2007年中国服务业发展报告（12）

　　3、体制变革、服务业增长与生产率

　　另一个与服务业增长以及体制变革相关（也是更令人兴奋）的问题是，体制变革背景下服务业的生产率增长问题。我们知道，中国的体制变革对经济增长效率有着很大的意义。但是，体制变革因素对服务业生产率有没有实质性的影响，是一个复杂的问题。

　　第一，对服务业生产率问题，在经济学理论中本身就存在着很多争议。对服务业的生产率，有过许多不同角度的研究，并得出了迥异的结论。

　　在经济学理论中，提出了著名的“成本病”（cost disease）理论的经济学家Baumol认为，服务业占GDP比重的上升主要是因为服务业的生产率增长速度低于制造业的增长速度，顺便指出，Baumol认为，服务业生产率不增长是由于以下两个原因：第一是这些服务业需要服务提供者的直接参与，因此，劳动力节约型的生产率提高几乎没有可能；第二是这些服务业无法标准化，因此规模经济效应无法实现。因而，服务业的成本大幅度上升，造成服务业在GDP中的份额大幅度上升。例如，Baumol(2001)指出，在美国，1948~1995年，外科医疗服务的名义价格以每年55%的速度递增，病房成本以每年84%的速度递增，每个学生的教育支出以每年74%的速度递增，而同期消费者价格指数（CPI）的递增速度低于4%。其他发达国家也有类似情况。价格的上升，造成了医疗服务与教育成为服务业内部增长最快的部门，其占GDP的比重也急剧上升。基于上述情况，Baumol得出结论：从整体上看，消费者所实际接受的服务量并没有随着经济增长而明显增加，因此，工业国家并没有向服务经济转型的明显迹象。但是，消费者所实际接受的服务量也没有随着服务价格的大幅上升而实质下降。服务业的真实产出份额基本保持不变（参见Baumol WJ，Sue Anne Batey Blackman and Edward NWolff，1991）。同样，Joe PMattey(2001)亦指出，在1977~1996年间，美国的服务业人均产出以每年0.5%的速率下降，而劳动力成本以每年6.9%的速率上升。服务业的价格以每年45%的速率上升，而同期全部部门的产出价格仅以每年45%的速率上升。因此，服务业的比重并没有增加。

　　第二，考虑体制变革对服务业生产率的影响需要考虑更多因素。如前所述，中国的服务业体制变革是多重的，既包括我们已经分析的市场化过程，也包括微观规制等管制政策的变革，既包括国家对服务业所实施的专门的鼓励政策，还包括由国有专营向民营化的变革。这些政策对服务业生产率的影响是什么，需要进行进一步分析。

　　从一般的制度经济学角度分析，市场化进程的影响有两个方面，第一方面是我们在前文中已分析的，由于服务业在计划经济体制下的发展滞后，市场化将吸引更多的资源（包括资本与劳动力）向服务业转移，解决服务产品的稀缺问题，这表现为服务业绝对总量与相对总量的增加；如果使用前沿生产函数来表示，这个效应体现为生产前沿面的向外推移，社会生产潜力的扩张。第二方面，市场化进程将通过引进竞争机制，提高经济单元的生产效率，提高劳动生产率。也就是说，市场化将使配置到服务业的资源得到更为充分有效的利用，实际产出向潜在产出靠近。这一点将体现为全要素生产率的提高。

　　民营化的进程亦有前述两方面的效应，将民营化作为一种边际力量进入到经济体中时，可能体现为资源的转移，扩大了服务业的生产边界。同时，由于服务业作为一种效率较高的边际增量，其比重的提高本身会带来效率的提高这里的一个隐含假设是，非国有经济的预算约束较国有经济硬，因而具有较高的效率。例如，参见林毅夫（1995）。。而民营化作为一种竞争力量时，将使国有经济内部的x-无效率状况得到改善，因而对服务业的生产率产生影响。

　　微观规制政策对服务业具有深远的影响。因为大部分需要进行微观规制的行业均集中在服务业内部，例如，医疗服务业、电信业、教育产业等。微观规制政策以及相应的市场化政策对服务业的增长（尤其是价格的增长）有着重要意义。

　　从整个服务业来看，专门性的政策文件有两个，第一个是1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》（中发［1992］5号）；另一个政策文件是2001年12月20日，国务院办公厅转发了国家计委（现合并到国家发改委）《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》。此外，2002年11月召开的党的十六大也明确提出，推进产业结构优化升级，形成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局。加快发展现代服务业，提高服务业在国民经济中的比重。这是关于服务业的鼓励性政策文件。

　　从本文的研究要旨来看，下面我们侧重分析服务业的全要素生产率。从国内外已有的研究来看，普遍认为服务业由于其劳动密集以及需要服务提供者直接参与的特征，导致其生产率提高特别缓慢。例如Jack ETriplett and Barry P.Bosworth(2000)认为，在1949~1973年间，美国的非农业部门综合要素生产率（multifactor productivity）增长率为每年1.9%，而在1973年之后，增长率仅为每年0.2%。服务业综合要素生产率的下降对此起了重要作用。

　　对于这种观点，也有经济学家提出了明确的反驳意见，例如，Thijs ten Raa and Ronald Schettkat(2001)认为，简单地说服务业的生产率下降是值得怀疑的。在实证检验过程中，至少有如下三个方面应予以考虑：第一，在计算生产率时，不能简单使用人均产出的概念而应使用TFP的概念；第二，应使用Domar总量来衡量服务业的产出份额。这一点，将正确反映服务业从最终需求向中间需求的转变，因此，更好地解释了服务业份额上升；第三，使用“产品”来计量服务业的份额。

　　有学者对中国服务业的全要素生产率进行了研究，但得出了迥异的结论。杨向阳、徐翔（2006）把中国内地的每个省作为一个决策单元，运用提出的基于DEA的Malmquist指数方法来估计中国服务业全要素生产率的变动状况。他们的研究表明，1990~2003年中国服务业全要素生产率的平均增长率为0、12%，这主要得益于技术进步水平的提高，技术进步水平主要依赖于现有最先进技术水平的推广以及技术本身的进步。如果使用生产可能性曲线，技术进步是指生产可能性曲线的向外推移。也就是说，技术进步是指在不增加投入的情况下，生产能力的扩张。其平均增长率为0、72%；而同期技术效率技术效率取决于应用者的知识、理解及使用水平。如果使用生产可能性曲线，技术效率进步是指实际生产点向生产前沿的靠拢。也就是说，技术效率是指达到生产可能性边界的能力。则为负增长，其平均增长率为-0、28%，其中，纯技术效率平均增长率为0、28%，而规模效率平均增长率为-0、58%。从最终的估计结果来看，技术效率的下降在相当程度上抵消了技术进步水平提高的效果，由此导致1990~2003年中国服务业全要素生产率的平均增长率仅维持在0、12%的较低水平。顾乃华（2005）的研究结果则显示，1992~2002年全要素生产率对中国服务业增长的贡献非常小，且技术效率低下。程大中、陈福炯（2005）讨论了中国服务业的地区相对密集度及其对服务业自身效率的影响，认为中国的地区间服务业生产效率取决于服务业的相对密集度。

　　与前述结论相反，李江帆等（2005）使用柯布-道格拉斯生产函数对1980~2000年的第三产业全要素生产率进行了研究，他们的研究表明，全要素生产率的提高是支撑第三产业增长的重要因素。其对第三产业增长的贡献份额高达4235%。从分析结果的角度来看，前述杨向阳、徐翔（2006）与顾乃华（2005）的结论显然是错误的。从最基本的数据可以看出，1980~2000年间，生产要素投入增长的幅度均约为300%，而服务业的产出增加幅度约为700%，远远高于生产要素投入，因此，认为服务业技术效率低下的观点需要进一步推敲。这主要是他们所使用的数据来源于中国统计年鉴。而2005年第一次全国经济普查之后，对服务业的基础数据进行了大幅度的调整，其中最主要的调整有两项，服务业的增加值调增了2、13万亿元，调增幅度超过30%；而服务业的从业人数调减了近8000万人，调减幅度亦为30%。

　　沿着李江帆等（2005）的理论思路，本文对服务业的全要素生产率进行进一步的分析。根据增长核算分析的“工业标准”，在增长经济学中，大部分增长核算都是沿着曼昆等人（MRW）开创的新古典增长模式方法进行的，因此，MRW方法在增长核算中被戏称为“工业标准”。我们先对服务业的生产函数进行估计，然后对其增长因素进行分解。

　　用Y表示总的产出，即服务业的产出，用A表示技术水平，K、L分别表示资本存量、劳动力，则可得到：Y=AF(K,L)通过对函数形式的具体假设，我们进一步假设：Y=AKαLβ其中，如果α+β=1，则表示规模报酬不变。这是一个典型的柯布-道格拉斯生产函数。

　　从这个模型，可以用简单的数学方法得到关于增长率的推导过程可以参见任何一本增长经济学教材。例如，巴罗与萨拉-伊-马丁所写的《经济增长》。：y=a+αk+βl其中，y、a、k、l分别表示Y、A、K、L的增长率。因此，我们只要找到Y、K、L的增长率，就能得到A的增长率。

　　为了得到具体的结果，第一步的工作是对参数α与β进行估计。使用经过调整后的数据在估计中使用的数据来源以及调整过程如下：对于资本存量K，我们使用了李江帆等（2005）的表2-4的数据，但是我们认为，这个数据没有考虑到统计遗漏问题，导致其中某些数据（例如1989、1990）明显不合理。因此，根据2005年经济普查的情况，将2000年的资本存量调增了30%（本年度的服务业增加值调整了30%），并使用离差趋势法对1990~2000年的数据进行了追溯调整。对于劳动力投入，根据2005年经济普查情况，将劳动力投入进行了下调，由于缺乏统计局的调整方法说明，我们将调整期追溯到了1980年。而且，我们认为统计年鉴上关于1990年的数据是有歧义的。因为该年数据依据第三次全国人口普查的结果进行了调整，但没有进行相应的追溯调整。，估计到服务业生产函数的基本形式为：Y=0.029+0.686lnK+0.422lnL+0.0169t这个方程的系数中，α+β＞1，说明服务业存在着规模报酬递增。这一点与服务业的具体情形是相吻合的，例如，服务业中的电信服务业、交通运输业等均存在着明显的规模报酬递增情形。

　　在方程中，资本的系数（产出份额）为0、686，与大部分学者对中国经济的估计（资本的系数一般为0、7左右）是相吻合的。但与李江帆等（2005）所估计的数值（0、05469）存在着显著差异。劳动的系数（产出份额）为0、422，与同期实际劳动工资占增加值的比重（平均值约为0、48）相近。这说明方程具有良好的性质。

　　使用这个方程，我们可以对1980~2000年中国服务业的全要素生产率进行核算，其结果参见表4。

　　从表4可以看出，1980~2000年间（不包括1990年），服务业算术平均增长率为11、44%，其中劳动的贡献份额为223个百分点，资本的贡献份额为3、20个百分点，全要素增长率贡献份额为6、01%。也就是说，增长的大部分因素来源于全要素增长率。与此同时，整个经济的全要素生产率大约为2~3个百分点（参见徐瑛等，2006）。

　　从数据上看，此二十年间，资本投入增长速度与劳动投入增长速度差距不大，

　　说明以不变价计算，劳动者的人均资本占有量没有太大的变化（约增加40%）。这说明从纯技术角度来看，服务业的技术水平提高相对缓慢，这一点与Baumol等人的结论是一致的，但与杨向阳、徐翔（2006）所得出的结论相反。

　　在前述分析中，一个没有考虑到的因素是服务业的价格问题。根据增长核算的基本原理，相对价格的提高，将使服务业的全要素生产率高估。考虑到中国的具体情况，由于缺乏相应的服务业价格指数，我们无法就此做出定量分析。按照笔者的估计，在1980~2000年间，服务业价格指数大约比消费者价格指数年均高1.5个百分点左右。因此，即使对价格因素予以剔除，服务业的全要素增长率仍然是十分可观的。

　　根据上述分析，我们完全有把握地得出结论，服务业的全要素生产率提高，主要来源于体制变革。体制变革对中国的服务业增长起到了关键性与决定性的作用。

　　四、结论

　　本文根据对1978~2006年中国服务业增长过程的实证研究，通过对体制变革与服务业增长影响的计量分析，得出了体制变革对中国的服务业增长起到了关键性与决定性作用的结论。从理论上看，体制变革一方面通过吸引具有较高效率的新的边际力量到经济体中，扩大了经济体的规模，并提高整个经济体的平均效率；另一方面，民营化改革与竞争程度的加强，也将消除经济体中原有企业的X-无效率，提高经济体中所有参与者的效率。在服务业中，体制因素既促进了服务业整体规模的扩大，又提高了其生产效率。

　　服务业定价机制的改革与创新

　　一、服务价格及其改革理论创新

　　（一）服务价格的一般与特殊服务业是以无形产品向消费者提供服务的产业。服务是一特殊的产品，产品特性对其定价的影响要远远超过传统因素所起的作用。

　　一般认为，服务产品具有以下特征：一是无形性。这是服务产品与实体产品最根本的区别。由于服务的很多元素是无形无质的，顾客在购买服务之前，往往不能肯定他能得到什么样的服务。二是差异性。由于顾客、员工以及环境对服务过程的影响，使得服务无法像有形产品那样实现标准化，每次服务带给顾客的效用，顾客感知的服务质量都可能存在差异。三是不可分性。服务人员向顾客提供服务时，也正是顾客消费服务的时刻，二者在时间上不可分离。四是不可储存性。服务生产和消费过程的不可分离，再加上服务是无形的，使得服务产品无法像有形产品一样可以储存。这种特殊性使服务不能储存以供今后销售或使用。五是无所有权性。既然服务是无形的又不可储存，服务产品在交易完成后便消失了，在服务的生产和消费过程中不涉及任何东西的所有权转移。

　　服务产品的特性，决定了服务产品价格的特殊性。即其区别于有形产品定价的特殊性。参见盛敏等：《基于顾客满意的服务产品定价思考》，《价格理论与实践》2005年第8期。主要表现在：

　　（1）服务定价具有隐性。服务是服务者所提供的一种能力，因而所提供的服务是无形的，很多服务成本也是隐性的。服务定价所包括的内涵在服务消费之前很难直接体现和被顾客感受到，特别是其成本的构成难以精确核算。服务又是由服务者和顾客共同参与完成的互动行为和过程。不同的服务者素质和掌握的专业技能不同，所花费时间的价值也具有很大的差异性，难以准确计算。加上服务生产和消费过程的同一和不可分割，决定了顾客在接受服务后才能感知服务的质量并判断服务定价是否合理。

　　（2）服务定价的引导性。由于顾客在接受服务后才能判断价格是否合理，顾客在决定接受服务前往往把服务价格水平作为判断服务水平和质量优劣的依据，并在此基础上形成相应的期望服务价值。顾客在选择服务前往往首先会通过服务定价水平来判断和期望将要获得的服务质量和服务价值，因而服务定价能够起到引导顾客选择服务的作用。

　　（3）过程和结果的统一。顾客对服务的满意度是服务产品定价的出发点，或是其定价的标准。服务定价所包含的内容也是过程和结果的统一。

　　（二）服务价格改革理论的发展与突破

　　1、服务产品定价基础：从劳动价值到感知价值

　　服务业的迅速发展带来一系列亟待研究的新问题，引起了我国经济学界对劳动价值论的新一轮讨论。李江帆：《服务产品理论及其现实意义》，《教学与研究》2002年第2期。争论的一个重要焦点是：是否只有物质生产劳动才创造价值？对这一问题的不同回答，形成了劳动价值论的窄、中、宽三派。由于三派均承认只有劳动才创造价值，于是争论的问题集中到什么样的劳动才是创造价值的劳动。

　　一种有代表性的观点是，首先提出一种包括非实物产品理论、非实物使用价值理论和服务价值理论的服务产品理论，说明第三产业创造价值的观点完全可以按劳动价值论来论证。李江帆：《第三产业经济学》，广东人民出版社，1990；盛敏等：《基于顾客满意的服务产品定价思考》，《价格理论与实践》2005年第8期。认为只要承认第三产业提供的非实物劳动成果也是一种产品——服务产品，这种产品具有非实物使用价值，而且服务产品是为交换而生产的，那么服务产品就是商品，也就具有使用价值和价值二因素。市场经济中的服务产品之所以具有价值：一是生产服务产品耗费的劳动凝结在非实物使用价值上，形成价值实体；二是私人劳动和社会劳动的矛盾使生产服务产品的劳动取得社会形式，从而表现为价值；三是服务产品与实物产品不能按异质的使用价值量，而只能按其中凝结的同质的抽象劳动量进行交换，从而以价值为尺度决定其交换比例。简言之，服务价值是由服务劳动的凝结性、社会性和抽象等同性决定的，它的质的规定性就是凝结在服务产品的非实物使用价值上的、得到社会表现的抽象劳动。既然服务价值是服务产品的生产者的劳动力耗费的单纯凝结，那么它当然是第三产业劳动者创造的，并非是从任何别的领域转移或再分配过来的。

　　服务产品的价值量决定有两种情况。一是重复型服务产品：因服务劳动过程的主客观条件的差别，生产同种服务产品需要各不相同的个别劳动时间，故其价值量由生产这种产品所耗费的社会必要劳动时间决定。二是创新型服务产品：它的非重复生产性和共享性，使其价值量由最先生产出这种产品所耗费的个别劳动时间和风险系数决定。服务产品的价值量也由三个部分构成：Ｃ——在服务过程中被消耗的燃料、物料、辅助材料、服务产品的价值，以及服务业固定资产的折旧费等；V——服务劳动者的必要劳动所创造的价值，即维持劳动力生产和再生产所必需的生活资料的价值，它表现为服务劳动者的工资；Ｍ——劳动者的剩余劳动所创造的价值，它表现为服务部门的利润和税金。由于第三产业的生产率增长慢于第一、二产业，因此，以实物产品为等价形态的服务产品的相对价值量呈增大趋势，非自动化服务的价格增幅将大于工农业产品。这种理论，既说明了服务产品也是商品，也同其他物质产品一样具有价值，又说明了服务产品的价值是如何创造以及如何决定的，从而为服务产品的定价提供了理论基础。

　　随着商品经济进入知识经济时代，企业服务功能的不断提升，服务产品价格改革的要求提高，对服务产品定价相关理论的研究也随之深入。

　　首先，在服务产品定价基础方面，在坚持劳动价值论的基础上提出服务产品感知价值论参见盛敏等：《基于顾客满意的服务产品定价思考》，《价格理论与实践》2005年第8期。或认知价值论张捷雷：《对我国景区门票价格制定的思考》，《价格理论与实践》2005年第7期。。这种理论着重从服务产品的本质和特性出发，把服务产品定价建立在以顾客价值（顾客满意）为导向，以满意为核心的基础上。顾客满意包含以下内涵：一是顾客对服务的需求多种多样，不同的顾客由于社会阶层、消费层次、文化背景等各不相同，对同样服务内容的消费需求往往存在很大差异。要求提供的服务产品组合应是灵活的可供选择的；服务价格也应根据服务内容的不同而不同。二是对同一的顾客，也会同时具有各种各样的需求。即使是同一的需求，由于服务消费的时间、地点、环境、气氛、心情等不同，其服务消费需求的强度也会有所不同。这种需求，形成顾客对所提供的服务质量的感知，并作为对服务价值进行评价的依据。三是顾客在服务消费时会对服务、产品、信息、服务接触、服务补救和其他要素进行评价，其评价结果就是顾客的感知价值。顾客感知价值来源于顾客的感知质量，感知质量又取决于顾客对服务质量的预期与实际所体验到的服务质量的比较。因而，对于服务这一特殊商品来说，服务价值的高低不能简单地从服务提供者的角度界定，而应从顾客的需求角度和价值判断出发。四是顾客的感知价值以顾客付出的成本为参照。顾客付出的成本包括货币成本和非货币成本。货币成本表现为服务的价格，非货币成本则包括时间成本、信息搜寻成本和顾客的精神、心理成本和体力成本等。顾客的满意度取决于感知可估价付出的总成本之比。当感知价值高于顾客的成本付出时，顾客才会满意。尤其是在激烈的竞争条件下，顾客往往会更多关注非货币成本的节省，愿意为非货币成本的节省付出更高的服务价格。总之，服务定价应以顾客满意为目标，以顾客对服务的感知价值为重要依据。

　　2、关于自然垄断产业的改革

　　在我国，服务业是现在垄断最多的行业。进行服务业价格改革，离不开服务业垄断改革。在这方面提出的一些新见解或认识，主要有二：

　　（1）针对关于自然垄断产业改革的主要方式是对其业务区分为垄断和非垄断，并相应进行管制和放开的主张，从中国的实际出发，主张自然垄断产业改革应该立足于改制而不是分拆。主要根据在于：自然垄断产业多为网络性产业，必须考虑其全程全网联合作业和统一兼容性质；同时自然垄断产业具有显著的规模经济性、范围经济性和关联经济性，分拆必然导致经济效益的丧失。从总体上看，自然垄断产业的真正症结在于政企不分而不是垄断；就反垄断目标而言，由于我国自然垄断产业的垄断多为行政割据型垄断，不是经济集中型垄断，而经济集中型垄断只是一种垄断结构，与垄断行为没有必然联系，所以我国自然垄断产业的反垄断应该指向包括行政割据型垄断行为在内的各种垄断行为，而不应该指向垄断结构，特别是经济集中型垄断结构。在加入WTO的背景下，这一点尤为重要。因此自然垄断产业改革的出路应该立足于改制，而不是分拆。戚聿东：《自然垄断产业不能简单拆分》，在“第57次中国市场经济论坛——中国电力工业的垄断与竞争”会上的发言。

　　（2）主张对垄断行业改革问题要具体分析。应具体分析各行业的技术经济情况，分析其市场进入的技术难度；认真讨论在我国当前的情况下，不同领域和行业应该开放到什么程度。尤其要对特定行业的技术经济和行业运行特点作细致分析，这是引入竞争、提高效益，规避风险的前提。在改革上不能一刀切。可将垄断行业分为稀缺战略资源类（如石油），国家战略行业类（如民航）、网络类（铁路、电讯、电力）和战略性垄断类（如军工）。据此，在当前情况下，对国家战略有重大意义的行业可有限地开放竞争，以激励全行业提高效率，主体部分还应由国家保持控制；网络型行业中的物理网络部分带有自然垄断性质，实践证明其基础设施让私人经营效果不一定比国营更好。总之，带有垄断性质的资源或资产（设施），其垄断很难打破，改革的结果，在多数情况下，不是用竞争代替垄断，而是用私人垄断代替国家垄断，效率不一定提高，公平反受损害。所以，在这个领域，改革的方向应该是加强国家监管和社会监督，并对垄断利润收税（垄断地租）。高梁：《对垄断行业改革问题要有具体分析》，《改革内参》2006年第17期。

　　上述理论研究的深化，对于深化服务价格的改革具有理论指导意义。

　　二、我国服务价格形成与管理制度改革的实践与创新

　　（一）服务业价格改革：内容与进程服务价格改革从以下几方面展开：

　　1、放开竞争性的服务价格和收费

　　随着《国家计委和国务院有关部门定价目录》（2001年8月1日起实施）的颁布，除重要交通运输价格和收费、邮政基本业务收费、电信基本业务资费、金融结算和交易服务基准价格及浮动价格、部分医疗服务价格、部分重要药品价格以及法律法规有明确规定和国务院根据市场状况变化授权国家计委管理的服务价格等五类服务价格或收费外，其余的服务价格和收费已逐步放开由市场调节形成。

　　2、放松对垄断行业的服务价格的管制

　　与许多发展中国家相同，我国垄断性行业改革的初始动力来自于对资金的需求。20世纪80年代初、中期，提供重要基础产品和服务的垄断性行业一度成为制约我国经济发展的瓶颈，单纯依靠政府投资已无法满足市场高速增长的需要。为了解决供给短缺和投资不足的问题，吸引社会资金、放松价格和进入管制就成为这一时期合乎逻辑的政策选择。例如20世纪80年代初期，对电信部门放松了价格管制，从而显著提高了电信部门的盈利水平和投资能力；为了打破垄断的市场结构，逐步将原有独家垄断的企业采取“横向”分拆的方式，将其重组成能够在相同的业务领域展开相互竞争的公司，电信行业形成了由中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫星通信六家公司并存的市场格局，并形成一定程度的竞争格局。在交通运价方面，1987年放松了民航运输市场的进入管制，允许有条件的地方成立航空公司，等等；2004年实施《民航国内航空运输价格改革方案》，明确对国内航空运输实行政府指导价，进一步扩大航空运输企业定价自主权。铁路运价，2002年出台了《部分旅客列车票价实行政府指导价方案》，实行铁路客运价格随市场供求关系变化适度浮动的机制，使铁路运输企业具有一定的价格自主权。同年，水运价格全部放开。

　　与以往的改革相比，当前不断推进的垄断性行业改革开始触及深层次体制性矛盾，新一轮改革的目标是改变计划垄断体制，引入适合行业特点的市场竞争体制。如果说以往的改革仅着眼于“发展”，或者说解决供给瓶颈问题，那么当前的改革则是着眼于解决“效率”和“发展”的双重问题，也就是说通过引入竞争机制提高运营效率和投资效率，利用市场机制调动各类投资者的积极性，实现高效率的发展。

　　3、改革公用事业和重要服务价格管理体制

　　一方面，对一般服务逐步引入市场机制，放开价格由市场调节。另一方面，区别不同情况，通过规范管理和采取灵活多样的价格形式，妥善处理国家、经营单位和消费者之间的利益关系。

　　（1）医疗服务价格。针对医院经营亏损问题，从1980年起对医疗收费实行自费和公费两种收费办法。1985年和1989年，先后调整了医疗服务中技术劳务性医疗收费标准。进入90年代，根据中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》，医疗服务价格改革的步伐加快。1996年10月至2001年9月，根据中共中央、国务院和相关部委的规定，全面推进医疗保险制度、药品生产流通和医疗机构三项体制改革。在医疗服务价格改革方面，采取了以下政策措施：第一，制定了国家医疗服务价格的方针政策、作价原则；规范医疗服务价格项目名称和服务内容；制定医疗服务成本测算办法。第二，改革医疗服务价格管理形式。进一步明确并下放管理权限，国家基本医疗保险用药中的乙类药品下放省级价格主管部门管理，医疗服务价格也可下放到地、市级管理，并进一步放宽特需医疗服务指导价格。对医疗服务价格实行政府指导价和市场调节价。对非营利性医疗机构提供的医疗服务实行指导价；对营利性医疗机构提供的医疗服务实行市场调节价，医疗机构根据实际服务成本和市场供求情况自主制定价格；非营利性医疗机构提供的医疗服务由政府定价改为政府指导价，同时对同等医疗机构实行分等定价，对医务人员根据技术和劳务价值实行分等定价。第三，规范全国医疗服务价格项目，实行全国统一的医疗服务价格目录。共制定了3966个医疗服务项目，统一了项目名称、项目编码、项目内涵以及除外内容。第四，确定医疗服务价格制定原则及方法。“九五”期间，全国有26个省、自治区、直辖市调整了医疗服务价格，有的省甚至连续几次调整。1996~2000年，各地医疗服务提价总金额70多亿元，年均调价幅度达12%左右。2004年又重新规范和调整了医疗服务项目，同时按照“总量控制，结构调整”的原则，通过增设诊察费、护理费，适当提高手术价格，降低大型医用设备、治疗价格等措施，有升有降地调整了不合理的医疗服务价格。

　　（2）教育收费。对公办学校收费主要实行调整的办法。主要有：1989年5月规定了教育收费项目、标准和审批权限；从2001年起在农村贫困地区试行“一费制”收费办法；2002年将试行范围调整为在国家扶贫开发工作重点县的农村小学和初中试行。随着教育体制改革的深化，中小学杂费标准逐步提高。高等学校收费方面：对高等学校实行收费制度是从委托培养学生开始的，到1989年全面对高等学校学生实行收费制度；1994年在国家教委所属37所高校进行了招生计划内外学生收费并轨改革试点，1995年全国有23个省、自治区、直辖市共246所高等学校实行了招生收费并轨改革，到1996年增加到660多所高校；高校学费、住宿费标准一般稳定在2000元/年的水平。对于民办学校的收费，则实行由市场调节的办法。

　　（3）邮电价格。电讯价格：改革的目标已确立，即建立完善的在政府宏观调控下主要由市场形成的价格机制；电信业务的资费标准和资费结构由电信业务经营者自主确定；市场竞争不充分和与电信用户利益密切相关的基础电信业务资费，国家实行上限管制。目前，电信资费市场化形成机制打破了一家垄断的局面，电讯行业有六大公司，市场竞争格局初步形成。在逐步进行结构调整的同时，电信资费市场化的步伐也在加快。并在已放开部分电讯业务资费的基础上，进一步放开了IP电话、无线寻呼等34项已形成竞争的电信业务资费；由政府管理的（含中央、地方）电信资费项目只有20项左右，政府制定电信资费的透明度大大提高。邮政资费：邮政部门正在进行政企分开的改革，邮政资费的改革将提到议事日程上来。

　　（4）旅游价格。主要是将部分旅游门票的定价权下放或放开，仅2000年就下放了20个国家级旅游景点价格管理权限，修订并重新发布《游览参观点门票价格管理办法》，进一步改善了游览参观点价格形成机制。同时，为维护消费者权益和正当的竞争，对旅游价格和收费进行整顿和规范，使旅游价格环境得到净化，旅游得到健康发展。

　　4、改革政府对服务价格的管理方式，规范政府价格行为，提高价格决策科学化、民主化程度

　　价格管理工作重心从以定调价为主转移到以“定规则、当裁判、搞服务”为主上来。第一，制定政府价格行为规则，对政府价格主管部门在制定或调整实行政府指导价、政府定价的商品和服务价格时，有关受理申请、调查、认证或听证、审核、决策、公告、跟踪调查和定期审价等过程需要遵守的程序做出了规定，从程序上促进价格决策的科学性。第二，实行政府价格决策听证制度。在电信资费、铁路和公路运输、药品和医疗服务、城市公用事业、中介服务价格制定或调整过程中，逐步引入价格决策听证制度和专家评审制度。第三，实行政府价格决策集体审议制度，由集体审议机构审议做出制定或调整价格的决策。第四，建立成本监审制度，规范政府定价成本监审行为。第五，实行价格公示制度。对政府制定或调整的指导价、政府定价，由制定或调整的政府部门在媒体和指定报刊上公布，主动接受社会监督，发挥社会舆论和新闻媒体对政府价格管理工作的监督作用。

　　5、理顺服务价格关系和价格体系

　　在放开一些竞争性服务价格的同时，对仍由政府管制和直接制定的服务价格，进行了有升有降的调整。

　　（二）服务价格改革取得的成效

　　第一，服务价格形成市场价格、政府定价和政府指导价三种形式，由市场形成价格的比重逐步加大，市场配置服务资源的作用有所加强。

　　第二，服务业中某些行业或部门的垄断逐渐被打破：①部分垄断性服务行业初步实现了政企分开。如电讯、电力、民航等行业通过拆分成立多个公司，并将行业管理机构与经营公司相脱钩，政府管理职能基本移交给相关监管部门。②行业进入壁垒降低，行政审批、行政干预等行政性进入壁垒弱化，民营资本开始进入。③产业重组取得进展，市场主体多元化及其竞争的市场格局初步形成。通过对垄断行业进行拆分，引入竞争机制，形成多个市场主体，实现一定程度的竞争。④国有企业进行引入现代企业制度的改革，在公司治理结构、运行机制、内部管理制度等方面进行改革，并在明晰产权、实现投资主体多元化方面取得了一些成绩。⑤积极探索建立现代监管体制。所有这些，对服务产品价格改革起到了积极的推动作用。

　　第三，服务产品价格或收费不合理的状况有所改变，服务价格总体水平有所提高。“十五”期间，除少数服务产品价格外，多数服务产品价格或收费每年都呈小幅上升之势。这一时期服务价格总水平提高了301个百分点，年均上升54%，其中医疗服务价格和教育收费都有较大幅度的提高。服务价格长期偏低的状况已有所改变，原来扭曲的价格关系得到一定程度的理顺。

　　第四，服务价格改革在一定程度上促进了服务业的发展。盈利性服务业、劳动密集型和资金密集型的盈利性服务业，其价格放开由市场机制形成，在服务需求上升规律作用下价格普遍上扬，从而刺激这些行业生产要素投入增加，这些行业得以较快发展。

　　（三）服务业价格改革中的问题：创新不足

　　1、市场化改革进展缓慢，服务价格形成的市场化程度不高，价格对服务业发展的促进作用没有很好地得到发挥

　　其原因：一是重调整轻改革。到目前为止，服务业价格改革大多表现为频繁地调整价格，而对价格形成机制市场化的改革重视不足、着力不够，这在航空运价、铁路运价和邮政资费改革方面尤为突出。有的则是对市场化改革的认识出现偏差，把市场化改革与加强政府管制对立起来，以市场化取代政府的必要控制，致使对有的服务价格或收费政府该管的没有管好，不该管的又存在不必要的干预，从而在教育、医疗等服务业的价格改革出现一定程度的方向性偏差，使改革的效果受到影响。二是垄断问题远没有解决。目前我国一些重要的服务行业或部门，主要由国家投资建成，其价格也由政府直接制定或审批，形成一些服务行业或部门不仅具有自然垄断性，而且由于政府的直接管制所形成的行政垄断和经济垄断甚至信息垄断并存的现象，使服务产品价格的形成缺乏规范化、合理化。导致一些非盈利性服务行业，如教育、体育、社会福利事业，由于价格受到政府的严格管制，市场机制和价格机制难以发挥作用，基本上依靠财政扶持。由于财力支持不足，这些行业再生产乏力，其发展滞后于国民经济和社会发展，不能满足旺盛需求。三是价格形成不科学、不合理的问题依然存在。如价格形式单一，以企业个别成本作为定价依据，缺乏科学性，定价成本约束软化；价外加价和乱收费的现象较为严重，在价格违法投诉案件排序的前六个行业中，服务业占了四个，其中教育连续六年居于首位。四是统一、有序竞争的服务市场还未形成。对于放开由市场竞争形成的服务价格缺乏正常、正当的竞争。目前有的服务市场相当混乱，无序竞争、不正当竞争、价格欺诈等问题相当严重。五是由于市场准入的障碍，严重影响一些服务业的市场化经营和价格形成的市场化。这突出表现在医疗保健服务等行业，虽已实行市场化经营，但基本未对非公有经济开放，企业缺乏竞争对手而处于垄断地位，加上医疗服务的特殊性，导致在供给紧张的情况下价格大幅度上涨，但服务质量并未得到相应的提高。

　　2、价格的形成缺乏有效的监督、规制

　　规制服务价格的法律法规不健全、不完善；定调价程序中监管机制不完善。表现为价格主管部门在定调价过程中部门内和部门外的监督和约束机制尚不健全，在行使公共权利过程中往往会屈从于相关的主管部门或地方政府的压力，影响监督监管的效果。例如医疗服务价格，对于卖方来说，谁出的价高就卖给谁；对于买方而言，也是谁的价高就买谁的，严重违背市场竞争的法则。但因监管大多依赖行政手段，没有在制度层面从根本上实施解决问题的措施，虽多次降价而收效甚微。在对价格的审批方面。由于信息不对称，价格主管部门难以了解药品的生产经营成本，审批的价格难以做到科学合理；对新药的价格审批则缺乏认真细致的工作，往往把一些经过改头换面的药品审为新药，使这些药品的价格获得合法的提高。加上审批中存在权钱交易，进一步加重这方面的问题。这些现象存在的根源是，我国目前还缺乏真正意义上的医疗服务第三方购买者。即在大多数情况下，医保机构没有运用其强大的购买力代表病人向医疗服务机构购买服务，从而对医疗服务的品质和价格实施有效的监控，目前医保机构对服务提供者的行为近乎不闻不问。顾昕：《全球性医疗体制改革的大趋势》，《中国社会科学》2005年第6期。

　　3、自然垄断的服务业价格改革，突出存在两方面的问题

　　（1）经过放松价格管制的改革，较快地消除了这些行业的供给制约，但同时也逐渐暴露了长期存在的体制矛盾。最为突出的现象是垄断部门的垄断利益合法化，在保持垄断经营格局不变的前提下放松价格管制，其结果只能是剥夺消费者剩余，使得垄断部门获得超额的垄断利润，行业垄断性越强，“高成本、高价格、低效率、低服务质量”的问题越突出。

　　（2）竞争机制的引入虽然打破了单一的价格形式，但目前的做法仅停留在对原垄断企业的垄断性经营业务和非垄断性经营业务进行“分拆”的层面，尚未形成规范的准入制度，垄断环节的垄断业务还不能形成企业间的竞争。由于新厂商没有随时进入的可能和缺少潜在竞争者，在位厂商缺乏来自其他厂商和新进入者的竞争压力，也就没有提高效率、降低价格和改善服务的动力。使改革有可能蜕化为在原垄断企业内部瓜分利益，甚至将“大垄断”演变成“小垄断”、集中垄断分拆为分散垄断；或者改革的结果仅仅是打破了厂商垄断，而仍不放弃国有包办，“改革”演变成为“分拆”而“分拆”，“竞争”也演变成缺乏预算约束的国企之间的拼争；而政府管制职能的改革也将因此而延缓。

　　4、在政策上对服务业存在价格歧视

　　例如，服务业在用水、用电、用气、用地等方面与其他产业相比，其价格明显偏高，背离中央提出的“把服务业放在与农业、工业同等重要的位置”的要求。

　　5、价格不能起到促进降低成本、提高效率和质量的作用

　　时至今日，我国服务业的垄断仍主要是“条条块块”式的行政垄断，这种垄断不是经济学意义上的经济规模集中，而是“以省为实体”的地区垄断，资产比较分散，规模竞争的优势并不明显。这种行业性行政垄断，其规模扩大并没有带来成本的下降，反而呈现出比同期物价指数更高幅度的上涨。甚至在20世纪90年代中后期以来，在物价回落负增长时期，垄断性服务行业产品和服务的成本仍然保持快速上涨的态势，提高价格成为这些行业增加收入、获取高额利润的手段，普遍缺乏提高劳动生产率和服务质量的动力，劳动生产率和服务质量十分低下。服务业的价格改革变成了服务价格上涨手段，这就是为什么许多服务产品价格听证会成了“听涨会”、一“听”就“涨”的重要原因。

　　三、深化服务价格改革的思路

　　服务价格改革的最终目标，是使大部分服务产品的价格由市场竞争形成，建立、完善和强化市场机制的作用，充分发挥价格机制配置服务资源、调整服务供给结构、提高服务质量、促进服务业发展的作用。同时规范和完善政府对自然垄断性服务价格、公共性和准公共性的服务产品价格的管制，实现政府定价的科学化、民主化、合理化。

　　（一）深化服务价格改革的对策建议

　　1根据不同情况，选择不同的服务价格决定模式

　　目前比较流行的服务价格模式，主要有边际成本定价、平均成本定价和最大利润定价三种。其中，边际成本定价模式是以提高资源分配效率为目标的价格形成模式。但对于自然垄断型的服务业，由于规模经济的作用，成本随着提供的服务量的增加而递减，采用这种模式有可能导致企业出现亏损。而对于具有竞争机制但有一定限制的服务行业，由于成本一般是递减的，若采用这一定价模式，就会使企业获得超额利润。因而，这两种类型的企业均不宜采用这一定价模式。平均成本定价模式，是政府或主管部门在限制企业获得超额利润的同时，以实现盈亏平衡为条件，采取尽可能使经济福利最大化的价格决策模式。在采用这一定价模式时，对于成本递减型的服务企业，为了实现盈亏平衡，就必须把价格定得比边际成本高一些，以避免出现亏损；对于成本递增型企业，将价格定得比边际成本低一些，则可以消除超额利润，使盈亏处于平衡状态。最大利润定价模式，会导致企业价格水平大大高出边际成本，从而使企业获得较高的利润水平，这对企业来说是最优选择，但对于消费者则不利。可见，如果以社会经济福利的大小为标准来比较或选择服务业定价模式，则有以下几种不同的选择：一是对于成本递增型服务业，平均成本定价模式最佳，边际成本定价次之，最大利润定价模式最劣。对于这类企业，如果不限制企业自由进入，由于竞争的作用，会导致超额利润的消失，企业只能获得正常利润，从而有利于资源的优化配置和社会经济福利最大化的实现。二是对于成本递减型服务行业，边际成本定价模式为最佳，平均成本定价模式次之，最大利润定价模式最劣。对于这类企业，由于采用边际成本定价模式会使企业亏损，因而只能选择次优的平均成本定价模式，使企业能够得到生存和发展。参见高炳华：《服务业定价模式研究》，《价值工程》2001年第4期。

　　具体到公用事业服务价格，由于不同的公用事业的不同发展路径、不同发展阶段、不同发展条件，要求价格在其中发挥的作用、达到的目的的效果也不同。公用事业公共性、公益性和垄断性经营的特点，决定了该类产品的定价应根据行业特点确定相应的原则，如适当控制、公平负担、便于操作、效率激励等原则。可参考的定价模式有：①价格水平模式。具体有边际成本定价、平均成本定价、投资回报率定价和最高限价定价等。②价格结构模式。针对同一产品或服务对不同消费阶层和不同需求弹性制定不同的价格。管制的目标是监督企业把许多共同成本合理分摊到各种产品或服务之中。常用的模式主要有定额定价、同一从量定价、两部制定价、差别定价、高峰负荷定价和阶梯式定价等。定价模式，应依据行业发展阶段和市场环境选择定价水平模式；依据消费者需求模式和行业运营特点选择定价结构模式；对自来水、燃气、供热等生活必需品的民用价格可采用阶梯式计量价格；具有峰谷消费特点的燃气行业可以采用高峰负荷定价；难以准确计量的生活垃圾收集处理可采用定额收费；对不同类型用户需求弹性不同的行业可选择差别定价；投资规模较大、运营成本不高的行业可采用两部制定价；对投资规模不大、运营成本较高的行业则可采用同一从量价格。参见张永刚等：《我国市政公用事业价格管制模式探讨》，《价格理论与实践》2005年第12期。

　　2根据不同服务行业、服务业务的具体情况和特点，设计相应的价格改革方案

　　依据不同产品或服务的公共性、公益性、垄断性和各行业特点确定相应的定价原则、定价模式、价格结构模式、价格管制办法和激励机制，理顺价格关系，形成合理的价格体系。

　　（1）区分服务的营利性和非营利性及两者兼有三种类型，实行不同的服务收费或服务价格政策。例如教育，就可以分为义务教育、高等教育和职业教育三大类。其中义务教育是一种纯公共品，应该由政府通过财政拨款无偿地提供给每一个公民，因而提供的服务是非营利的。高等教育一般指大学中包括本科、硕士、博士等的教育，是一种公共品与私人品的混合，这一部分应允许一定程度的市场化，同时政府每年要拿出一部分钱来支持它。可见，高等教育提供的服务兼有公共性与私人性。而职业教育是指与职业技能培训有关的各种教育，是一种典型的私人品，这部分可以完全市场化，其提供的服务属于营利性服务，服务价格或收费应由市场竞争确定。医疗服务亦可以分为营利性服务、非营利性和两者兼有三种类型。对其中营利性的服务，其服务收费或服务价格应由服务单位根据各自的具体情况和市场供求情况自主决定，即通过市场竞争形成。政府的任务是制定相关的法律法规政策，规范市场竞争行为，为开展正当竞争创造良好的市场环境。对其中的非营利性服务，其服务收费或服务价格应由政府制定，并做到使收费或价格能够补偿服务企业的合理成本，保障服务的正常运行和职工的合理收益。如果收费或价格不能补偿成本以及保障职工的正当收益，政府应给予相应的补贴。对于两者兼有的服务企业，则应在正确区分营利性与非营利性业务的基础上，对前者由市场定价，对后者由政府定价。

　　（2）按照服务业务垄断性和非垄断性，实行不同的价格形成办法。对其中非垄断环节的服务业务，通过引入竞争机制，实行企业自主定价，使价格在市场竞争中形成。但政府要实施相应的法律法规和政策，对企业的经营行为进行必要的监督，以维护正当的竞争，维护消费者和企业的正当权益。对自然垄断环节的服务业务，实行政府定价，但定价必须科学、合理。要以社会平均成本为定价基础，参照市场正常赢利水平，建立有政府（价格主管部门）、企业、消费者共同参加的价格协调机制，同时制定成本约束机制、合理的薪酬制度和税收调节制度，抑制垄断行业利用垄断地位获取超额利润和不合理的工资福利。

　　（3）借鉴市场经济发达国家的做法，明确区分特殊垄断行业，制定特殊垄断行业管理法律，加强对特殊垄断行业的管理。特殊行业与一般竞争行业不同，各有其不同的性质特点，并不通行一般市场规则，需要政府分门别类加以规范管理。针对每一种特殊垄断行业，分别制定行业管理法，从其市场准入、资本构成、价格决定、投资收益、产品或服务质量、企业合并等各方面进行全方位管理，使垄断行业也走向规范化经营。在目前政企分离很不彻底的情况下，政府定价应由独立的部门承担。随着政府机构改革的深入，政企分离的推进，再逐步设立不同垄断行业的监管机构，完成一般价格管理机构与特殊产业价格管理机构分离，建立适应市场经济要求的价格管理体制。

　　3运用价格机制支持和促进服务业关键领域、薄弱环节、新兴产业和新型业态的发展

　　（1）尽快改变现行对服务业在用水、用电、用气、用地等方面的价格歧视政策，实行与工业用水、用电、用气、用地等方面平等的价格政策。

　　（2）利用价格、税收等杠杆，促进新兴服务业的快速发展。随着经济的发展，科学技术的进步，一些新的服务业如知识型服务业、环境型服务业正在迅速发展，占主导地位的生产型服务经过技术改造服务水平有所提高，服务业竞争的信息优势日益突出。所有这些，都应是我国服务业发展的主流方向。应在价格政策方面为推动这些服务业的发展助一臂之力。

　　（3）制定和完善相关的价格政策，保障居民能够获得基本的教育和医疗服务。建议在继续实行全国统一的九年义务教育的基础上，在财政状况比较好的经济发达地区将义务教育的年限扩展到高中，即将九年义务教育增加到十二年。取得经验后，再逐步向其他地区推行。在价格和税收上均应实行优惠政策，并向农村倾斜。国家制定的医疗服务价格，应该区分基本医疗和非基本医疗，实行不同的价格或收费办法，即基本医疗价格应使全体国民能够看得起病吃得起药，其价格能够补偿医疗单位成本即可。由此，政府应该主导建立覆盖全体国民的基本医疗保障制度，不仅要把全民医疗保障作为一项社会福利，更要成为国家制度的基本原则。还要深入改革公费医疗服务制度，认真解决“中国八成政府投入的医疗费是为各级党政干部服务”的极不公平的问题，刘以宾：《政府医疗投入“不患寡而患不均”》，《中国经济时报》2006年9月21日。例如在价格和收费上乃至法规上采取措施抑制200万各级干部长期请病假，40万名干部长期占据干部病房、干部招待所、度假村等不良行为。对非基本医疗部分，则应参照市场价格制定，以使医疗单位能够获得正常的利润和收入。同时，制定相应政策，引导私立医院和商业保险公司去满足部分消费者更高的医疗服务需求。

　　（4）理顺服务价格关系，提高偏低的服务产品价格和服务价格总水平。经过放开一部分服务价格由市场竞争形成，逐步提高一部分由政府定价的服务产品价格或收费，服务业价格总体水平偏低的状况只是有所改变，并没有彻底解决。而从国外的情况看，服务业价格总的是呈不断上升之势。其原因在于：服务产品的生产率普遍提高不快，服务产品价值量下降慢；而实物生产领域生产率相对快的增长率，使得以实物产品为等价形态的服务产品相对价值增大，直接导致服务产品价格的提高。随着经济发展，人民收入水平和物质文化生活水平日益提高，尤其是中等收入阶层在逐步扩大，对于服务消费品的需求和服务质量（服务消费品多属享受和发展资料）都在不断增强，而且随着经济市场化、国际化、信息化程度趋深及产业结构向高加工度化和高技术水平化演进，服务型生产资料的需求也呈现上升态势。供给的增长滞后于需求的增长，服务业不少行业的服务产品供给紧张的状况依然存在，供不应求必将导致其服务价格上扬。“十一五”期间，我国的GDP仍将保持较高的增长速度，预计年均增长在8%上下，甚至更高，从而推动服务业有可能年均增长10%以上，进而需要服务价格总水平有相应的提高，例如如果服务业年均上升8%～10%，则“十一五”期间服务价格总水平将上升47%～61%。必须认清服务业价格水平的发展趋势，逐步提高服务产品价格，改变服务产品总体价格水平偏低的状况。但对于垄断行业服务产品提价，必须强化成本约束，并以消费者的承受力为前提。

　　4、完善政府制定的服务产品价格形成机制，做到价格形成的科学、民主、合理

　　（1）对于垄断性服务行业的价格，必须以服务平均成本、平均利润率、服务设施利用率、服务比价、服务差价等市场运行指标为参照系，通过价格听证、制定成本约束机制和制定相应的法律法规，实现垄断性服务行业的价格科学、合理。

　　（2）对于服务的公共产品价格，应改变目前存在的公共服务部门财政补贴普遍不足和服务生产目标错位的状况，加强财政补贴，提高服务业内部效率和相对收益水平，保证公共产品的供给。

　　（3）对提供准公共品服务的盈利业务，其价格完全放开由供求调节。出于社会效益目的的考虑，对其中一部分不能完全采取市场化方式经营而只能采取非盈利方式经营的服务单位，如公立的教科文卫等行业，国家财力应给予足够支持，加大对此类单位的投入，刺激其发展。

　　目前在这些行业普遍服务等配套制度方面存在安排不到位的问题，那些以社会效益为目标的公共服务部门，由于价格偏低，成本得不到补偿。而财政补贴又普遍不足，导致这些部门或者发展乏力，或者改变效益目标，最终导致服务效率和质量的下降。在一些服务行业或部门，还存在公益性的服务项目，如交通运输、邮政等，由于价格或收费标准低，连成本都难以补偿，提供的服务越多，企业亏损也越多，不利于企业的正常发展。为此，需要建立和完善公共服务和公益补偿机制。对公共服务部门应完善财政补贴制度，保证公共服务所需投入。同时，相应压缩公共服务部门的冗员，减少免费享受公共产品的范围，使之与国力财力相适应。对承担公益性服务的部门，要建立公益性服务的成本补偿机制，建立公益性服务补偿基金。可考虑以政府财政或普遍服务受益者（如军事运输）等多种渠道建立普遍服务基金，作为企业提供公益性服务补偿资金来源，以保障这些行业提供公益性服务的成本得到补偿和公益性服务的正常进行。

　　5、切实加强相关服务价格和收费的监管

　　目前在有的地方或部门存在服务收费混乱，乱收费现象相当严重，这与相关部门的监管不力有关。以教育乱收费为例。教育乱收费连续六年居于价格违法大户之首，但屡治不利，收效甚微，其原因就在于系统执法存在问题，即执法者和被执法者在利益上休戚与共。而乱收费的直接监管部门发改委如果隔着教育主管部门和地方政府去治理乱收费，甚至屈从于相关的主管部门或地方政府的压力，其收效也就可想而知。可见，治理服务业乱收费必须切实加强监管。一方面，应加大整治力度，重点是涉案的主管部门和地方政府，从源头上制止乱收费行为。同时，应制定相关收费的法律，用法律的形式保障教育的投入。另一方面，应通过改革，建立职能完备的价格管理监督机构。即统一建立具有多种管制职能的行政机构，将价格管制与企业进入、退出、投资等经济活动统一起来，以提高监管的效率。在监管的方法上，可以通过人大监视、行政监察、投诉处理、行政诉讼以及“审议会”和“征求意见会”等多种形式对价格管制机构进行监督，增强价格制定的民主性和科学性。参见课题组：《我国公用事业价格管制制度创新研究》，《河北经贸大学学报》2004年第5期。

　　（二）配套改革措施

　　1、加快政府职能转变，实现政企分开

　　处于垄断地位的服务业市场化改革，实质上是政府的一次自我改革，因为垄断性服务业改革是对政府部门的职能、权力、利益的调整，是对原有体制中错综复杂的行政化、官本位权力机制的否定，同时这一改革又必须由政府来推动。为此，要正确区分政府管理职能与企业经营性活动，科学界定政府职能。明确在市场经济条件下，政府职能主要在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。实行政企分开，只需通过设立专门的管理机构监督管理企业的市场行为。还要分离行业主管部门的国有企业经营管理职能，把企业的决策权和管理权交还企业；改革政府管理体制，逐步实现政府从市场的直接参与者向规制制定者和行业监管者的角色转变，通过市场化手段对企业行为进行规制和引导，努力营造公平的经济发展环境。

　　2、构建适应社会主义市场经济的微观主体

　　为此，应加快推进垄断性服务行业国有企业产权制度改革，实现投资主体多元化；加快企业制度改革，建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。

　　3、实行拆分与改制并行的改革

　　当前的改革存在着偏重对原垄断企业的“分拆”和重组，忽视“新厂商进入”的问题，从而影响竞争机制的有效性。为此，一要加强重在“新厂商进入”的改革，放松市场准入管制，降低市场准入的门槛。除了具有自然垄断特性的领域保持国有控股外，其他领域应对民营资本和外资开放；建立公正、透明的准入制度，公开决策程序；在一些行业进行诸如航线资源等稀缺资源的公开招标制度，确定稀缺资源的使用时间，使在位厂商因可能失去已占有的稀缺资源而改进服务和降低价格；凡是对外资承诺开放的领域应首先对民营资本开放。一些国家的经验也表明，准入制度的改革比“分拆”既有的垄断企业更重要，因此，我国也应将改革的着眼点放在“新厂商的进入”以及建立宽松的准入制度上来。二要对企业进行改制，实现出资主体多元化，进行制度创新。三要进行法人治理结构改造，提高决策水平和经营效率。四要实施有效激励和约束机制，加强基础管理。五要对垄断行为严加管制，制定价格上限，进行激励性管制，以解决由于对自然垄断的管制所造成的受管制企业的低效率和积极性问题。六要把事业单位从政府行政体制内剥离出来，让事业单位从政府的行政附属机构成为自负盈亏、善于经营、具有社会责任并有服务竞争力的非营利组织，从而大大提升中国非营利组织提供公共产品的品质与效率。

　　4、加快管制制度的改革，建立符合市场化改革要求的现代管制制度

　　一是按照独立、专业化和管制职能相对集中的原则组建管制机构。为此，建议成立“电信管制委员会”，将信息产业部的电信管制职能和广电总局对广播、电视的管制职能，整合纳入到新设立的“电信管制委员会”，对电信和广播电视实行集中监管。在铁路运输体制的改革中，可考虑在铁道部改组的基础上，设立“铁路管制委员会”，由其履行对铁路行业的管制职能。其他行业也可参照此方式设立相应的管制机构。二是切实转变政府的管制职能和方式，放松经济性管制，加强社会性（安全、环保、普遍服务等）管制，凡是市场机制已经发挥有效作用的领域，就应当放松甚至取消经济性管制，例如对民航票价、发电上网电价的管制等；加强监管和维护竞争性领域的市场秩序，防止企业的市场权力过大以及价格共谋、欺诈等行为；在较充分信息的基础上加强对垄断性环节（如电网的过网费、铁路的路网费等）的价格管制，以及对垄断环节公平接入的管制（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；管制机构要站在维护公众利益的立场上，避免奉行以往的“生产者至上”的原则。