2007年中国服务业发展报告（9）

　　随着科学技术在经济社会发展中的重要地位不断增强，科技投入成为很多国家和地区实现国家宏观战略部署、提升自身竞争实力的重要举措，科技投入成为国家科技政策的重要内容。对于我国来说，本世纪的头20年，是科技发展的重大战略机遇期。我们要从经济社会发展的需要出发，要从建设创新型国家的需要出发，明确科技投入的目标和方式，合理配置科技投入资源，完善科技投入的管理机制，发挥科技投入在科技发展中的基础性作用，为提高国家的整体科技实力和创新能力提供重要的保障。

　　1、建立科技投入的统筹协调机制

　　从20世纪80年代我国科技体制改革全面展开，原有的科技投入机制也发生了根本性的转变。在科技体制改革之前，我国科技投入采取的是典型的集中型体制，国家将科技投入资源集中投向优先发展的重点领域，资金来源单一，投入模式单一。而伴随着科技体制改革的全面推进，科技投入也由单一的集中型体制向多层次的分散化体制转变。

　　1986年，我国进行了科技拨款制度改革，建立由原国家科委归口管理国务院各部门科学事业费的经费管理制度，科委统一对口财政部编报预算，预算下达后由科委统一分配到各级主管部门。而随着科技投入机制改革的不断深入，科技投入日趋呈现多层次、分散化的特点。科技部作为国家科技宏观管理部门，并不拥有对全部科技经费的管理权，科技经费分散在国务院各级管理部门及其所属的科研单位进行管理，直接纳入部门预算，不再由科技部进行归口管理和分配。仅以科技系统为例，中央一级的财政预算单位就有科技部、中国科学院、中国工程院、中国社会科学院、中国科协、国家自然科学基金委员会、全国哲学社会科学规划办公室，各个部门分别行使科技预算分配权。

　　由于科技投入管理体系的多层次性，导致科技投入过程中相互交叉的现象经常出现，有的领域重复支持，造成资金的浪费，而有的领域却缺乏有效的支持，造成发展严重受限。比如在基础研究领域，我国有国家自然科学基金委员会、科技部、中国科学院等部门科技投入支持，而各个部门又自成体系，这难免会造成某些支持领域的交叉。而我国在科技成果转化及产业化方面，一直面临着资金短缺的窘境。在技术更新不断加快的今天，创新成果的寿命周期是有限的，如果不能在技术寿命周期内迅速实现创新成果的产业化，技术的价值就会随着时间的推移而不断贬值，技术也将失去其原有的效用。

　　因此，科技投入的多层次和分散化，以及科技活动的复杂性特点，客观上需要建立科技投入的统筹协调机制，对科技预算实行宏观调控和协调管理，使科技投入与国家的科技发展总体目标相适应。要按照国家科技发展战略规划以及经济社会发展的实际，统筹各个部门科技预算，对科技投入的方向和具体领域实行总体规划和调控，整合有限的科技资源，促进科技资源的合理配置，建立科技资源的有效协调机制，使科技投入能够与国家科技发展战略目标相匹配，为科技进步和科技创新提供物质保障。

　　2、加强科研资金的有效管理，提高资金使用效率

　　1998年12月，科技部与财政部联合发布了《国家重点基础研究专项经费财务管理办法》，第一次提出对国家重点基础研究专项经费实行课题制管理，实行分项目的全额预算、过程控制和全成本核算，并将预算管理、过程控制、成本核算与决算有机地结合起来，形成科学的专项经费管理模式。实行课题制是我国科技经费管理制度改革的重要步骤。通过将课题组作为科研活动的基本单位，有助于打破部门界限，促进科技资源的合理流动，实现科技资源的有效配置。现阶段，科研资金在使用上出现了很多新的问题，这也使得科研资金在管理上面临着新的要求。而科研经费使用上一些制度上的缺失直接导致了资金的巨大浪费，也无形中加大了我国科技创新的成本。因此，在科技体制改革中，科研经费的管理已成为重中之重。

　　要加强对科研资金的有效管理，需要建立和完善适应科学研究发展规律和科技活动特点的科研经费管理制度，提高资金的使用效率，从而实现科技资源投入的效益最大化。一方面，要强化对科研经费的监管，提高经费的使用效益。要建立以预算管理为核心的经费管理机制，通过实行预算评审评估机制，提高预算决策的科学化水平。在科研经费管理上，实行全过程管理，包括前期预算评估、中期财务检查、后期财务验收和审计。而且对于国家重大科技规划项目、跨部门跨行业的大型研发项目要实行专项审计制度。另一方面，要在科研经费管理上引入“问责制度”。这种“问责制度”应该在项目进行过程中就启动，而不仅仅在项目完成后才实施。通过对科研项目进行过程管理、过程监督，一旦发现问题，财政部门有权停止继续拨款。在科研项目完成后，可以引入第三方对经费管理及使用过程进行独立评价，尤其大的项目更应由独立的非政府机构公正审计。对于在科研经费管理及使用上存在严重问题的，要主张司法介入，依法追究责任。

　　3、加快建立多元化的科技投入体系

　　从我国科技投入主体来看，长期以来主要以政府资金为主。近年来，我国科技投入总量增长很快，但是在财政总支出中所占的比重呈逐年下降的态势，这也从一个侧面反映出政府财政支持力度的下降。而科技创新活动是以高投入为支撑和驱动的。从我国科技发展的实际来看，我国科技发展中资金缺口仍然很大，这也在一定程度上限制了我国的科技发展。比如，由于存在资金瓶颈，我国科技成果转化率仅为10%左右，而发达国家平均为45%。科技成果转化既是科技发展中最重要的阶段，也是资金需求量最多的阶段。因此，建立多元化的科技投入体系，实行有效的科技投入管理模式，是推动科技创新、实现创新成果转化和产业化的重要前提和保障。

　　要逐步建立多层次、多渠道的科技投入体系，满足科技发展的多层次需求，进一步加大科技投入的强度，力争到2010年使全社会R&D投入占GDP的比重达到2%，2020年这一比重提高到25%以上。要合理定位政府与市场的关系，明确政府的职责和市场发挥作用的空间。对于那些存在较大外溢性的基础性研究、体现国家目标的重大研究开发活动、社会公益性研究、科技基础设施建设等等，要加大政府科技投入的支持力度；对于那些以面向市场为导向、以产业化为目标、具有市场应用前景的研究活动，要引导市场机制发挥作用，形成政府与市场的合理分工。要重视发挥经济及科技政策的导向作用，充分发挥政府在科技投入中的引导作用，引导和鼓励社会各类投资主体参与科技投入活动，提高全社会的科技投入水平。特别是要使企业成为研究开发投入的主体，引导企业不断增加研究开发的投入，推动大企业建立研究开发机构。此外政府还应该通过税收措施、宏观调控政策等影响科技投入的方向，利用政策杠杆支持重点领域的发展。

　　（三）加强科技人才培育及管理体制创新

　　在现代科学技术发展中，人才是最宝贵的资源，人才是科技发展的决定性力量。国家的发展、科技的进步是以不断创新为生命线的，而创新是以人为载体进行的。人的创造性和能动性直接决定着创新能力的高低。要发挥人才在科技发展中的主动性和创造性，必须通过制度上创新，建立有利于人才发展和创造的驱动机制，形成人才辈出、人尽其才、才尽其用的良好氛围，才能真正推动科技的发展。要把科技人才培育及管理体制的创新作为科技工作的首要任务，形成充满活力的人才培养、使用、激励和保护机制，通过建立高素质的科技人才队伍，为我国科技发展提供人才支撑和保障。

　　1、建立科技与教育联动机制，加强科技创新人才培育

　　科技的发展对人才的知识结构、专业技能都不断提出新的要求，人才的知识水平、智力水平、创造能力直接关系到科技创新的发展。在人才培养上，除了学校教育以外，还要把科学研究与人才培养有机地结合起来，这对于创新人才的培育尤为重要。通过建立科技与教育的联动机制，加快创新人才的培育，为科技发展提供充足的人才储备。我国的《科技进步法》规定，国家支持优秀青年的科学研究活动，在自然科学基金中设立青年科学基金，并逐步扩大青年科学基金的比例，以支持青年科技人员的研究开发活动。基础研究活动对于创新人才的培养和成长具有重要的意义。要使人才在基础研究过程中得到锻炼，通过跟踪培养、重点扶持，使其成为科技研究的新生力量。从国内外高层次人才培养的经验来看，经过基础研究的历练是必不可少的一个阶段。而且有基础研究素养的人才源源不断地进入社会政治、经济、文化、国防等各行各业，能够大大提升现代社会的整体创新能力。

　　另外，要把握现代科技发展的方向和特点，加强复合型人才的培养。当前，在技术分工、技术分化不断深入的同时，科学研究和技术发展也呈现出不断融合的趋势，学科之间的边界不再泾渭分明，许多新兴的科学生长点正是在学科交叉的界面上产生的。这对于人才的知识结构提出了新的要求。因而在人才培养上，要以科技发展的新趋势、新特点为导向，不断调整人才培养方式，适应技术变迁所带来的变化，使人才能够更好地为科技发展服务。

　　2、深化科研机构改革，促进科技人才合理流动

　　科研机构是我国科技发展的研究开发基地，是科技创新的重要力量。近年来，在科技体制改革的直接推动下，科研机构内部组织结构的调整、运行机制的转轨、人才的分流等都取得了很大的进展。当前，要深化科研机构的改革，必须以提高自主创新能力为前提，不断健全科研机构的运行机制，加快建设“职责明确、评价科学、开放有序、管理规范”的现代科研院所制度。通过明确科研院所的职责范围，规范管理机制，扩大科研院所在科技经费、人事制度等方面的决策自主权，提高科研机构的整体竞争力。

　　要建立现代科研院所制度，不仅要优化内部组织结构、健全管理机制，还要打破固有体制，树立开放的意识，提高研究机构的开放程度和国际化水平。一方面，要加快推进科研机构的人事制度改革，全面实行聘任制和岗位责任制，实行科学的用人制度。要采取面向全社会公开招聘的做法，形成能者上、唯才是用的风气，建立一支高素质、精干高效的科研队伍。另一方面，要推动科技人才的合理流动，建立开放性的人员流动机制，健全相关的保障制度，包括人事制度、户籍制度、医疗制度、社会保障制度等。人才流动是科研机构保持活力、加快知识传播的有效途径。人才流动的本质实际上也是人力资源的配置过程，通过人才的合理流动来实现人才的优化配置。要正确对待人才流动和人才流失，人才流动并不等于人才流失。因为人才流动并不是纯粹的单向流动。我们通过体制上的创新和相关制度的完善，在吸引国外高素质研究人员加入的同时，也会吸引人才的回流。通过建立开放的人才流动机制，促进科技人才的合理流动，使我国科研机构的研究水平不断得到提高。

　　3、不断完善科技人才激励体制

　　在科技发展中，人才发挥着举足轻重的作用。科技发展的实践也证明，在关系国民经济命脉和国家安全的关键领域，真正的核心技术是买不到的。要想在激烈的国际竞争中把握主动，只能依靠自主创新，而自主创新离不开人的创造力。科学研究和技术发明都是从新思想、新创意开始的，而新思想、新创意是存在于人的头脑之中，外力无法控制和拥有。只有建立科学完善的人才激励机制，才能最大限度地挖掘人的潜能，激发人的创造力。而在现代社会，人才流动已经成为一种普遍现象。在这一背景下，与其说通过设置门槛限制人才流动，防止人才流失，还不如通过建立完善的人才激励机制来留住人才。

　　因此，我们要树立尊重知识、尊重人才的理念，要重视人才的个性发挥以及自我价值的实现。通过技术入股、员工持股等方式，建立有效的人才激励机制，重视知识、技术等无形资产的价值体现，使个人目标能够与企业的发展目标结合在一起，增强人才的凝聚力和向心力。激励机制是人才管理中十分有效的制度安排，只有建立科学的激励手段，使人的价值受到普遍的尊重，才能更好地激发人的积极性、创造性和探索精神。美国哈佛大学的教授针对激励问题所做的研究显示，如果没有激励，一个人的能力发挥只不过20%～30%，而如果实施激励，一个人的能力可以发挥到80%～90%。

　　另外，我们还应重视科技奖励制度，要改革国家科技奖励制度，不仅要对科研项目进行奖励，也要注重对人才的奖励，进一步激发和调动科技人员的积极性。要突出政府科技奖励，完善国家科技奖励体系，同时要鼓励国内外组织和个人设置科技奖励基金，对做出重要成就的科技人员给予奖励和资助。

　　（四）构建科技发展的良好政策制度环境

　　科技服务业的发展是一个复杂的系统性工程。其发展不仅需要相关的科技资源投入及其优化配置，需要有效的科技运行及管理机制，同时也需要相关政策的配套，离不开一定的发展环境。这些都是保障科技服务业发展的必要条件，也为实现科技体制改革的目标提供重要的支持。我们在进一步推进科技体制改革和创新的同时，要加快构建有利于科技发展的良好政策制度环境，协调内部关系，使相关制度环境的建设与科技发展的总体目标相契合，形成有效的补充，进而推动科技服务业的快速发展。

　　1、加强科技发展的法律制度保障

　　在科技发展中，政府作为宏观管理者，要通过立法来维护科技活动的正常秩序，加强对科技活动的法律管理，强调法律政策的作用。通过立法手段，规范科技运行机制，强化科技管理的制度和手段，保障科技人员的合法权益，规范科技人员的行为。

　　加强对科技投入的立法保障。要切实保障科技投入的水平，确保全社会研究开发投入占国内生产总值的比例逐年提高，使科技投入水平与我国建设创新型国家的要求相适应。另外，我国《科技进步法》规定政府科技投入增长要高于经常性财政收入增长。而从我国近年来的科技投入情况来看，政府财政支持力度却有所下降。因此，要确保财政科技投入的稳定增长，政府就要把科技投入作为预算保障的重点，体现法定增长的要求，这也是对财政性科技投入的刚性要求。在这方面，其他国家的做法也是有例可循。例如法国在1982年通过了第一部科技指导规划法，就是以立法的形式规定了科研经费占国民生产总值的比例，而且对国家和企业每年研究经费的递增率也做了规定。

　　健全知识产权保护体系。保护知识产权是尊重知识、尊重人才的重要体现。科技研发活动需要大量的智力和资金投入，而且存在着巨大的风险性。但是由于存在“外溢效应”，从事研发活动的机构或个人很难将全部收益据为己有。保罗·罗默对此的解释是，科技产出仅具有部分排他性，如果不存在知识产权保护，别人利用科技成果的成本接近于零。因此，一些“免费搭车者”在不承担任何成本的情况下会轻而易举地获得收益，而真正的创新者凭借其垄断地位获取的垄断效用就会被削弱。加强知识产权保护制度，是保障科技人员合法权益、鼓励发明和创造的重要措施。这其中包括专利权、商标权、工业品外观设计权、集成电路布图设计权等等。要不断扩大知识产权的保护客体，加大知识产权保护力度，将其作为保护发明者自身专有权和经济利益的重要手段，推动科技创新成果的商品化和产业化，为推进自主研究开发、提高自主创新能力提供良好的法治环境。

　　利用法律手段规范科技活动。目前在我国科技研究活动中，重立项、轻研究的现象很普遍。很多人在申请立项上下了很大功夫，但是一旦拿到科研经费就认为完成任务，在科研项目验收时敷衍了事。这也充分暴露出我国在科研资助方式以及科技项目评价制度方面还不够健全，在制度上存在严重的漏洞。我们要在完善相应制度的同时，运用法律手段规范学术行为。对于一些应用类研究项目要采用招标方式进行，利用合同形式加以约束，在管理上，要适用于国家有关合同法律和管理细则。对那些承担科研项目但不能完成预定任务的，要按照有关的法律法规依法追究其责任。这样才能真正做到令行禁止，更好地规范科技活动。

　　2、建立科技诚信制度，加强对不当行为的监管

　　目前，科技领域学术腐败不断出现，已经引起人们的广泛关注。学术腐败不仅严重损害了国家的声誉，造成国家资源的巨大浪费，同时也使国家的科研标准大大降低，影响整个科学技术的良性发展。当然，学术造假行为并不是我国科技领域特有的现象，而是一种世界性的现象。但是如果对于学术造假不采取有效的措施加以制止，会使这种情况愈演愈烈，进而影响到科技的整体发展。针对学术造假行为，要建立有效的预防机制，同时加强对学术行为的过程监控，从根本上遏制学术腐败的出现，这远比事后治理更为有效。

　　要有效地抑制学术腐败，一方面要建立科技诚信制度，建立信用记录，规范科技人员的行为。建立科技诚信制度不仅针对一般的科技人员，同时也针对评审专家。现在有的评审专家俨然已经成为评审专业户，有评必应，甚至于评审意见一出，人们就能猜出是出自谁手。对于承担和参与国家科技研究计划的科技人员，要建立信用记录，从项目申请、立项、预算到最后验收进行全过程的监控，对于出现的失信行为要记录在案。对于评审专家要通过建立专家信誉制度来约束专家的行为，对于科研评审专家滥用权力、违规行为以及失误等都要予以记录。通过信用管理和监督，来维护科研评价制度的权威性和科学性。

　　另一方面，对于学术腐败要加强监管和惩处。可以考虑建立国家级的、权威的科技监督机构，对科技过程实施有效的监控，以最大限度地避免学术造假行为的出现。另外，对于科技领域的学术造假行为要采取司法手段予以严惩。例如，韩国在黄禹锡造假事件爆发后，决定成立“科研真实性委员会”，对“科研过程”、“科研结束后”两个阶段进行监督。而针对近期韩国、日本、挪威等国研究人员造假事件不断被曝光，经合组织决定用一年的时间调查各成员国科研现状，分析产生学术不当行为的原因，确定是否因不良竞争环境而致使研究人员走入歧途，通过制订论文检验机制和学术不当行为处理方法等规范，来防止研究人员的学术造假。我国科技部有关领导也表示，将对学术造假事件进行逐一调查，调查结果将考虑向社会公布，科技部还计划为学术造假者建立“污点”档案。

　　3、尊重科技发展规律，营造宽松的科研环境

　　科技的发展要遵循其内在的规律性，科技创新需要适宜的土壤。只有形成有利于人才成长和科学创造的环境，形成有利于创新发展的外部环境，才能真正激发内在的活力和发展动力。这也是科学技术发展的大前提。如果忽略了科技的内在规律性，盲目地赶超，不仅不能实现预定的目标，相反只能是欲速则不达。目前我国科技发展的外部环境亟待改善，不良竞争环境对科学研究的发展已经造成了极大的负面影响。一些针对科研机构和科技人员的评价体系缺乏科学性，操作上也过于机械，过分追求短期效益和轰动效应，而且科研过多地与职称、津贴直接挂钩，这些都直接导致了科技界浮躁学风的盛行，一些违反学术道德、违背科学精神的不良行为的出现也就不足为奇。如果不能对此加以反思和完善，就有可能危及到整个科学研究存在的基础，直接影响到科技的长远发展以及科技水平的提高。要构建有利于科学研究、有利于创新发展的宏观环境，加强相关制度建设和规范，以此推进微观效率的提高，进而推动整体科研实力的增强。

　　我们应该知道，科学研究本身充满了很多的未知数，尤其是基础性研究，研究周期较长，研究过程具有不可预知性和高度风险性。因此，对于科学研究活动，特别是前沿性、探索性研究，要保持一个宽容的心态，营造宽松的氛围，要允许失败，允许冒险，因为失败本身有时也会产生潜在的效益。只有敢于试验，不怕失败，才能真正地创新。英国诺丁汉大学校长杨福家教授曾经谈及一个例子，费马大定理是数学上的一大难题，360年来无人解决，英国的一位数学家花了九年的时间破解了这一旷世难题，但在这九年时间里，他没有写一篇研究论文。可想而知，这样的例子也只能出现在国外。在我国现行的年年考评的科研制度环境下，如果一个人九年没有发表一篇论文，他可能早就被现有的机制所淘汰，生存可能都会成问题，更不用说继续从事研究。我国现有的考评制度会使真正从事基础性、探索性研究的科研人员在高度压力下难以真正投入到研究中去，同时也会导致急功近利和浮躁学风的蔓延。这从近年来科技造假事件不断出现、造假程度不断升级就可见一斑。因此，要树立科学的导向，尊重科技发展规律，加强学术规范，改变单纯的数量评价标准，建立更符合科技发展规律、更具科学性的微观评价体系。

　　
中国教育服务业的体制改革与创新

　　关于教育创新的内涵，学界已经做了许多有益探索。正如张立昌所定义的那样，“教育创新是教育的变革。它是指一个国家和民族的教育在实施过程中，不断地创造、运用先进的思想、科学的方法、新颖的手段和技术，革除传统教育观念和模式中陈腐的东西，在其各个方面、各个层次上建立和形成具有生机和活力的运作机制和模式，实现教育改革的过程。”

　　教育改革运动是随着经济、社会、文化与政治等而发生与持续发展的，隐含着应对时代变迁所发展的价值观与社会理想。原先，中国社会在计划经济一元发展的教育体制下，教育目标较为简单，而在中国社会从计划经济向市场经济转型过程中，在一波又一波的教育改革浪潮之下，教育的目标渐渐变得宽泛，学校的教育目的，已不是由政府的单一决策或某种教育观点决定，而是通过全校师生及家长热情的参与和考虑到相当多的具体因素来决定的。

　　20世纪80年代以来，中国教育发展主要面临来自两个方面的挑战：一个是世界性的科技革命；另一个是我国从计划经济向市场经济的转变。新世纪之初，我国加入世界贸易组织，教育作为服务行业之一，也将按照GATS（服务与贸易总协定）有关开放服务市场的规定，对世界贸易组织的成员国开放。这意味着被WTO成员国作为服务行业之一的教育领域将面临更为激烈的国际竞争。激烈的竞争，既是严峻的挑战，又为我国教育体制的改革和创新提供了新的发展机遇。本文将沿着这条思路，阐述中国教育体制的改革和创新，揭示其发展轨迹和路径，并预测未来走向。

　　一、中国教育体制变革与创新之路

　　（一）中国教育体制的变迁

　　自从新中国建立以来，中国教育体制处于社会、经济、政治等外部环境的急剧变化之中，因此，学校教育一直面临很大的冲击，若不能有所革新，不仅无法引领社会革新，反而会成为社会中保守退缩的机构。从新中国成立以来的中国教育体制发展来看，在外部环境变化过程中，教育体制也处于不断调整、改革和创新之中。学校为了应对外部环境的变化，在组织、课程及教学上都有所调整和创新。从图1中不难发现，中国教育体制的变革和创新，在在校学生人数方面是一个很明显的体现。

　　新中国建立以来，中国教育呈现出前所未有的发展，各级在校生人数急剧扩张，充分体现了新中国为人民办学的宗旨和理念。另外，从该图中也不难发现，中国教育体制处于不断改革和创新之中。从各级学校在校生人数规模发展来看，无不存在较大的起伏和波动，在不同的历史时期体现出不同的发展模式，并且是无周期性的波动。这些迹象表明，在中国教育发展的不同历史时期，由于所处的社会、经济、政治等外部环境的变化，使得教育体制也进行相应的取舍和延伸，导致不同的教育体制特征的形成。

　　（二）中国教育体制革新的基本特征

　　新中国建立不久，在1953年第一次全国人民代表大会上，周恩来总理在政府工作报告中就代表中国共产党提出了现代化的奋斗目标：“如果我们不建设起强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防,我们就不能摆脱落后和贫困。”1978年底十一届三中全会做出了把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，以此为开始标志的改革开放，使中国的现代化进程加快，并对中国的教育体制产生了重大影响。

　　但是，我国教育长期以来运行在一种以政府主导为基础、强调行政约束的制度环境中,以集中控制和绝对服从为其基本特征。在这种情况下，学区和学校自发进行的制度创新，通常都会与已有的行政规则相冲突。在这种体制下，创新要付出高昂的代价。整个教育系统形成了一种强烈的、阻止制度创新的倾向，在一定时期出现我国教育体制缺乏创新动力的表现。

　　随着中国经济体制的改革和对外开放，教育体制也成为改革的一个不可分割的一部分。1995年《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》首次提出了“科教兴国战略”。科教兴国战略把科技与教育结合在一起，作为振兴国家的根本战略，把我国的教育事业与我国的现代化更紧密地联系起来了。随着中国加入WTO，参与国际市场竞争，中国的对外开放进一步加强。正因为这些外部环境的急剧变化，现代化、市场化和国际化给中国教育体制带来了巨大的冲击，促进了中国教育体制进行改革和创新。总体而言，中国教育体制改革和创新具有如下几个特征。

　　1、决策的多元化

　　过去，各级各类教育行政部门的领导干部都由相应级别的一般行政部门（组织部）任命，在学校管理的决策上相对比较集中。随着教育体制的改革和创新，中国教育出现了校内决策与校外参与有机结合的势头，这种结合确保了学校内部决策的科学化。

　　2、管理的分权化

　　合理整合行政权力与教学、学术权力，使学校发展符合公共机构的发展特点，这是我国教育体制改革和创新的又一特征。目前，我国学校已基本形成了教学、研究和行政管理机构并行的管理体制，教学机构负责课程开发、教育质量评估、教学内容的创新等教学相关领域的管理；研究机构负责诸如科研规划、课题招标、成果鉴定、职称评定等学术业务领域的管理；行政机构负责教学管理、人事管理、计划财务、后勤服务等行政管理。

　　3、实行集权管理与分权管理相结合的新机制

　　实行集权管理与分权管理相结合的新机制，在学校规模不断扩大、学科门类增多、管理层次相应增加的情况下，实现学校内部权责分配的科学化。

　　二、义务教育阶段体制的创新与改革

　　制度创新是我国实行改革开放政策的重要切入点，也是党的十六大提出的重要战略。经济体制、科技体制、教育体制等制度创新影响着中国改革开放的进程和物质文明、精神文明、政治文明建设。在义务教育制度的运行中，我国对阻碍义务教育的管理体制和财政体制进行了较大的改革。

　　（一）管理体制的创新

　　在管理体制方面，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础教育实行“地方负责、分级管理”的体制，权力重心下移，在一定程度上调动了地方政府办学的积极性。由于不同层级、不同区域政府的能力差异，义务教育在实施中引发的教师工资拖欠、办学经费不足等问题，国家从体制改革入手进行了调整。1995年《教育法》规定了县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作，县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作的体制。

　　2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确将基础教育管理确立为：在国务院领导下，由地方负责、分级管理、以县为主的体制。基础教育管理由权力的层层下移到向县级政府的回归，反映的不仅是国家对基础教育的重视程度，也反映着国家创办义务教育的负责态度和精神。由于教育管理体制的不断变革，义务教育实施中的问题才不断得以解决。

　　（二）财政体制的创新

　　在财政体制方面，教育预算单列制度、财政转移支付制度和财政支出结构调整制度的变革为义务教育的实施创造了条件。针对教育事权与财权相分离的情况，《教育法》第五十五条第一款规定：各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。“单独列项”使教育经费的预算等级提高，由原来的款级提高到类级，由国家预算中的第二次分配升格为第一次分配，促进了教育事权与财权的统一，提高了教育经费的投入和使用效率。《教育法》规定的教育预算单列制度对义务教育也是完全适用的。针对农村义务教育实施中的困难，国家实行转移支付制度，拨付专款支持西部地区、贫困地区的义务教育。针对农村中小学教师工资发放中的问题，2002年，国务院办公厅发布《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，要求地方各级人民政府调整财政支出结构，农村中小学教职工工资上收到县集中管理，设立工资资金专户，以确保工资按时足额发放。

　　不难发现，中国义务教育存在很明显的地区不均衡发展情形。为了实现义务教育均衡发展的需要，中国义务教育体制进行了一系列的改革和创新，以适应均衡发展的要求，体现义务教育的公平性。

　　义务教育体制的创新归纳起来，包括：①政府在义务教育阶段的主体地位得到进一步明确，国家实行义务教育的全额免费；②强化“公平优先、兼顾效率”，不仅要实行“平等教育”，还要注重“差别对待”，以达到效率的最大化；③实行倾斜政策，扶持弱势群体；④继续进行学校内部改革；⑤完善相关法律法规。

　　三、高中阶段教育体制的创新与改革

　　高中阶段教育是相对于初中阶段教育的一个概念，指中等教育的高级阶段。高中阶段教育在教育体系中具有十分重要的地位，是国家培养新一代社会成员的重要途径。

　　（一）规模扩张

　　近几年，中国高中阶段教育持续稳步发展，办学规模有所扩大，师资队伍整体素质有了大幅度的提高。根据图2，高中阶段的毛入学率持续上升，从1990年的26％提高到2004年的47.6％。高中阶段教育的发展，为适应中国普及九年义务教育后人民群众对高中阶段教育日益增长的需求，缓解初中升学压力，创造全面推进素质教育的良好环境，为高等教育持续发展以及为社会输送合格的中等职业技术人才做出了重要贡献。

　　（二）结构优化

　　图3显示，随着中国高等阶段教育规模的扩大，其内部结构也出现较大调整。在1999年之前，高中的在校学生数所占比重一直在下降，而中等专业学校和职业中学的在校学生所占比重都在不断上升。但是1999年之后，出现明显的转折。高中规模及其所占的比重不断扩大，而中等专业学校和职业中学所占比重则出现持续下降的趋势。

　　总体而言，高中阶段教育体制的改革和创新，主要体现在如下几个方面：①高中阶段教育办学模式出现多样化趋势，高中教育办学模式多样化格局已初步形成；②重新调整了政府在三级教育间教育经费投入的比例，加大了在高中阶段的教育投入；③加大高中办学的自主权，积极推动高中人事制度改革；④职业教育要从城乡分割走向城乡统筹。

　　四、高等教育体制的创新与改革

　　（一）体制创新的基本阶段中国高等教育的发展，呈现明显的阶段性，各个阶段具有各自的特征和制度安排。一般认为，中国高等教育经历如下几个阶段。

　　1、第一阶段：原苏联模式（1949~1958年）

　　新中国发展之初，采取对苏联的一面倒政策。这个时期，高等教育改革的重点之一便是专业主义。在组织上，采用专业集权的高等教育行政组织。国家对高等学校的管理强调集中统一，主要是由教育部和国务院各部委直接管理。

　　2、第二阶段：大跃进模式（1958~1961年）

　　1958年开始实行“三面红旗”政策，教育成为大跃进中的重要一环。该阶段，高等教育实施无产阶级政党的全面领导，教育权力下放地方政府，高校内部实施党委领导下的校务委员会负责制，主张全民办教育。

　　3、第三阶段：国民经济调整时期（1961~1966年）

　　高等教育进入“调整、巩固、充实、提高”阶段。该阶段,削弱了政治课和劳动课的幅度，恢复1958年以前教育制度，院校小规模缩减。高等教育采用分离管理模式，中央统一领导，中央与地方两级管理。

　　4、第四阶段：“文化大革命”模式（1966~1977年）

　　在该阶段，高等教育办学体制进行改革，学制缩短。在高等教育组织体制上，下放权力至地方“革命委员会”领导，由政党组织及军队进行管理，高等教育弥漫着政治色彩。

　　5、第五阶段：四个现代化模式（1977~1990年）

　　在该阶段，高等教育由“阶级斗争的工具”转变成为社会主义经济建设服务，其规模急速扩展。在高等教育的管理上，更加法制化。该时期高等教育办学体制充分表现出规模扩张、办学多样、强化研究以及经济导向的特征。

　　6、第六阶段：社会主义现代化模式（1990~1998年）

　　1989年春夏之交的政治风波之后，高等学校的功能发生急剧变化，高等教育走上内涵发展的道路。在管理体制上，继续推动中央有关部委、各省、自治区、直辖市对所属的普通高校进行合理布局，主要是普通高校，也包括相关的成人高校。

　　7、第七阶段：高等教育扩招模式（1999年~）

　　1999年国家实行扩招政策，高校在校生人数增长比第一阶段快，校均规模出现较大幅度的增长。

　　（二）高等教育体制创新的基本特征

　　就教育制度层面而言，高等教育是国家最高层次的教育，代表国家最高级别的学术教育结构。但是，在高等教育制度发展和演变过程中，由于社会制度在不断地修正和变迁，作为社会体系中重要的组成部分，高等教育制度也是经过一次又一次的修正与调整，逐渐改变其社会角色及管理运作的方式。由于中国社会仍处于不断发展和转型阶段，所以，中国高等教育制度至今仍处于一个不断演变的状态。

　　从历史的角度来看中国高等教育的创新和变革，就会发现经济社会对高等教育自身发展的影响很深远。图4显示，从1999年之前的高等教育增长速度来看，我们发现在1999年之前，有13年出现负增长，其中1971年高等教育萎缩最明显，而1961~1969年是高等教育持续萎缩阶段。

　　所描述的趋势，基本上和前文所阐述的中国高等教育发展若干阶段相吻合。但是，在具体转折点上，存在一定滞后。图4中，第一个转折点出现在1956年，处于原苏联模式后期。第二个转折点出现在1970年，处于文化大革命中期。第三个转折点出现在1981年，处于四个现代化建设中期。第四个转折点出现在1988年，处于四个现代化建设末期。

　　另外，进入1999年以后，中国高等教育体制发生急剧的变革，扩招带来的影响深远而持续。

　　1999年后，高等教育规模急剧扩张，与1999年前的增长模式有显著差异。因为，在这个千年之交的时期，中国社会也发生着历史性变革。加入WTO的预期影响、通讯技术和网络的迅速普及等，都使得中国高等教育处于一个巨大变革的历史拐点。为顺应社会需要，中国实施高等教育扩招政策，使得高等教育急剧扩张。高等教育的扩招也使得学校数、在校学生数、校均规模都有所增加。但随着学生人数的增加，由于师资不能同步增长，导致师生比有所下降。

　　由此可见，中国高等教育的发展和演变，绝不是在真空环境中进行的，而是受社会、经济、政治、技术等多种因素联合影响，是通过对外部环境的干预进行及时反应而调整的结果。同时，在时间上存在很明显的滞后效果和累计效应。所谓滞后效果是政策或社会变迁对高等教育的影响不一定马上体现出来，而是在经过一段时间的沉寂后逐渐体现在高等教育规模上。所谓累计效应就是高等教育的发展达到一定程度，也会对社会变迁产生巨大冲击力，推动社会其他制度变革。比如高等教育扩招造成劳动力市场供过于求局面，进而推动产业结构和用人制度的调整，出现所谓的多米诺效应。

　　五、民间办学的体制创新

　　中国的民办教育是20世纪80年代在政府举办的公立教育无法满足社会需求的情形下恢复和发展起来的。经过二十多年的发展，民办教育已经从我国教育体系的补充部分成为重要的组成部分，其中民办基础教育在这期间也有较大的发展。在以往研究分类中，私立高等教育研究主要是针对私立高等教育形式展开的，不包括公立高等教育系统的私有化。这里研究的除了民办高等教育之外，还包括民办中等教育和基础教育。

　　中国民办教育及其作用，得到了国家的肯定。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，并于2003年9月1日发布实施，以保障与规范民办教育的发展。为了贯彻实施民办教育促进法，促进民办教育事业的健康发展，2004年3月5日，国务院总理温家宝签署第399号国109国务院令，公布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。《民办教育促进法》及其《实施条例》的发布使民办学校享有与公立学校同等的法律地位，民办学校从此有法可依。

　　民办学校的办学类型呈现多样化态势，民办学校已涵盖了从幼儿园到大学本科等各个层次，其中既有独立设置学校，又有混合设置学校。举办者成分复杂，既有民主党派、社会团体、企事业单位，也有公民个人和海外人士，既有独办，也有合办。初步形成了一个多层次、多规格、门类齐全、灵活多样的办学体系。

　　作为公立教育的重要补充，民办教育通过吸引民间力量来办学，部分弥补了公立教育的不足，是中国教育制度的重要创新和突破。但是，在发展过程中，民办教育也面临一系列的挑战和问题，比如我国民办教育的法规不是很健全，法律法规之间不够配套；民办学校的投资规模一般不能太大，无法实现规模办学效益；民办学校比较缺乏稳定的管理团队和师资队伍；民办学校一般质量不及公立学校等。这些变革过程中出现的问题和挑战，也需要通过制度创新和改革来解决，在改革中不断解决出现的问题，在解决问题的过程中推动中国教育体制的创新和变革，实现中国教育的大发展。

　　六、教育财政体制的创新和改革

　　（一）教育财政改革和制度创新的历程

　　1、中央统一财政与分级管理（1949~1980年）新中国成立后中央实行计划经济体制，当时各项经费包括教育经费都由国家财政统一列支。教育经费列入国家预算，实行统一领导，中央、省、市、县分级管理的体制。各地方政府根据当地需要拟定教育发展计划，逐级上报，最终由中央政府进行统一调整和平衡。高等教育实行“条块结合”的管理办法，中央各部委与各省制定自己的高等教育发展计划与预算经费，上报中央平衡、审批。1957年后，中央把基础教育的管理权下放地方，基础教育经费由地方财政安排，实行“条块结合，以块为主”的教育财政管理体制，将基础教育经费由中央按地方需要切块单列，下拨给地方。

　　2、地方负责与分级管理（1980~1993年）

　　1980年中国财政体制进行重大改革，国家预算管理由过去的“统收统支”改为“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”体制。由中央和地方分级管理财政收入与支出的分级负责体制，财政用于教育的支出，也分别由中央和地方分担。基础教育经费由地方分担和筹资，中央只给少数专项补助。高等教育根据学校行政隶属关系，分别由中央和地方各自负担。

　　1980年后，除中央院校仍由中央政府负担外，全国各省的地方高校所需经费均由各省财政部门负责计划拨款，中央不再统一高等教育财政。而基础教育责任交给地方政府后，一方面方便了地方政府对教育经费的安排，另一方面也带来了基础教育经费不稳定和发展不平衡的问题。70年代末期农村家庭联产承包责任制，虽然解放了农村的生产力，但也导致了农村集体经济力量的弱化，使县、乡财政收入锐减，从而给农村基础教育的发展带来了财政支持上的困难。

　　1986年正式实施《中华人民共和国义务教育法》，将义务教育“实行地方负责，分级管理”的体制以法律确定下来，将发展义务教育的财政责任回归到县一级政府，期望从制度上保证在县域内教育发展的基本均衡。

　　3、教育财政的现行体制（1993年以后）

　　1993年中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，指出增加教育投资是真正贯彻和落实教育战略地位的根本性措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业的优先发展，建立以财政拨款为主，辅以征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。

　　1995年，人大正式颁布《中华人民共和国教育法》，该法对各级政府的教育管理权限做了明确规定。规范国务院和地方各级政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理，高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。国务院教育行政管理部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。

　　（二）教育财政来源及投入

　　教育财政的改革和创新始终是围绕着公平和效率来展开的。教育资源的投入和合理配置是教育发展的必要条件，也是促进教育机会均衡配置及提高教育质量的重要途径。正如孟子所言，“不患寡而患不均”，政府的教育施政应以确保教育资源分配均衡、提升教育质量为重点，以达成教育机会均等的目标。因此在教育“量”的发展达到一定水平后，教育资源分配是否合理而有效，是否体现教育机会均等和教育公平的原则，也就成为社会进一步要关心的课题。

　　1、教育财政来源的多样化

　　中国教育经费来源划分为两个部分：一是财政教育经费即公共教育经费；二是非财政性教育经费即非公共教育经费。国家财政性教育经费包括：财政预算内教育经费，各级政府征收用于教育的税费，企业办学经费，校办产业、勤工俭学、社会服务收入中用于教育的经费；非财政性教育经费包括社会团体和公民个人办学经费，社会捐、集资办学经费，事业收入及其他收入。

　　政府负担教育投资的主要形式有：财政拨款，设置用于教育事业的税、费，给予教育机构税收减免等。政府的教育投资政策从层次上可分为：国民经济中的教育公共投资政策，教育部门内各级各类的投资政策，各级教育中教育投资政策。

　　表4是中国教育经费来源构成的基本框架。从这一个基本框架可以看出中国教育经费的来源主要依赖于国家财政性教育经费，其中国家财政预算内教育拨款在教育经费来源的所有渠道中所占的比重最大。但是财政预算内教育拨款和整个财政性教育经费，占全国总教育经费的比重有逐年下降的趋势，而非财政性教育经费占总教育经费的比重有逐年上涨的趋势，且非财政性教育经费占总教育经费的比重上涨最快。这主要是由于中国从1989年开始改革过去的免费教育制度，并于90年代中期开始对非义务教育普遍实行收费制度所致。

　　可以看出，中国教育经费预算来源构成的发展趋势为：以财政性教育经费为主，其中主要依赖于教育财政预算内教育经费拨款；逐步扩大非财政性教育经费在总教育经费中的比重，其中以在非义务教育阶段实施成本补偿政策为主并适当开发社会团体和公民个人办学的潜力。

　　政府最主要的职能是为全社会提供公共产品及服务，既然教育具有外部效果，国家财政必须负责给予资源投入。由于资源是有限的，教育资源的配置势必受到政府财政能力所左右。如果教育服务完全依赖国家提供，不仅有限的教育资源难以负担庞大的教育支出，还会造成受教者免费享受教育资源却获得可分割的私人利益，而导致公共教育资源的过度投资。因此，政府必须有选择性地对不同层级或不同类型的教育，给予不同程度的财政支持。

　　中国实行“分级办学、分级管理”的教育体制，各级政府根据其承担的教育责任来筹措教育资金。不过由于各地区间自然条件、经济发展水准的不平衡，各地筹措教育经费的能力差异极大，地区间教育发展呈现很大差距。

　　2、教育财政支出的结构性调整

　　根据表5计算得到，从“三五”到“九五”期间，国家财政性教育总支出每隔五年的平均增长率是97.74%，国家预算内财政教育支出每隔五年的平均增长率是94.51％,教育事业费每隔五年的平均增长率是91.66％，教育基建投资每隔五年的平均增长率是144.19％，各部门事业费中用于教育的支出每隔五年的平均增长率是102.07％。

　　（三）教育财政改革和创新的基本特征

　　1、完善和强化了教育经费管理制度中国教育经费管理体制大致可从预算管理体制、中央及地方分级管理两方面来看，有关国家预算由中央三级预算和地方乡镇二级预算组成，共五级。中央与地方教育经费拨款体制分权是从1980年2月中央财政体制进行改革后，中央与地方财政开始“分灶吃饭”。教育事业费的拨款也分别由中央和地方两级分权负责，改变了原来由财政部门与教育部门协商联合下达教育事业费支出指标的管理体制，换句话说，中央的职责只在宏观的控制与规划，无法掌握地方经费的拨付与支用，对于地方教育经费因地制宜的权宜弹性调度或无度采用授权的方法。

　　2、多渠道集资政策

　　中国在上个世纪80年代中期以前，教育基本上是一种政府行为，个人很少也无须为教育付费，小学是免费教育，大学教育更是完全免费的。随着市场经济体制的深化改革，国家财政也日益困窘，在“穷国办大教育”的国情下，逐渐达成教育投资分担的共识，形成多渠道集资机制。

　　3、更加健全的转移支付制度

　　中央和省级人民政府通过移转支付，加大对贫困地区和少数民族地区小学教育的扶持力度。政府重视东中西部小学教育投入差距拉大导致失衡的问题，通过财政经费移转支付制度的建立，将发达地区或国家预算拨款或国家补助经费，在适当的时机移转至贫困地区和少数民族地区，改善办学条件，加强危房改造与基本小学教育普及等工作，取得了良好的成效。

　　七、总结

　　从历史的角度来看，中国教育制度的发展确实是一个仍未定型的动态过程，在不同的时空环境当中具有不同的面貌，各种理论与学说也试图解释该制度的现象与演进过程。既往使用过的理论可分两大类，通过传统静态的制度分析，说明教育制度与社会发展的互动关系，例如窦尔翔的研究；或以特定的时空环境为范围，对教育制度做特定的解释，比如李立匣研究建国初期的教育制度演变。就前者而言，通过既定的教育制度架构来考察中国教育制度，固然有助于了解中国教育制度与环境的互动联系，但却无法真正帮助研究者认清其本质、演进与发展方向等，最多仅止于静态的区别与分析。就后者而言，研究教育制度在特定时期的面貌，固然有助厘清其运作的内涵，但是却无法通过宏观的角度，开展系统性的研究，其研究成果尽管可说明时间序列上的某一点或某一线段，却无法解释整个演化与制度变迁当中发生改变的原因，以提出具有整体性和综观性的论点。

　　教育与国家整体的政治、经济、社会和文化的发展息息相关，理论上教育和各方面的发展应该是紧密配合的，也因此随着社会不断变迁，教育应随着时代的变动时时刻刻进行改革。既然如此，只要教育持续不断地随着时代进行调整，那么就没有另外提出教育改革的必要了。然而现在，社会对于教育改革的呼声此起彼伏，正因为现在的中国教育已经与时代严重脱节了，形成不能不改的局面。

　　本文采用多视角分析方法，对义务教育、高中阶段教育、高等教育、民办教育和教育财政几个方面展开分析，从不同的时间期间来研究中国教育体制的改革和创新。整个研究表明，在中国教育制度发展的过程中，改革和创新是主流的，中国教育体制的改革和创新，体现了中国社会大环境的制度变迁。在新中国建立以来，中国社会处于不断发展和转型阶段。中国逐渐从一个一穷二白的基础上发展起来，成为发展中国家的代表；从传统权威的社会转变为民主开放的社会；从计划经济发展到市场经济；从强调人力供需平衡转变为重视社会需要的教育化社会；从重视社会救济转变为重视社会福利的社会；从单纯的文化传递转而形成大众文化。在这个过程中，社会控制的力量减弱，社会改革的需求日益高涨，教育体制处于不断改革和创新过程中，以适应社会发展的需要。当前，这种改革和创新还在继续，在前进过程中也不可避免地呈现一系列问题，甚至出现一定程度上的后退，但改革和创新始终是中国教育体制发展和完善的重要机制。