以下特点：

　　1.园林绿化经费处于不稳定状态
　　在我国现行的税制中，与自然环境、资源有关的税种主要有资源税、消费税、城建税、车船使用税、固定资产投资方向税等。其中对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税主要是针对使用这些自然资源所获得的收益而征收的。其目的是调节从事资源开发的企业因资源本身优劣条件和地理位置差异而形成的级差收入，不是为了促进资源合理有效的开发和利用,因而并非真正意义上的资源税。和生态补偿有关的资源税费只有针对原水生产征收的水资源费，这一部分收入归水利部门收取，除主要用于水利建设外具有一定程度的水资源保护作用。但是即便如此，这一部分费用也只具有一定的水资源弥补修复的功能，而不具有生态建设补偿的功能。另外上海不断提高的排污收费标准也主要是用于已经产生的污水和废弃物进行处理的费用，是“先污染再治理”。这方面上海也是如此。而在上海的园林绿化方面恐怕只有城市建设税这一附加税是资金的法定来源，并且城市建设费并非定向专用于园林绿化的生态建设。

　　2.对农民等生态建设者以“土地流转救济”和“就业救济”形式进行补偿
　　上海138万亩林地中40万亩在崇明。崇明生态公益林有22.8万亩，其中有11万亩土地来自农民农地的流转。另一方面在上海黄浦江上游松江地区设立了松江水源保护区320平方公里，河道两边建造了2.05万亩的水源生态涵养林，这些水源生态涵养林的土地也主要来自农民农地的流转,涉及失地农业人员16262人。对于被流转的农民，采取每亩500到600不等的补偿（比如崇明补偿标准是每亩564元，浦东则是500元）。另一方面对于土地被流转农民采取林业养护万人就业项目。目前，上海全市成立林业养护服务社177个，招聘养护人员12243人，养护生态公益林23.6万亩，人均养护面积20亩，每年投入养护的人员经费和材料费达到19096.96万元，其中材料费6433.36万元。

　　3.对绿化林业的投入以行政方式确定，随意性大
　　在目前对于绿化养护费用，上海尚未形成稳定的投入机制，更不必说激励机制。比如：
　　有的区按年度确定一个总额，不管绿化面积有没变化，经费上限制了绿化面积的增加；有的有的总量适度增加，但单位面积经费在减少，也就是边际经费在下降，对于地区环保绿化也是不鼓励增加。有的取决于领导随意性决策，比如上面要视察时，就临时增加投入，否则就不重视，资金也不到位。只有少数区按平米定额给付，有利于保护稳步扩大绿化面积。在林地资金方面，以崇明为例，2003年以前资金来源市政府里出70%，崇明区政府30%，后来市里100%，在资金使用上，提出70%用于建设，30%用于土地流转和养护。2007年林业由于“以房养林”受限而建设停止，从而养护费的30%也没了着落。因此可以说上海各区的绿化林业的经费仍十分不稳定，缺乏养护经费正常机制。

　　二、目前补偿方式存在的问题
　　1.已有的补偿方式没法形成“谁污染谁负担”的制约机制和“谁保护谁受益”的激励机制
　　首先目前对园林绿化的建设费用没有和园林绿化的破坏行为挂钩，也没有和污染行为挂钩。园林绿化有利于净化被污染的空气，改善环境。另外城市各类用地被适用于工业、商业及住宅，无法用于园林绿化的建设，甚至有的项目直接挪用园林绿化占地。这些土地使用的结果都是让园林绿化的发展空间减少，并且使城市的环境恶化。但目前的园林绿化费用和二者都没有挂钩，无法形成“谁污染谁负担”的制约机制。
　　其次上海园林绿化的建设者包括出让土地的农民和进行种植养护的养护人员，其积极性缺乏机制保障。农民的土地流转费补偿太低，尤其是没有伴随市场机会成本上升而上升，因此农民的局面变成越是支持生态建设，损失越大。尤其是如果农民将土地用于支持工业项目或商业项目，能够大大改善其周边经济环境，具有为其带来更好就业机会或住房出租机会，其收益是正相关的。而支持林地建设则是无关，或者负相关。对于养护人员，由于资金没有保障，边际面积养护资金总体递减，他们的局面变成越是种植扣除各项成本后纯收益越低。因此目前的费用支付机制无法保证“谁保护谁受益”，相反可能是“谁建设谁亏损”。

　　2.地方政府缺乏推行环境保护的利益驱动机制
　　对于上海地方政府，由于生态建设的投入通常得不到上级政府的全额费用支持，通常需要各级地方政府进行配套，甚至完全由地方政府承担（比如每年土地流转使用费），并且由于土地流转越多农民上访越厉害，因此不少下级地方政府反映：园林绿化建设越多，“负担越重，麻烦越大”。目前机制不仅无法反映“谁保护谁受益”，而且一定程度变为“谁建设谁负担”恶性局面。而相比于大力进行园林绿化建设的区县，将土地用于工商业发展的地方，尽管污染通常也更厉害，但其居民获取更多发展机会，政府也获取了更多的税金，客观上形成“谁污染谁受益”的恶性格局。

　　3.没有实现生态破坏区与生态保护区之间的区域政府性统筹
　　目前环境已经成为全球性问题，因此问题的解决也首先主要全球性的区域政府协调会议，谈判的地主体首先不是一个个中间组织，也不是一个企业，而是一个个政府。同样环境问题在上海首先是一个全市性的问题，因此首先必须在各区域政府间进行协调，以区域政府作为责任和权力主体建立园林绿化的生态补偿机制。尤其对于园林绿化事业，其中很大一部分是完全由政府公共财政承担的生态林，其首先涉及的是土地问题，而土地规划的首位主体是区域性地方政府。因此对于园林绿化的生态补偿机制，首先必须依靠地方政府之间的利益相协调机制。

　　三、关于完善上海生态补偿机制的建议
　　综上所述，上海生态补偿机制必须是以区域政府作为首位利益主体、通过区域政府贯彻落实到区域内企业，有惩罚、有支持、有激励的利益协调机制。

　　1.首先生态补偿机制势在必行
　　从目前看，生态越好的地方经济发展越不发达。而生态建设不仅为本地居民创造了一个良好的生态环境，而且为周边地区的环境改善做出了很大贡献。十七大以来，我国政府明确提出生态文明。只有建立生态补偿机制，让生态破坏者承担应有的责任，让生态建设者获得充分补偿，上海的生态文明才能不断进步。我国目前的资源税主要是针对国内生产的矿产资源，针对资源开采者，用于调节资源地理级差的税种，对生态保护没有明显效果。在林业方面,我国已经实施的相关生态补偿政策有退耕还林、生态公益林补偿金、天然林保护工程等，虽然其初衷是为了减少对森林资源的破坏,修复生态环境和维护森林生态系统功能，但政策的效果并不尽如人意，存在许多问题，特别是部门利益化和利益部门化。在地方调研中发现，一些欠发达地区,生态公益林补偿金、天然林保护工程的补偿资金基本上已经演变成为林业部门、林场、保护站等林业职工工资和日常运行开支的主要资金渠道。原因就在于这些补偿机制，缺乏使用规范，没有把补偿落实到生态的建设者上来；这些补偿机制对建设者没有激励作用；对破坏者变成一项固定性负担，既缺乏抑制破坏的压力，也没有提供改善的动力。

　　2.生态补偿发放标准应该考虑生态贡献者的发展机会成本，促进生态建设者可持续良性发展
　　目前各区的生态建设过程中，在污染治理和生态建设中，费用主要依靠政府投入。不少区县生态林及绿化造林费用市、区各负担50%，养护费有的区却全部依靠区里，有的区依靠市区镇三级财政承担万人就业项目。生态建设变成了生态建设政府、生态建设企业、相关企业人员及相关农民的矛盾，实质上成了生态建设者本身的负担，而污染者却没有承担直接联系的责任，污染和责任没有挂钩。生态建设者缺乏生态建设的动力，他们认为“建得越多，负担越重，麻烦越大”。
　　本课题建议生态补偿机制要让污染者承担建设者的各项资金责任，在对建设者的承担责任中，既要考虑建设区域总体上的经济发展机会成本问题，也要考虑个人及企业发展的机会成本问题，逐步提高生态补偿标准。这个标准的变化必须一方面能够弥补机会成本的上涨，比如出租农户土地流转粮价上涨的机会收益损失；另一方面还必须能够激励生态建设者更好地把生态建设好或维护好。

　　3.生态补偿收取标准应与单位或个人的污染程度挂钩，促进经济科学发展
　　污染来自于对能源和材料的使用。对其使用煤、油、气、水产生的污染的收费，收费方式可以是从投入使用上收费，也可以从使用后果上收费。使用上收费，比如测定其每年的耗煤油气水的用量，分别按不同能源及用水产生的污染程度收取不通标准的费用。这种方法可以从产品使用定额上入手，每年对其工艺进行测评，收费额易于确定，同时有利于鼓励节能节水。而按污染后果，则相对难以核定，而如果采用污染定额，则抑制了其减少企业本身污染的动力，也抑制了治污的产业化发展。因此对于污染建议按投入量进行增收，同时对治污项目和治污企业进行超过治污完全成本的补偿，促进企业自身和治污企业积极做好治污工作。
考虑到水资源保护同样是生态保护的重要内容，因此本课题认为从节约用水出发，对公共设施用水，应采取收费，从而促进园林绿地养护企业等公共事业机构积极节约用水，更多使用河水、雨水等。

　　4.生态补偿资金总量上，有所超前，促进社会向生态文明转变
　　资金上建立相互联动机制，保证受偿与建设效果相关，负担与污染后果相关。总量上污染企业负担的年度费用总额按需要对建设者补偿的金额和污染治理激励金额两部分之和确定。负担金额适当超过生态建设维护和污染治理的总额，超出部分可以形成奖励基金、科研基金和专项整治基金，从而不断促进上海生态文明进步。

　　5.市级统筹，区块管理，收补同步，统收统支
　　根据上述分析，生态补偿机制应分为区域发展补偿和生态建设补偿两块。
　　区域发展补偿机制按市级管理，分区核算，按各区生态指标确定：一个城市的生态状况由人均绿地和森林覆盖率等指标反应，一个城市的土地可以分为生态用地和非生态用地，非生态用地占有土地，无法转化为生态用地。因此非生态用地上的项目应按一定标准收取生态土地占用费，对生态用地上的生态建设和维护进行补偿。鉴于国家对农业的支持政策，耕地可以不纳入生态补偿责任承担范围。生态土地占有费的收取和补偿办法是，根据上海市的年度目标指标，比如森林覆盖率2009年目标值是15%，那么对于高出15%的区县按其高出部分，比如崇明18%，高出3%对应的森林面积，按每亩给以补偿。相反对低于目标值的，也相应折算成面积，收取土地占用费。而各区单位面积收取的标准则通过测定该区年度污水排水量、年垃圾量、年均空气混浊度、年均空气含氧量按一个设定公式计算出一个环境指数。环境指数越高，单位面积受补偿额越高，环境指数越低，单位面积收费额越高。
　　生态建设补偿机制采用部门职能管理，直接管理企业或项目：对于破坏生态的行为要收费，对每个区改善生态的行为要补偿。对具体区县具有收费行为，又有补偿行为，不因为其总体生态较好而忽略对其污染行为的收费责任，也不因为该区污染严重而忽视对该区整治污染的激励。对于污染，按其煤、气、油、水投入使用量，分别制定标准进行收取；对于污染治理，测定全市平均治理成本，在成本上进行利润加成进行激烈补偿；对于生态建设，综合考虑农地、企业员工的机会成本，结合建造和养护效果，确定每年的补偿费用。在效果测评中包含对其养护地区的空气含氧量等指标。

　　参考资料：
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张金泉. 生态补偿机制与区域协调发展《兰州大学学报》2007年5月
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邹红美. 生态补偿机制的实践与反思《经济与管理》2007年7月
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