2007年中国服务业发展报告（6）

　　（三）流通领域法制环境的改善并未阻止地方保护主义的盛行，信用缺失导致运动式的管理失效1流通管理手段不断创新，法制不断完善，但地方保护主义仍然盛行

　　法律法规的完善以及中间组织的成立为实现国家对商品间接调控创造了条件。各级商品流通部门在管理和调控商品市场方面做了许多探索。中央、省和大中城市都建立了重要商品储备制度，商品涉及粮、棉、油、猪肉、食糖等。对重要商品市场和特种行业实行特殊管理。如对生猪实行定点屠宰管理，部分省市对危险化学物品、劳动防护用品、酒类商品的经营实行许可证管理，对拍卖市场、重要商品市场实行审批制度等。同时，加强了商品流通领域的法制建设。1992年以来，国家除颁布了一系列经济法律法规外，还专门出台了《批发市场管理办法》、《生猪屠宰管理条例》等政策法规。统一开放、竞争有序的流通格局已初显端倪。但是市场立法仍然不全，很多市场行为无法可依。长期以来重行政、轻法制的思维模式深植于人们的头脑中。

　　地方行政性垄断和市场分割加剧，造成异地市场的高进入壁垒。在由计划经济向市场经济过渡中，中国出现的垄断现象主要是由行政性垄断造成的。形成垄断的主要根源是地方与部门的权力。从成品油批发企业看，虽然企业数量大大减少，仓储规模、接卸水平、资源吞吐和市场调控能力都有了一定提高，但与建立成品油现代分销体系的要求相比仍然数量过多、设置重复，尤其是加油站总量偏多，密度过大，布局严重不合理。权力构成的行政性垄断，时常对企业经济活动进行干预，通过行政手段设置市场壁垒，垄断并阻碍了正常的市场交易。近年来，国家对成品油市场和加油站的整顿一直没有停止，经过整治，违规违章新建油库、加油站减少了，油库和加油站的安全状况也有了改善。但加油站违规建设、盲目发展的问题仍然十分突出。地方行政性垄断排斥地区间的正常竞争，形成经济性、强制性和保守性的封闭环境，妨碍商业资源的合理配置。

　　市场经济秩序混乱也与地方保护主义有着直接关系。在地方政府的保护伞下，大量小商业资本盲目扩张，使商业企业过度竞争和不正当竞争，导致流通领域的低效率、高成本和对城市公共资源的严重破坏。盲目扩张和小型化使商业的组织结构朝两极发展，难以形成规模经济。无法与工业化、现代化进程相匹配。有的地方政府一方面为提高地方财政收益，对外资的进入大开绿灯，致使一些地区的外资大型超市比重过高，有的甚至超过90%。这些地区外资企业间并购重组、外资对内资企业并购重组，已经成为各界关注的焦点。另一方面，对于外省市的内资企业实行歧视政策，有些地方明文规定一律不得销售外地某些产品，凡是本地有的外地同类产品进入本地，必须先由工商、税务、交通、技术监督部门严格检查。以烟草行业为例，烟草行业的市场封锁程度非常严重。工商分离之前，各地烟草公司往往利用专卖管理的权力，按照当地政府的要求，限制外地烟进入，形成地方专卖；工商分离后，地方专卖出现升级苗头，以省为单位的地方保护开始出现。有些地方政府插手经济纠纷，设置障碍，阻挠外地办案人员办理经济案件，甚至帮助本地当事人逃避债务，搞司法保护。

　　2、信用制度的缺失导致政府运动式的管理方式失效

　　我国目前处于经济转型期，新的社会行为规范和法律体系有待建立。我国社会经济生活中存在着严重的信用危机，各经济主体的市场行为短期化。商品流通的规范化、法制化程度比较低。在交易双方信息不对称和对市场参与者交易行为监管不力的情况下，无信和欺骗行为的收益大于成本，无信和欺骗大行其道。而我国的信用信息大多掌握在中央银行、工商、公安和海关等政府部门手中，这些数据虽然一定程度地向社会开放，但非常不全面。每个部门分别有自己的信息来源渠道，缺少协作，信息不共享。用这些不充分、不完整的信用信息，很难对市场参与者的信用状况进行评估。信用制度、信用市场和信用道德规范是成熟信用体系的组成部分，信用的缺失是市场秩序混乱的根源。信用制度扭曲会造成交易双方的沟通障碍，增加谈判成本和搜寻成本，制度的摩擦会造成额外的交易成本。过高的交易成本必然导致交易行为的减少或中止。同时，制度扭曲所造成的漏洞也给机会主义者以可乘之机。

　　市场放开后，流通管理任务日益繁重，但有关政府部门依旧重行政审批和行政处罚，轻日常监督管理。随着市场的日益活跃，假冒伪劣、制假售假泛滥，而且屡禁不止，各种恶意赖账或逃债行为越来越多。随着网络的盛行，网上交易的增加，在线支付中的欺诈活动也越来越多。制假售假数量巨大、品种繁多、范围广泛，已呈现集团化、区域化的发展趋势。商贸活动中以次充好、虚假销售等各种形式的商业欺诈花样繁多，屡禁不止。食品安全问题有所抬头，直接影响着消费品市场的快速增长和持续发展，也损害了消费者权益，甚至危害人的生存。以烟草行业为例，走私、制假、倒买倒卖、无证经营、违法收购烟叶、无证生产、超计划生产、乱渠道供货、乱渠道进货等现象相当普遍。据初步统计，全国每年“假私非超”四种烟占据了10％以上的市场份额。2006年上半年，全国消协组织共受理消费者投诉31.8万多件，其中质量投诉占总投诉量的63%，并且几年来质量投诉所占比例一直维持在60%以上。照相、摄像产品投诉上升最多，成为商品类质量投诉中增幅最大的产品。此外，价格欺诈、行业垄断、强制交易等等行为也严重影响消费者的信心。

　　农村的假冒伪劣问题更加严重。中国消费者协会调查显示，52.1％的被访者回答“产品质量问题”是当前最严重的消费问题（见表1）。在遇到假冒伪劣产品时，农民消费者利益往往得不到根本保障。主要表现在：一是由于农村地域广，交通不方便，农民居住分散，因此往往在遇到消费问题时面临投诉难的问题；二是诉讼费用高、程序多，打官司难；三是由于检查站多设在城里，路途遥远，检验费用高，取证鉴定难；四是农民费尽周折，索赔过程难，同时地方保护加大了农民的索赔难度。

　　（四）“以放为主”的改革产生了多元化的流通市场格局，但是政府干预的痕迹仍然非常明显

　　1、国有流通企业一统天下的局面转变为所有制形式多元化的商品流通体系

　　改革开放前，我国实行高度集中的计划流通体制，国营商业一统天下，几乎对所有产品实行统购包销、计划分配、层层调拨，产品按固定产地、固定渠道、固定价格、固定销地进行流通。经过二十年的改革，在商品流通领域多种所有制形式的市场主体共同发展的格局已经形成，国有商业、集体商业、联营商业、外商投资商业、私营商业以及个体商业在共同竞争中获得了稳定的发展。在建立社会主义市场经济流通体制方面进行了有益的探索，并取得了显著成效。依据商品流通固有的规律，逐步建立起以城市为中心，城乡通开的流通体制。多层次、多元化、门类齐全的商品市场体系初步建立。各种新型的流通业态开始出现，连锁商业得到了迅猛的发展。在我国的一些主要城市，超级市场、便利店、货仓式超市、专卖店、邮购、自动售货机等现代化的流通业态都已开始引进。在购物、用餐、住店、理发、洗澡、修理等方面诸“难”现象出现根本好转。上海等大城市还出现了网络销售和网上商店。在农村，发展多种形式的农工商联合体，发展城市农副产品市场。农工商联合体一条腿在城市，一条腿在农村。国有商业、供销合作社、乡镇集体商业、农工商联合体、个体商业等，在国家法令、政策允许的范围内，展开广泛、激烈地竞争，搞活了农村市场。加快了农村供销社体制改革，农村供销合作社从以前的“官办”改为“民办”，具有活力的商品自由流通开始显现。

　　伴随着市场主体的多元化，商品流通渠道也突破了原来的部门分割，纵向分配，内外贸脱节和排斥非国有商业的格局，形成了多成分、多形式、多样化的市场结构。但是，流通领域计划经济的痕迹仍未完全消除。在计划经济体制下，政府一直充当着管理市场的全能角色，承担了主要的经济管理职能。在由计划经济体制转向市场经济体制以后，由于历史原因，政府的经济职能并没有完全取消，而是大量保留于市场之中。

　　2、政府对市场的管理仍然保留着明显的行政色彩

　　尽管商业体制的改革已经使以计划分配为特征的流通转化为以市场交换为特征。尽管多年来一直强调政府对企业放权，但在一些具体问题上，仍然存在硬性干预的现象。由于管理体制和管理方式仍未有很大改变。流通企业的上级主管部门（乃至政府主管部门）对流通企业的管理仍保留着明显的计划经济的痕迹，政府对市场的管理仍然有死角。在商品质量监督上，存在着对国有商业较严、对非国有商业较松的情况。国有企业的合法权益渴求健全的法制来保护。在商业企业与消费者商品交换过程中，应该十分重视对商品市场的不断培育，使流通畅通有序。在旧体制下，往往采用行政手段，“一管就死，一放就乱”。改革商业体制后，从放开价格，放开经营开始，让市场机制本身的力量推动商品市场，同时也加强国家对市场的行政管理。但目前市场体系建设还不够完善，市场竞争秩序还不够规范，各种不正当竞争现象在经济领域中普遍存在，市场经济无序化的问题日渐突出，商业企业尚未真正以市场为导向开展经营。运动式的检查使市场秩序某方面的问题集中反映到上层，自上而下布置、开展的有针对性的检查和治理活动，能起到短期管理效果。但管理成本高，管理效果难以持久稳定，运动过后制售假劣行为又依旧流行。

　　二、政策建议

　　（一）流通体制改革应以建立开放、竞争、内外贸衔接的市场体系为主要目标

　　社会主义市场经济客观上要求市场体系必须具有统一性和开放性。各类市场在国内地域间是一个整体，不应存在行政分割与封闭状态。市场体系不仅要对国内开放，而且要对国外开放，把国内市场和国际市场有机地联系起来。当前，我国区域经济发展不平衡，消费结构和消费水平也不尽相同。要正确处理好传统流通业态和现代流通业态的关系，既要在区域上合理布局和总量调控，避免重复建设带来的相同业态的恶性竞争，又要用业态的多样化满足消费需求的多层次与多样性；既要大力发展超市等现代业态，又要通过改造升级和经营结构调整来提高传统百货业发展水平，满足群众的消费需要。针对目前新兴业态所占比例太低，为保证商业网点结构的合理性，必须适当增加新兴业态，尤其是将现代流通方式逐步向小城镇，甚至向农村延伸，建立起批发与零售、现货与期货、内贸与外贸、有形与无形市场相互衔接的统一、开放、竞争有序、网络畅通、信息灵敏，并与各要素市场协调发展的商品市场体系。从根本上改变城乡市场发展不平衡的状况，形成城乡开通、高效畅通的流通体系。

　　针对垄断性商品的流通问题，可以在坚持合理布局的前提下，探索许可证竞争性发放的方法，实现管理方式的变革，规范行政审批程序，进一步健全监管制度，切实减少行政审批的数量和行政执法的负担。实际上，从体制上看，绝大多数发展中国家和实力稍逊的发达国家为应对经济全球化和WTO的市场准入，都采取了国内适度竞争或独家经营为主的石油销售体制。我国成品油的批发和零售市场基本处于两大国有集团的垄断之下，弊端是显而易见的。大多数发展中国家即使在政府支持下采取了独家经营的体制，也只是保持了国内一半左右的市场份额。例如，泰国国家石油公司在国内居主导地位，但只占有37.1％的国内市场份额，其余市场主要由壳牌、埃克森、加德士等国外大公司瓜分。巴西石油公司尽管掌握了国内大量输油输气管线、中转储运设施和大部分炼油厂，在国内占主导地位，但仅占国内市场的36%，其余市场主要由欧美大公司占有。我国的石油销售领域应充分利用入世后有限的过渡期限，依法继续规范国内成品油市场秩序，消除批发壁垒，规范流通行为，清理整顿不合格的流通企业，加强政府对成品油批发和零售企业的监管。完善成品油与国际价格接轨的方案和运作办法，继续打击走私，营造良好的流通秩序。

　　（二）完善社会信用体系建设，为政府的规则管理奠定基础

　　我国目前财政“分灶吃饭”的体制在客观上使各地的区域经济处于一种相对分割与封闭的状态，这同市场经济中商品流通建立统一市场的要求是相矛盾的。地方保护主义以及条块分割、地区分割、城乡分割、内外贸分割、行业垄断等现象严重，流通立法滞后，公平竞争的市场环境尚未形成。各城市间为了维护局部利益，在执行市场监管时很难做到公正、公开和公平，从而削弱了市场规则应有的严肃性。由于地方保护主义，各地区流通产业之间缺乏统一的标准。流通行业设施和设备的标准化程度低、农产品批发市场产品质量标准不完善、物流标识不统一，交通运输和仓储的设施、设备、器具缺乏统一标准规范。流通业电子数据也缺乏统一标准。这些制度性的障碍最终破坏了市场机制在资源配置中的作用，阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，使以比较优势为原则的区域产业分工难以形成，造成了各地区基础设施建设的不协调、产业的同构和低水平重复建设。因此，流通体制改革面临的重大问题之一，就是如何打破区域间的这种贸易壁垒，建立统一的大市场，形成能全面准确地反映市场供求状况的市场交换关系。

　　由于各级政府主要依靠行政手段管理市场，对信用制度的建设重视不够。信用作为隐契约的一系列规则和制度就不能对企业和个人行为形成有效约束，信用制度的缺失，必然导致制假售假、呆账坏账等使人们深受其害的行为出现甚至盛行，从而制约了潜在需求的有效释放。每年我国假冒伪劣产品的总产值高达2000亿~3000亿元，因使用伪劣产品造成的经济损失远大于此。因此，应该加快推进社会信用体系建设，进一步完善市场法制体系，规范市场交易行为。按照国家和市场主体在市场中的定位，我国信用体系的架构包括两个方面的内容：

　　1、建设以合同为纽带、以信用为保障的商业信用

　　信用缺失导致市场秩序混乱，交易成本上升。市场主体遵循诚信原则，建立相互信赖、遵守承诺的关系，形成诚实守信的健康环境是信用体系的基础。根据国家法律体系建设的进程，重点建立和完善有关规范市场主体和市场行为、维护流通秩序等方面的法规，从构建金融信用体系入手，加快建设统一、高效、规范的企业、个人和其他组织的信用体系，并逐步形成中央、地方和主管部门多层次的法律法规体系，出台并组织实施《社会信用体系建设总体方案》。探索建立政府监管信息共享机制，加快信用征集和信息披露立法进程，建立信用监督和失信惩戒制度，规范交易行为，使市场管理者、生产经营者、消费者的行为依法进行。

　　2、完善以法律制度、国际惯例和商业习惯为主导的制度信用

　　制度信用是信用体系中制度因素的总称。加强市场规则和法规建设，加快按照决策、执行、监督职能分开的要求，进一步理顺市场监管体制，建立制度信用的目的在于为信用体系建设提供完整、公开和相对稳定的标准，指导和保障基础信用的建立和发展。制度信用中的“制度”除了包括法律、行政法规以及地方法规等以立法方式形成的规则外，还包括我国参加的国际公约，在长期国际商事活动中形成的国际贸易与投资等惯例和规则，以及在一些地区形成并沿用至今的商业习惯。根据目前的情况，应重点加快推进垄断性行业改革，建立和完善有关政府宏观调控与干预的法规，如商业储备法、价格干预实施规则等，抓紧制定和出台有关反垄断、促进公平贸易和公平竞争的法律，不断完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。

　　（三）政府的管理对象应由管理国有流通企业转向管理全社会的流通企业建立起商品流通法规健全、执法监督机制完善的商品流通调控体系，实现由行政管理向行业管理转变。我国政府是经济体制改革的倡导者和领导者，商品流通业是市场化程度发展最快的行业，作为商品流通业的主管部门势必处于行政管理体制改革的前沿。要进一步深化流通体制改革，由政府行政管理向行业管理转变。首先必须看到，我国的政府体制基本上是计划经济的产物，它与市场经济体制在许多方面是对立的，混淆了政府体制与经济运行的关系。因此，商品流通主管部门必须加快政府职能转变，明晰和确立政府与国有企业之间的产权关系，政府不再以直接资产所有者的身份管理企业。

　　产权改革是一个极其复杂的系统工程。在当前社会主义市场经济条件下，如何寻找公有制流通经济最佳的实现形式，如何发挥公有制流通企业的积极作用，需要政府转变职能，需要开明的政府和良好的改革环境。否则，再好的产权改革设想也不能顺利实现。国有流通企业深化改革，从明确国有商业企业的产权入手，培养市场主体，调整所有制结构，建立崭新的商业企业经营机制。当前重点应是在转换机制上下工夫，关键是在所有制即产权改革上取得实质性的突破，而不仅仅是形式。

　　各级商业主管部门特别是县区的商业主管部门要打破国有和非国有、直属和非直属这两个界限，从单纯研究国有商业发展转为研究社会商业流通的发展，以保障重要商品流通领域实现公平竞争。建立规范、透明的流通主体资格管理制度，对行业中各种经济成分的商业流通主体进行指导、监督、协调和服务。政府与企业之间的经济关系，在允许的范围内，也应通过契约形式实现。要建立包括契约标准、契约体系、契约法规、契约监督仲裁机构、契约管理办法等在内的一整套商品交换契约制度，并逐步实现对全社会流通业的行业管理职能。

　　（四）政府的管理方式应由行政直接干预为主转向以制定规则为主

　　对流通产业的管理由行政管理向行业管理转变，从过去对企业的直接管理转到间接管理。政府主要从宏观的角度，通过法律手段和经济手段对流通领域进行间接管理，按照经济和社会发展战略和市场需求，优化商品储备管理和总量平衡，建立高效有序的市场调控机制，形成适应市场经济和商品流通业发展的新的管理体制。根据重要商品的特性和政府调控的需要，确定从事特殊商品流通的市场主体资格，采取资格认证、许可证、特许经营等多层次、规范、透明的市场准入管理方式，实现公平竞争。政府应侧重于抓好流通发展战略、产业政策、行业规划、行业标准的制定，并组织实施工作，加强政策和信息引导。转变政府职能，由管理企业的经营活动，转向管理市场交易规则。排除不必要的行政干预，建立合理的价格体系，使企业间平等竞争。建立宏观调控体系，包括调控的制度、手段、方式和执行系统。确立公平竞争的规则，限制非正当交易，防止过度竞争和过度投机行为。

　　大力发展商会、行业协会等民间组织。设立行业管理部门，并通过不同层次的商会、协会来承担原政府行政管理的职能。在中央和地方政府的职能划分上，中央政府负责流通政策的制定和解释，对地方政府进行政策指导，地方政府负责具体流通业务的管理，特别重要和敏感行业的流通业务需报中央政府审批，以维持社会治安，提供社会服务，维护市场主体权益，保证交易自主公正，取得正常税收。政府只是制定“竞赛规则”，对市场进行宏观管理，对经济进行再调节。凡是市场能做到的，政府就不必代劳。发挥商会、会计师事务所、资产评估事务所、信息咨询中心等中介机构在监督、协调、咨询、服务等方面的作用。企业根据自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的要求，自由参与市场竞争。在农村，建立起多种形式、专业化的农产品流通组织，逐步实现有组织的、规模化的农产品流通模式。充分利用个体和私营经济灵活机动的经营优势，构建多种所有制共同发展的农村商品流通网络。在地方政府指导下组建的各种专业技术协会，由单纯非盈利性质的服务团体转变为为农民谋利益的生产经营服务实体，并以某一种产品或某一种产业为纽带发展专业合作社。

　　（五）进一步加强城市商业规划，按照城市发展的需要建立三级流通体系为了进一步提高流通产业对扩大消费需求的积极作用，建议进一步完善商业网点的规划和布局，充分考虑到当地购买能力、客流量等相关因素，各商业网点项目的建设必须与当地经济发展水平以及群众的购买能力相适应，促进流通产业与环境的和谐共生。首先，调整零售业业态，实现资源合理配置。深化国有流通企业改革，推进流通方式创新，大力发展现代流通业。大部分国有企业进行股份制、有限责任公司、国有独资公司等公司化改造。建立起以国有大型商贸集团为主体，外资、合资、联营、私营、个体广泛参与、公平竞争、互相促进、共同发展的多元化流通主体。打破内外贸分割局面，推进内外贸一体化发展，探索构建内外贸一体化的流通管理体制。

　　城乡商品流通网络建设缺乏总体规划，或虽有规划但尚未与城镇发展总体规划、区域控制性建设有机衔接，造成结构不合理，布点、选址上存在较大的随意性，影响运作和管理，经营效率比较低，有的难以向更高层次发展。

　　建议在大中城市设立三级商业群。一级商业群是全市的商业中心。二级商业群是市内区域性的商业中心，二级商业群一般要比三级商业群大而全，但比一级商业群更接近居民，以中低档商品为主。三级商业群主要是为居民提供日常生活最迫切需要的商品和服务。从我国目前的状况来看，一级商业群的数量已足够，今后对一级商业群的建设，重在充分利用现有商业网点的设施、资产，走内涵式发展的路子。加强居民区附近商业网点建设，适当增加二、三级商业网点。促进中国的贸易体制、资源调剂、经营网络、资本结构、人才交流、合作方式等与国际接轨，充分利用国际经济要素改造和重组流通体系，促进商品流通，加强和发展合作交流，使整个流通产业的国际化水平不断提高。

　　（六）建立起符合农村市场情况和消费特点的新型农村商品流通体系发展流通业要特别重视抓好农村流通工作。要遵循“大城市带动大农村”的战略思路，建立起符合农村市场情况和消费特点的新型农村流通体系。农村商品流通体制目前已经从根本上打破了农村的传统商品流通体制，彻底改变了统购统销、统购包销的政策，市场开放度不断提高，国家只对粮食、棉花、化肥、烟草等极少数关系国计民生的商品实行合同订购和专营专卖，建立了专项的经营管理制度。加快农村流通产业发展是服务“三农”、扩大消费的迫切需要，是建设社会主义新农村的重大举措，是全面建设小康社会的重要内容，是落实科学发展观的客观要求。国有流通渠道承担国家粮食、棉花等重要农产品的购销任务。集体经济渠道的全国供销合作社在农村建立的经营体系，以推进城乡市场双向开拓为重点，积极支持农业龙头企业到城市开办农产品超市，逐步把网络延伸到城市社区。中外合资商业或工业企业在沿海地区部分农村或城市郊区设立连锁经营网络，构建小生产供给与大市场需求之间的组织载体，克服分散化经营的弊端已成为农副产品流通体制改革的当务之急。通过采取引导鼓励城市商贸企业向农村延伸发展，加快农村市场建设和培育，大力办好产地和商品集散地的批发市场，充分发挥其地区资源优势。加强和深化国有商业和供销业的改革，使其成为农产品和工业品的主要批发商，建立健全以乡镇企业、个体和私营商贩为主体的商品流通网络，鼓励和引导农民直接进入流通领域。引导农产品批发市场和加工企业直接向超市、社区菜市场、便利店等配送产品。

　　 

　　中国服务贸易体制改革与创新

　　随着世界经济逐渐走出低谷，国际贸易的规模不断扩大，其中服务贸易的增长十分迅速。根据WTO《世界贸易报告2006》的统计，2000～2005年全球服务贸易的出口年均增长率为10%，与货物贸易的出口增长速度相同。2005年全球服务贸易出口额达到了24150亿美元，已经占到了国际贸易总额的19.6%。在服务贸易结构组成中，通信、保险、金融、计算机和信息服务，以及特许权使用和许可、专业服务等现代服务的贸易额已占到服务贸易总额的将近一半。在服务贸易的国家和区域分布中，发达国家目前已拥有全球服务贸易总额的75%以上，占据了绝对主导地位，其中，美国所占比重已经超过了15%。

　　由于长期以来对服务业不够重视，再加上服务业的改革进程比较缓慢，造成了我国服务业的发展水平比较落后，从而使得服务贸易受到很大限制。尽管根据世界贸易组织的统计，我国已经成为了世界十大服务贸易国之一，但是，无论与快速发展的货物贸易相比，还是与国内经济发展的需要相比，服务贸易不仅规模较小、贸易结构落后，并且连年逆差，这与我国国际贸易大国的地位不相称。为了尽快改变服务业的落后局面和促进服务贸易的发展，在入世议定书中，我国在服务贸易领域进行了广泛的承诺。随着入世承诺的逐步兑现，我国的服务贸易开放程度得到了很大提高。服务贸易开放程度的提高不仅促进了国内服务业的发展，而且扩大和改善了服务贸易的规模与结构。目前，服务贸易在我国对外贸易中的比重上升较快，对国民经济的拉动作用日益增强。为了加快转变对外贸易的增长方式，扭转贸易失衡的局面，必须进一步推动我国服务贸易体制的改革和创新，形成服务贸易发展的良好外部环境，充分发挥服务贸易在打造我国成为贸易强国中的作用。

　　一、中国服务贸易发展的状况

　　（一）服务贸易发展的总体态势良好

　　1、服务贸易进出口的规模和速度在扩大和提高

　　进入1990年代以后，我国产业结构出现明显的升级态势，技术密集和资本密集型产业的比重在稳步提高，产业结构的升级形成了对服务旺盛的需求。另外，由于对服务业认识的加强，再加上服务业市场的对外开放，我国服务业的供给水平也出现了很大提高。在供给和需求的双向拉动下，我国的服务贸易规模和速度不断地扩大和提高。2000年我国服务贸易总额为664.6亿美元，2005年就上升到了1582亿美元，上涨了1.38倍，年平均增长速度接近20%。根据外汇管理局编《国际收支平衡表》2000和2005年数据计算。据世界贸易组织统计，中国服务贸易出口占全球服务贸易出口的份额从1985年的0.76%上升到2005年的2.53%，上升到世界第九位。在出口贸易中增长较快的有金融服务、计算机和信息服务、专有权利使用费和特许费、咨询、广告与宣传、电影与音像等项目。在国内旺盛需求的拉动下，服务贸易进口增长也非常迅速。2000年服务进口总额为360.30亿美元，2005年为837.95亿美元，增长了一倍多。在服务进口中，运输、保险、旅游、专利使用费和特许费增长非常快。这一方面反映出我国经济的强劲增长对服务的旺盛需求，同时也反映出在这些服务上国内的提供能力还比较差。

　　2、服务贸易结构正在发生较大变化

　　从服务贸易出口结构来看，根据2005年的数据，运输、旅游和其他商业服务项目是服务贸易收入的主要来源，收入分别为154亿美元、293亿美元和169亿美元，比上年分别增长28%、14%和6%，占服务贸易总收入的比重分别为21%、39%和23%，合计占服务贸易总收入的83%。运输收入所占比重较上年上升2个百分点，旅游和其他商业服务收入所占比重分别下降2和3个百分点。电影音像收入增速最快，增长227%；其次是建筑和咨询收入，分别增长77%和69%。这些变化得益于中国货物贸易的快速增长、来华旅游和商务活动的持续增加。从服务贸易进口结构来看，运输、旅游、其他商业服务和保险项目是中国服务贸易支出的主体，2005年的支出分别为284亿美元、218亿美元、94亿美元和72亿美元，比上年分别增长16%、14%、11%和18%，占服务贸易总支出的比重分别为34%、26%、11%和7%，合计占服务贸易总支出的78%。除电影音像支出下降外，其余项目均呈现不同程度的增长。

　　（二）服务贸易发展中存在的问题

　　1、服务贸易逆差有扩大的趋势

　　尽管我国的服务贸易出口增长比较迅速，但是由于服务业发展水平低和国内对服务的旺盛需求，我国的服务贸易进口增加更加迅猛，造成了服务贸易逆差不断增加。1997年的服务贸易逆差为56亿美元，而到了2005年服务贸易逆差达到了93、91亿美元，8年间增长了67、7%。服务贸易逆差不断增加，一方面反映出我国经济增长对于服务的旺盛需求，另一方面也反映出我国服务业提供能力与需求之间的差距在加大。服务贸易逆差项目主要集中在运输、保险、专有权利使用费和特许费项目。以2005年为例，各项贸易逆差规模分别为130亿美元、67亿美元和52亿美元，分别比上年增长了4%、16%和21%。其中，运输带来的服务贸易逆差是增长最快的，1990年货运及港口服务项目的贸易逆差为8.86亿美元，1995年上升为85.95亿美元，2000年为67.25亿美元，到2005年这个数字上升为130亿美元外汇管理局编《国际收支平衡表》2005。，已经超过了服务贸易的全部逆差。而这一时期恰好是我国货物贸易出口增长最快的阶段，按照一般规律，一国货物贸易出口增加必然会带动本国运输服务贸易出口的增长，而我国的情况正好相反，这反映出我国货物贸易与服务贸易发展脱节的现象非常严重。虽然从目前的发展状况来看，与同期的货物贸易顺差相比，我国的服务贸易逆差在总额上还比较小，不足以改变我国对外贸易出现顺差的格局。图1中国服务贸易的逆差情况资料来源：外汇管理局编《国际收支平衡表》。但是随着贸易环境的变化以及我国主动调节出口发展战略，货物贸易不断出现巨额顺差的难度在不断增大。因此，服务贸易的逆差问题应该引起足够的重视。

　　2、服务贸易竞争力还比较低，并且提高缓慢

　　我国的服务贸易逆差出现逐步扩大的趋势是服务贸易竞争力比较低的外在反映。在国际贸易的分析中，一般都采用贸易竞争力指数（TC）贸易竞争优势指数(TC指数），是指一国进出口贸易差额占进出口贸易总额的比重。TC指数=（出口-进口）/（出口+进口），取值范围为［-1，1］,TC取值接近于0时，说明竞争优势接近平均水平，当TC的取值大于0时，说明竞争优势大，而且越接近1越大，行业竞争力越强，反之，行业竞争力越小。来衡量贸易竞争力的高低。本文采用了国家外汇管理局编制的《国际收支平衡表》提供的数据，对2000年以后服务贸易各项目的贸易竞争力指数进行了计算。

　　可以看出，自2000年以后我国的服务贸易竞争力指数一直为负数，徘徊在-0.08~-0.06之间，这反映出我国服务贸易的总体水平较低，虽然近一两年有所提高，但是幅度变化不大。从部门来看，我国处于劣势的部门和行业较多，运输、保险、金融、专有权力使用费和特许费、咨询等项目的服务贸易竞争力指数比较低，其中保险和专有权力使用费和特许费的竞争力指数最低，分别低于-0、8和-0、9，这反映出我国在保险业和专有技术方面几乎没有什么优势。虽然运输是传统的服务贸易项目，一般被认为是劳动密集型的服务项目，应该是我国具有比较优势的项目，但是我国运输项目的贸易竞争力也比较低，一直在-0、3以下，之所以会出现这种情况，是因为由于目前无论是远洋运输，还是航空运输以及陆路运输，对于交通工具的要求都越来越高，这使得运输行业呈现出资本密集化的趋势。因此尽管拥有大量的廉价劳动力，我国的运输服务竞争力仍然较低。我国具有一定优势的部门有：旅游、建筑、其他商业服务等部门。目前我国已经成为世界主要旅游目的地，但是由于旅游业的粗放式增长模式没有得到改变，尽管存在一定优势，我国旅游贸易的竞争力指数并不高。另外，我国在建筑、其他商业服务上也具备一定优势，这一方面说明了在此期间我国的这些服务业发展较快，另一方面也反映出我国服务贸易未来发展的重点方向。

　　3、服务贸易结构中的不均衡问题仍然比较严重

　　从世界范围来看，传统的旅游、运输服务所占的比例呈现下降的趋势，商业服务贸易呈现上涨的趋势。尽管我国的服务贸易结构也出现这种变化趋势，但是服务贸易结构变动幅度并不大。1997由于我国在1997年以前没有采用IMF的国际收支统计方法，所以无法确切分清具体项目的贸易金额，因此只能分析1997年之后的服务贸易结构变化。年旅游、运输服务所占的比例为62%，商业服务贸易的比例为37%。而2005年旅游、运输的比例为60%，商业服务的比例为39%，八年时间只增加了两个百分点。从出口的结构分析，主要是劳动密集型（如国际工程承包）和自然资源密集型（如旅游业）服务。技术密集型、资金密集型和知识密集型服务业比较落后，我国在这些领域中基本处于净进口地位。我国服务贸易项目结构单一，依附型的服务贸易发展较快，要素型服务贸易发展较慢。在货物贸易高速增长的带动下，同货物进出口直接关联的传统服务贸易项目增长很快，如国际运输服务、国际货物保险等。要素型服务贸易如信息咨询服务业、房地产管理业、计算机应用服务业、通信、银行等发展相对较慢。我国的服务贸易区域分布也不均衡。目前中国服务贸易伙伴主要集中在中国香港、美国等国家和地区；在国内，服务贸易收支主要集中在上海、北京、浙江、江苏和广东（含深圳）等经济发达地区，而中西部地区所占份额极小。广大的欠发达和不发达地区除教育和旅游发展条件较好外，整体看服务贸易发展层次较低，发展后劲不足。服务贸易交易项目和地区分布的不均衡发展，形成了中国服务贸易发展的总体水平偏低且短期内难以有所突破的格局。同时，由于中国服务贸易发展的多元化程度不够，直接导致中国服务贸易抗冲击能力较差，容易受国内外形势的影响而波动。

　　二、影响中国服务贸易发展的因素

　　虽然我国的服务贸易增长速度较快，但是无论是在规模，还是在结构上都与世界贸易大国的地位不相称，影响我国服务贸易发展的主要因素有：

　　（一）中国的服务业发展水平落后

　　长期以来，由于对生产性劳动的僵化认识，服务业被认为是非生产性活动，只是在协助生产性部门完成社会产品的流转过程，而不是真正创造价值，因此服务业被定位在从属地位。服务业在国民经济中的地位较低，发展一直没有引起足够重视，这种状况一直延续到改革开放以后。从20世纪80年代开始，随着我国经济发展的不断加快和社会分工不断深化，其他产业对于服务的需求不断增加，而且随着收入的增加，消费者服务需求也在升级。另外，在就业压力不断增加的现实中，服务业成为了吸纳就业的主要渠道，整个社会和经济发展对服务业的依赖性不断增强，服务业的发展受到了越来越多的重视。进入到20世纪90年代，银行、保险、电信、交通等重要服务行业的改革先后启动，各种所有制的资本开始参与到服务业中，特别是随着我国成功加入世界贸易组织之后，外国资本开始逐步参与到国内服务业市场中来，服务业中的投资主体增加，竞争程度有所提高，发展开始加速。根据国家统计局的数据，按不变价格计算，服务业增加值从1980~2005年的25年间增长了12倍，年均增长10.3%，高于同期GDP增速。服务业的就业比重也不断上升，已成为吸纳全社会新增劳动力和劳动力在产业间转移的主要渠道。虽然我国的服务业已经获得了一定发展，但是与发达国家相比，甚至是与发展中国家相比，我国的服务业发展水平依然较低。

　　从数据可以看出，我国的服务业2004年在国民经济中所占比重为41.5%，在发展中大国中是最低的。这一比例不仅低于人均国民收入高于我国的国家，而且也低于了人均国民收入远低于我国的国家。如2003年印度的人均国民收入仅为590美元，而印度服务业的比重为52%，比我国高出了10个百分点。另外，我国的人均国民收入较低，而一个国家的服务业的发展水平与人均国民收入呈明显的正相关关系。人均国民收入低成为限制我国服务业尤其是现代服务业发展的重要因素。

　　（二）服务业垄断格局远未打破

　　长期以来，我国对于重要的服务业都采用了比较严格的市场准入管制，并由此形成了较强的垄断性。随着对管制制度认识的深化，我国逐步放松了对服务业市场准入的管制，逐步降低了市场准入门槛，允许更多的资本进入到服务业。服务业市场的竞争程度已经有了一定提高，但是我国的主要服务业中垄断现象依然非常严重，而且主要是行政性垄断，特别是电信、铁路运输、航空运输的行政性垄断最为严重。

　　出于对经济安全和国防的考虑，我国对于在银行、电信、航空、保险等行业中的投资进行了比较严格的限制，目前大多数投资都是由国家来完成的。尽管目前在主要的服务行业中，都进行了股份制的改造，一些大型服务业企业已经上市。但是在服务业企业中，国有资本“一股独大”的现象超过了第二产业。对于主要服务业的垄断问题，我国采取了将原有超大型企业分割成几个大企业的方法来增加市场的竞争程度，希望用这种方法来降低服务行业中的垄断程度，比如分拆中国电信等。这种做法虽然提高了市场的竞争程度，但是并没有从根本上改变国有资本垄断的问题，而且这种做法实行的时间较短，银行、保险、航空、电信等重要服务业的垄断程度并没有得到有效的降低。例如在金融领域中，存在着以工、农、中、建为首的四大国有商业银行带来的银行集中度过高问题。研究结果表明，2004年中国银行业在总资产和收入两项上HHI指数（即赫芬达尔-赫尔希曼指数，或称市场集中度指数）超过1800，属于高度集中的市场结构。在寿险市场，作为两大巨头，2005年中国人寿和平安人寿的市场份额分别为53.82％和19.56％。在通信领域中，中国电信、中国网通、中国移动等运营商市场份额居高不下。在航空运输领域，三大航空公司具有绝对的垄断地位。由于缺乏竞争，严重的行业垄断经营导致服务企业服务意识差、创新能力不强、服务质量不稳定，劳动效率低、服务创新能力普遍不足，在服务质量和数量上都无法满足消费者要求，服务贸易缺乏产业基础。

　　（三）服务贸易体制改革滞后，创新不足

　　虽然我国的改革开放已经进行了二十多年，但是服务业和服务贸易领域中的改革却远远落后于其他产业部门。服务贸易领域的管理体制、法律法规、保障支持体系建设都存在着因改革滞后而出现的各种问题，具体来说：

　　1、服务贸易的立法严重滞后

　　（1）外贸的基本法对服务贸易规定不足。《对外贸易法》是我国的对外贸易中的基本法，2004年7月1日，新修订的《对外贸易法》开始施行。《对外贸易法》的第四章对有关服务贸易的内容进行了规定，明确了国家应促进国际服务贸易逐步开展，并根据承诺给予缔约方市场准入和国民待遇，而且还对服务贸易的禁止和限制的原因做了规定。尽管《对外贸易法》对服务贸易做出了一系列的规定，但是由于服务贸易包含的部门庞杂，差异性大，《对外贸易法》中的规定还不能涵盖服务业的各部门。另外，《对外贸易法》对于外贸秩序、外贸的经营者、法律责任等方面的规定都侧重于货物贸易，而没有真正体现出服务贸易的特点。

　　（2）重要服务部门尚无立法或配套法律欠缺。自入世以来，我国政府在一些重要的服务贸易领域颁布了一系列新的关于外资市场准入的法规和条例，迄今为止已经相继颁布四十多项服务贸易领域开放的法规、规章，涵盖了几乎所有的服务贸易领域，主要涉及金融、电信、分销、直销、特许经营、拍卖、租赁、汽车品牌销售、成品油市场开放、民用航空和国际货运代理等。但是，对于服务贸易来说，一些重要部门仍然缺乏必要的法律，如电信业、旅游业。另外在现有的与之相关的其他法律如《知识产权保护法》、《税法》、《公司法》、《统计法》、《票据法》等综合性法律中缺乏与之配套的条款。除此之外，由于服务贸易领域的开放程度加大，特别是外国服务贸易经营者的不断进入，国内市场还缺乏《竞争法》、《移民法》和《反垄断法》等配套法律。

　　（3）服务贸易政策法规的透明度低。尽管我国已经按照承诺及时公开了服务贸易领域相关的法律、条例，但是由于在服务贸易的大部分领域中，主要依靠的是行政和部门规章进行规范，存在多头立法、政出多门、相互冲突、重叠以及缺乏透明度和改动频繁等弊端，这种状况严重影响了我国服务贸易开放和发展。

　　2、缺乏统一协调的管理体系

　　根据世贸组织的服务行业划分标准，服务行业可以分为12个大类160个部门。为了形成对服务贸易的监管和促进体系，2006年年初商务部成立了服务贸易司，具体负责服务贸易领域的事务，这是我国第一次明确了服务贸易的主管部门。另外在我国，服务业采取的是行业垂直管理模式，各行业主管部门对于行业的开放以及服务贸易的开展拥有很大决策权。而从商务部服务贸易司的职责来看，这一新成立的部门主要负责从宏观上对服务贸易进行监管和促进，目前并没有从制度上对服务贸易司和各行业主管部门的职责进行划分，这就造成了商务部服务贸易司还不能发挥从整体上对服务贸易的开放和发展进行监管和促进的作用，也就是说，实际上我国服务贸易仍然缺乏统一协调的管理体系。这种状况既不利于形成服务业进一步开放的合理战略，同时也不利于对服务贸易的发展进行有效管理。

　　3、服务贸易的促进和保障措施不足

　　为了促进货物贸易的发展，我国出台了大量的促进和保障措施，这对于我国货物贸易规模的扩大和结构的改善发挥了重要的作用。由于服务贸易长期得不到应有的重视，我国关于服务贸易的促进和保障措施严重不足。

　　服务贸易对于稳定的、可预期的政策环境依赖性比较强，而这种政策环境需要政府来创造。在一些服务贸易大国中，政府都提出了长期战略或规划来创造服务贸易的政策环境。例如2003年10月，澳大利亚教育、科学与培训部发表了《通过教育相约世界——关于澳大利亚教育与培训国际化的部长申明》，勾画了澳大利亚政府未来十几年的国际教育政策框架及原则，同时澳大利亚教育国际等官方与半官方机构也都制定了自己的中长期国际教育发展规划和相关文件。而迄今为止，我国还没有对服务贸易制定明确的发展战略或者规划。为了应对日益激烈的国际竞争，发达国家积极采取各种扶持措施来促进服务贸易。澳大利亚政府成立了“国际教育基金会”，在海外建立了38个分支机构，广泛收集信息，开展宣传服务。法国政府为了保住其高等教育贸易大国的地位，由外交部和国民教育、研究、技术部门牵头，成立了专门公益机构——法兰西教育署，并采取了一系列的配套措施，以大力推动法国的留学生教育。王亚飞：《发达国家境外消费教育服务贸易及启示》，《河北经贸大学学报》2006年第1期。目前，我国还没有建立相类似的服务贸易促进机构。

　　为了促进国内服务业发展水平的提高，我国对服务贸易领域进行了广泛的承诺。在入世议定书中，我国对10大类的（排除了“与健康相关的服务和社会服务”、“其他未提及的服务”两大类）共94个部门进行了承诺，具体包括商务服务27个、通信服务15个、金融服务14个、旅游服务2个、运输服务13个、建筑及相关工程服务6个、分销服务5个、教育服务5个、环境服务7个。根据入世议定书的规定，2007年将兑现全部承诺，而实际上我国的绝大部分的服务贸易承诺都将在今年全部兑现。随着开放承诺的兑现，外资服务企业对我国服务市场的参与程度不断提高。截至2006年6月底，已有71家外国银行在中国设立了营业性机构，并可在25个城市开办机构人民币业务；合资基金管理公司已设立23家；合资证券公司已设立8家；上海、深圳证券交易所各有四家境外特别会员，在上海、深圳证券交易所直接从事B股交易的境外证券经营机构，分别为39家和19家，此外批准45家境外机构获得合格境外机构投资者资格。外资金融机构已设立7家汽车金融公司，企业集团财务公司设立了3家。截至2005年底，中国保险市场上共有保险公司82家，其中外资保险公司41家，分支机构接近400家，外资保险公司的保费收入已占全国保费收入的3.9％；根据商务部的统计，中国已累计批准设立外商投资商业企业1341家，开设店铺5657个，外商投资大型连锁超市在中国的市场份额已超过1/4。

　　根据《入世议定书》中所作的承诺进行评估，我国的服务贸易开放程度在发展中大国中是最高的，但是对于服务贸易开放中的监管和保障措施建设却比较落后。首先是缺乏对于服务贸易的统计体系。目前只能从国家外汇管理局编制的《国际收支平衡表》中得到跨境的服务贸易的数据，而无法得到商业存在模式下的贸易数据，因此无法确定服务贸易开放对国内市场的影响，尤其是外资服务企业在国内市场的影响力。其次是缺乏明确的市场准入标准。目前，除了金融业提出了明确的外资企业进入标准以外，其他服务行业中还缺乏明确的市场准入标准。这样就容易造成外资企业的进入鱼龙混杂，而且进入速度比较快，在一些行业中已经出现了外资企业市场份额扩张迅速，对国内同一行业的企业形成了较大的竞争压力，这在商业流通业中已经有所反映。第三，缺乏保障措施体系。由于《服务贸易总协定》并没有对服务贸易的保障措施进行明确规定，我国也没有进行服务贸易保障体系的建设。尽管目前还没有出现因为服务贸易开放而导致的严重问题，但是随着入世过渡期的结束以及外国服务企业对于中国市场的熟悉程度提高，国内外服务企业在竞争力上的差距会逐步显现出来，这对于处于弱势地位的国内服务业企业十分不利，而缺乏保障体系会使这种状况更加严重，甚至还可能会影响到我国的产业安全。

　　三、加快体制改革与创新，推进服务贸易的发展

　　尽管目前我国已经是世界上的贸易大国，但是由于贸易结构和贸易增长方式的落后，我国并不是贸易强国。因此在“十一五”期间，我国对外贸易的发展需要进一步调整结构，转变外贸增长方式，而加快服务贸易的发展是其中一项重要的方面。为此，必须加快体制改革与创新，制定合理的促进措施，推动服务贸易的快速增长，实现我国贸易结构改善和贸易增长方式的转变，从而实现由贸易大国向贸易强国转变。

　　（一）改革理顺服务贸易的管理体制

　　为了促进我国服务贸易的发展，必须改革和理顺服务贸易管理体制。美国、日本、德国等世界贸易大国对服务贸易的宏观管理都是明确由同一个政府部门负责，如美国商务部、日本经济产业省、德国经济部等。虽然目前我国已经确定了商务部作为服务贸易的主管部门，但是从目前的管理体制来看，商务部主要负责服务贸易的国际多边谈判、对外事务协调、服务业利用外资政策等事务，以及对外承包工程和劳务输出的管理，其余服务贸易事务分属几十个相关部门。这种体制使得服务贸易的战略发展规划、服务贸易立法、服务贸易业态划分标准、服务贸易统计制度等涉及服务贸易发展的重大事项，一直未能得到研究落实。因此，应尽快明确商务部服务贸易司和各行业主管部门的职责划分，进一步明确商务部对服务贸易的宏观管理地位。商务部主要是负责制定服务贸易总的发展战略、出台进出口促进和管理政策、协调各产业在进出口环节的利益关系，参与服务贸易谈判。各行业主管部门应负责制定行业发展战略与政策，负责对行业内企业的管理，特别是对外资企业的经营进行管理。由于服务贸易涉及的部门较多，商务部的宏观管理可能存在一定的难度，因此应该建立一个由国务院领导的，由各相关部门参加的“服务贸易协调小组”，统筹全国的服务贸易进出口相关政策，协调小组的办事机构设在商务部服务贸易司，以便推动相关工作的进展。

　　（二）建立和完善服务贸易对外开放的法律和制度

　　首先应完善服务贸易的基本大法。由于目前《对外贸易法》已经对服务贸易有所规定，因此可以将《对外贸易法》作为服务贸易的基本法。但是，《对外贸易法》对于服务贸易的规定较为简单和原则性，应该进行必要的修改。修改的重点之一应该是明确有关国际服务贸易经营者的资格问题。按照《对外贸易法》的第二章第十条的规定，“国际服务贸易企业和组织的设立及其经营活动，应当遵守本法和其他有关法律、行政法规的规定”。但《对外贸易法》的其他条款并没有做出明确规定。由于大量的服务贸易都是通过建立商业存在来完成的，而且我国服务业市场的开放程度较高，因此必须对国际服务贸易经营者资格做出明确规定，防止由于开放引发的鱼龙混杂的局面出现。为了促进服务贸易的发展，必须鼓励国内各种所有制资本参与服务贸易，对服务贸易经营者逐步实行以登记制为主，审批制为辅的制度。在对国内经营者实行登记制的同时，通过具体承诺对外国经营者来华经营服务的进出口的资格条件做出规定。相应地，政府管理工作的重点也应由对经营者的审定转移到对经营者的管理。

　　其次，应逐步完善行业和其他配套的法律、法规。目前在我国一些重要服务行业中仍然缺乏有关法律、法规，这使得一些行业往往只能是按照部门规定来规范，缺乏透明度。因此应加快诸如电信业、旅游、卫星发射、国际工程承包、软件外包等行业的相关法律、法规。尽快改变目前主要以部门规定来规范行业发展的局面，清理不符合《服务贸易总协定》规则的部门规定，建立透明的、公平的以法律为主的行业规范体系。对于目前已经制定的服务贸易领域的法律如《商业银行法》、《会计法》、《律师法》等需要进一步修改。另外，发展国际服务贸易所要求的《竞争法》、《反垄断法》和《移民法》也应该尽早制定和实施。

　　（三）建立服务贸易发展促进体系

　　发展出口导向性服务产业，谋求具有比较优势的服务产业扩大出口，进而实现服务贸易的进出口平衡发展，是我国服务贸易发展的方向。从先进国家的经验来看，服务贸易的发展往往得益于贸易发展促进体系，因此我国也需要建立服务贸易发展促进体系。服务贸易发展促进体系分为两个层级：一是国家层面的发展促进体系，主要由商务部和各行业主管部门组成。这一层级的发展促进体系的主要职责，首先是制定服务贸易的发展目标、规划和设计促进服务贸易发展的政策。由于服务业是服务贸易的产业基础，因此在产业政策、区域经济政策上，政府应加强对重点服务业和重点地区的服务业进行适当倾斜，以促进重点服务业和重点地区的服务贸易竞争力提高。其次，应逐步建立服务贸易出口促进专项资金，促进服务贸易出口。对于补贴问题，《服务贸易总协定》认为，“在某种情况下补贴对服务贸易可能会引出不正常的结果。”但是同时《服务贸易总协定》又指出，“应认识到发展中国家发展计划有关的补贴的作用，并且考虑到成员方，特别是发展中国家成员方在这一领域中灵活性的重要程度”。实际上包括发达国家在内，各国普遍都对服务贸易采取了形式不同的补贴。因此我国也应该尽快建立专项基金，对重点行业的出口进行补贴。从目前服务贸易出口的形势来看，我国应对远洋运输、软件外包、国际建筑工程承包等行业进行重点扶持。另外，还要对服务贸易出口提供前期市场考察、可行性研究、研发、出国团组、宣传费用等财政补贴，对提高企业综合素质和优化贸易环境的人才培训、信息服务等提供便利等。

　　第二层级是行业协会的促进体系。行业协会在促进服务贸易出口上的作用是巨大的。作为世界上软件服务出口大国，印度目前有几个全国性的软件行业协会组织，其中电子及计算机软件出口促进协会是政府性质的组织，其功能是作为政府与企业之间的桥梁，为政府提供建议、为企业提供信息、组织企业到海外参展和介绍国外合作企业；全国软件和服务企业协会则是一家民间机构，是印度最成功和最有影响力的软件行业协会，在促进印度软件产业发展中发挥了十分重要的作用。通过中介机构及协会的推动，印度软件企业在开拓国际市场时很注重团结合作，不仅经验共享，共同树立印度软件外包品牌，而且相互维持市场秩序，不搞恶性竞争，这对于印度软件外包的飞速发展也起到了积极的作用。目前，我国服务业的行业组织建设比较滞后，由于法律规定的制约，很多行业协会是由原先的政府管理机关转变过来的，并非真正意义上的行业协会，对于服务业企业的管理职能有余，而服务职能不足。因此应完善法律规定，扶持建立由企业组成的行会组织，如进出口同业公会或商会，开展贸易促进与行业自律。

　　政府促进体系不直接参与促进性经营活动，也不直接办理面向企业或中介服务机构的财政资助事宜。面向中小企业提供的信息咨询、市场调查、贸易展览、专业培训、技术辅导等许多服务项目，由政府直接推荐有良好经营资质的各类中介服务机构进行商业化服务，服务项目完成后再由政府贸易促进机构对相关企业予以认定资助。政府贸易促进机构所直接提供的无偿服务或带有资助性质的服务采取市场化运作，以政府采购的方式委托国内外信息服务机构、研究机构、教育培训机构等各类中介机构进行。

　　（四）尽快建立服务贸易保障措施机制

　　随着我国入世过渡期的结束，我国服务业市场的开放将兑现全部承诺，我国的服务贸易自由化水平已经有了很大的提高，另外，随着多哈回合谈判的僵局出现的峰回路转的改变，相信在“十一五”期间，我国的服务贸易开放的深度和广度还将进一步加大。在我国服务贸易自由化程度不断提高的形势下，建立服务贸易紧急保障机制显得尤为重要。

　　根据《服务贸易总协定》的规定，由于进口激增，在国内服务业受到严重损害的情况下，成员国有权实施保障措施。按照世界贸易组织的定义，服务贸易的进口有两种形式：一种是类似于货物贸易进口，也就是跨境贸易；另一种形式是通过商业存在完成的进口，外资服务业企业为国内企业或消费者提供服务也属于服务进口，因此进入国内的外资企业所从事的经营活动也属于国际服务贸易的范畴。那么，进口激增一方面表现为跨越国境的服务进口迅速增加，另一方面也表现为外资服务企业在国内服务业市场的份额增长过快。这两种进口激增都有可能对国内企业造成损害。

　　从我国的情况来看，目前由于跨境贸易引起的进口增长表现得比较明显，已经开始引起了各方面的重视，但因商业存在引起的进口增加并不明显。之所以出现这种情况，主要是因为目前我国对于外资服务业的经营范围、地域以及股权等方面都还保留着一定的限制，另外还由于外资服务业企业进入我国的时间还比较短，对国内服务业的环境不太适应。随着我国对服务业的开放程度提高，以及对我国经济环境的逐步熟悉，外资服务业企业的竞争优势会逐渐显露出来，市场份额会不断提高。尽管从目前的绝对额上看，外资服务业企业难以对国内主要服务提供商形成威胁，但是在一些行业中也已经出现了外资企业挤压内资企业生存空间的现象。当然，外资企业的市场份额提高并不必然会对我国服务业造成损害，但是这种份额的上升如果是建立在国内的服务业企业的市场份额受到挤压，甚至是出现大量企业退出市场的基础上，就容易对我国服务业造成损害。因此，为了防止对国内服务业形成实质性损害，建立紧急保障机制是必须的。建立和使用紧急保障措施是《服务贸易总协定》赋予每一个成员国的权利，我国应充分利用这项权利。建立服务贸易紧急保障机制并不是对外资企业在我国国内市场份额进行限制，而只是为了避免国内服务业企业受到严重损害而设置的一种预防机制，只是针对服务贸易自由化带来的冲击设置的一种缓冲机制。

　　1、建立和完善服务贸易紧急保障机制

　　目前我国还没有关于服务贸易紧急保障措施方面的法律和法规。我国于2002年颁布并实施了《紧急保障措施条例》，2004年又进行了修正。这一条例对于防止进口激增对国内市场的冲击，以及抵制其他国家运用紧急保障措施手段限制我国产品出口起到了重要作用。不过，该条例只适用于货物贸易，并不适用于服务贸易。我国《对外贸易法》的第26条规定了在六种情况下可以限制服务贸易进行，但是对于由服务进口激增使得国内产业受到损害是否可以采取限制措施，目前并没有明确的规定。因此，有必要通过专门的《服务贸易紧急保障措施条例》，作为我国建立紧急保障机制和措施的法律基础。新条例可以参照现有的《紧急保障措施条例》来制定，但是与货物贸易紧急保障措施条例的不同之处主要有：①紧急保障措施的形式，服务贸易中主要应采用限制进口的措施和降低现有外资企业的国民待遇等。如减少进口配额、限制经营范围等。②紧急措施的期限。因为对服务贸易的进口进行限制，不仅对服务业会产生影响，而且还影响到其他产业，因此紧急保障措施的期限不能过长。可以参照货物贸易中紧急保障措施规定的年限，即四年。③立案、调查、确定等工作应该以商务部为主，由包括行业主管部门参加的工作小组负责，而不是完全由商务部负责。

　　2、要注意合理利用紧急保障措施来保护国内服务企业的利益

　　合理利用紧急保障措施，一方面是指当国内服务业受到损害或者损害威胁时，应积极启动紧急保障措施机制。当国外进口或者国内外资服务企业的行为对国内企业造成损害时，企业应该积极向商务部及行业主管部门提出实行紧急保障措施调查，如果损害与服务进口或者外资企业的经营行为存在因果关系，政府将援引紧急保障措施条款对进口进行限制或者对外资企业的国民待遇进行限制。另一方面，要注意不能滥用保障措施条款，尤其是对由于国内外资服务企业市场份额增长而引发的国内企业的调查应该特别慎重，不能把紧急保障措施当成保护落后的工具。

　　3、改善服务贸易统计制度

　　为了有效地反映我国服务贸易的发展情况，保证保障机制的有效运行，同时为制定服务贸易发展战略提供依据，必须进一步改善服务贸易的统计制度。目前，我国对于服务贸易的统计主要采用的是按照《服务贸易统计手册》规定进行的BOP统计。这种统计方法只能统计出跨境服务贸易的情况，而对商业存在形式以及自然人移动的贸易形式却无法反映。鉴于我国服务业外资迅速增加，应该借鉴美国的做法，尽快建立FAT统计制度，以便全面反映我国服务贸易的状况。由于FAT统计的难度较大，因此需要加强商务部、国家统计局、外汇管理局之间的合作来共同完成。除商务部以外，各服务行业主管部门以及各地方政府，都要相应建立本领域、本地区的服务贸易统计制度。

　　（五）推进国内服务业的体制改革，扩大对内开放

　　我国服务业长期处于政企不分、政事不分、营利性机构与非营利性机构不分的状态，许多服务领域至今还被认为是非生产性活动。服务业产业化水平低、市场化水平低。国家投资仍然是大多数，服务行业投资仍以国家投资为主，多数服务产品的价格由政府制定或管理。服务中介机构依附于政府，中介缺乏商誉和市场开发能力。落后的服务业使我国经济发展出现了服务瓶颈，在服务贸易自由化程度不断提高的形势下，加快国内服务业的改革势在必行。

　　坚持市场化、产业化和社会化的方向，推进服务业的改革。对于服务业企业特别是重要服务业企业，要尽快建立现代企业制度，培育真正的市场主体。以政企分开、政事分开、企业与事业分开、营利性机构与非营利性机构分开为原则，积极推进事业单位改革。加快国有企业主辅分离，进一步转变经营机制。推进机关和企事业单位的后勤改革，提高服务业发展的社会化程度。消除对服务业的歧视，改变服务业管理中存在的乱收费或收费过多的不合理状况，优化服务业发展的政策环境。

　　加快垄断行业管理体制改革，放宽市场准入，创造平等的市场竞争环境，鼓励社会资本投入服务业。为了促进服务业发展，必须进一步加强对电信、金融、保险、铁路运输、航空运输、广播电视等垄断性行业的改革，重点是放宽服务业市场准入，引进竞争机制。要特别强调允许进入和允许竞争并重，不应仅限于在原有国有企业“分拆”之后的企业之间开展竞争，还应准许新的市场主体，特别注重激活民间企业投资，允许非国有市场主体进入本行业。2005年2月，国务院公布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，鼓励和允许民营资本进入服务业，而由于缺乏各行业具体管理规定，民营资本进入银行、电信等行业仍然存在着较大障碍。在对外开放程度不断提高的情况下，应该尽快制定国内民营资本进入重要服务业的实施细则，鼓励民营资本进入航空、内河运输、文化等领域，允许民营资本参与国有银行、电信等服务企业的股份制改造。

　　（六）积极参与区域经济合作，推动服务贸易出口

　　从发展中国家的实践来看，参与区域经济合作可以扩大服务贸易的规模。从我国目前参与的区域经济合作来看，无论是亚太经合组织，还是与东盟的自由贸易区，都包含了服务贸易内容在内，另外在CEPA框架下，内地各省份与香港之间在服务贸易方面的合作越来越密切。我国参与区域经济合作推动服务贸易出口的策略可以分几个层次来进行，一是继续加强内地与香港在CEPA框架下的服务贸易项目协作，利用香港服务业发达的优势发展内地省份的服务业，同时充分利用广东、海南省在旅游、医疗方面的优势，吸引香港人到内地消费此类服务。第二个层次是加强同周边国家的区域经济合作。其中有中国-东盟自由贸易区下的服务贸易合作，我国在建筑、电信、交通、环保等服务项目上具有比较优势，应积极与东盟国家合作，适当提高服务贸易开放程度，争取让区域化服务贸易开放度高于全球多边服务贸易开放度，推动区域服务贸易自由化程度的提高。还有东北亚区域的中日韩自由贸易区建设，在服务贸易方面主要是推动我国港口服务与物流服务的发展；在上海合作组织框架下，与俄罗斯、哈萨克斯坦等国的能源开采和能源的管道运输服务上以及新疆、内蒙古地区与中亚国家的商贸服务上的合作。第三个层次是积极参与亚太经合组织的合作。亚太经合组织推动的两个核心进程是投资贸易便利化与经济合作，虽然从目前来看，亚太经合组织的这两项核心进程进展比较缓慢。但是对于我国来说，利用这一框架与区域内的国家开展服务贸易合作还是有一定前景的。当前，区域经济合作的重点应该放在利用CEPA协议加强内地与香港的服务贸易合作以及中国-东盟自由贸易区框架下的服务贸易合作上。

　　（七）积极参与多边、双边谈判，扩大服务贸易发展空间

　　尽管目前因为各方的立场差距较大，多哈回合谈判出现了停滞，但是进一步推动贸易自由化却是大势所趋，相信在各国的共同努力下多哈回合是会很快重新启动的，因此要利用多边和双边谈判的机制，为我国优势服务业的出口创造机会。我国的劳动力丰富，而且各种专业人才众多，自然人移动模式下的贸易具有比较优势。在新一轮多边谈判中，我国应积极联合发展中成员国要求发达国家降低自然人流动的贸易壁垒，提高劳工配额发放程序的透明度，增加劳工签证数量，同时取消对服务提供商认可、认证的附加条件。另外，还要通过双边的谈判，与各个国家达成相互的认可、许可协议，减少服务贸易交易成本，促进我国自然人移动贸易规模的扩大。

　　中国电信服务业发展中的政府管制创新

　　一、中国电信服务业的发展水平和近期变化趋势

　　（一）中国电信服务业的发展水平作为国民经济中的基础性产业，中国电信服务业近年来保持了持续、稳定的增长，为满足全社会的通信需求发挥了重要作用。在网络规模、用户数量上占据领先地位。2005年底中国固定电话主线数占全世界的26.09%，移动电话用户数占全世界的19.15%，互联网上网用户数占全世界的10.77%，中国信息产业部：《中国电信业发展指导》，人民邮电出版社，2006。中国电信服务业已经成为名副其实的“电信市场大国”。目前中国的信息产业主管部门正在逐步推进“电信强国”战略，以求在经济规模、技术水平、业务种类、劳动生产率等方面获得显著的实力提升。

　　（二）中国电信服务业的近期变化趋势

　　电信服务业的发展受到技术进步和市场需求的共同影响。通信技术的发展、需求倾向的变化，改变着电信服务市场的原有格局。移动电信业务对固定电信业务的替代，数据业务对话音业务的持续施压，这些趋势日益明显。电信运营商之间的实力对比也在悄然发生改变。

　　二、中国电信服务业经历的体制变革和政府管制变化

　　（一）中国电信服务业经历的体制变革

　　1、产业结构调整方面

　　改革开放初期，在中国政府的优惠政策扶持下，电信服务业一举由“瓶颈产业”而成为“先导产业”。但这种政策倾斜，不能进一步促进中国电信服务业经营效率的提高和潜力的发挥。为此，政府主导的一系列体制改革成为激发电信服务业活力的重要举措。1993年4月邮电政企分开；1994年7月成立联通公司；1997年1月邮电分营；1998年信息产业部建立；1999年、2002年分离移动、卫星、寻呼业务，固网南北分拆，成立铁通。这些事件成为中国电信服务业发展中的里程碑，中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫通六大基础运营商以及1.73万家增值业务运营商，共同营造着繁荣的市场发展局面。

　　2、企业经营机制转换方面

　　从1997年中国电信（香港）公司在海外上市开始，中国电信、中国网通、中国移动、中国联通这几家主体运营商均已在国内外上市，募集了企业扩大经营规模所需的资金，投资者的监督进一步强化了企业的效益观念，促进了管理水平的大幅度提高。

　　（二）中国电信服务业政府管制的变化

　　由于电信服务业明显的规模经济性和网络外部性，原有运营商很容易利用其市场势力排挤新进入者。改革初期，为了扶持第一个闯入电信服务业的联通公司，使其能够与原有运营商展开实质竞争，采用了不对称管制的方式。在资费制定等方面给予其很大的灵活性，但由于电信服务业政企合一的遗留影响等原因，网间互联纠纷不断，联通公司对主导运营商的垄断地位难以构成威胁。在这种情况下中国政府加强了对电信服务业体制变革的力度。其后信息产业部相关部门在突出政府管制作用上做出了大量卓有成效的工作。电信服务业主管部门在各省（市、自治区）及重要城市均设有分支机构，针对电信服务中破坏竞争秩序的行为，坚决执行相关管制政策，解决各方之间的纠纷。2000年9月25日，国务院颁布了《中华人民共和国电信条例》，使具体管制政策的制定以及管制行为的实施拥有了一定程度的法律依据。

　　1、市场准入管制方面

　　电信管理局以2001年11月信息产业部颁布的《电信业务经营许可证管理办法》为依据，发放业务经营许可证，并进行年检。2001年12月，国务院发布了《外商投资电信企业管理规定》。电信增值业务准入门槛低，参与企业众多。基础电信业务领域，则严格按照体制改革后划定的经营范围对电信运营商进行管理。

　　2、电信资费管制方面

　　1999年3月、10月和2000年1月，信息产业部联合国家计委、财政部对各项电信业务资费进行了大规模调整，实现了资费再平衡，有利于减少交叉补贴。2001年7月固定电话初装费和移动电话入网费取消，切断了电信运营商对扶持政策的依赖。2002年“对已经形成较充分竞争的电信业务的收费项目实行市场调节价”，部分业务资费由市场决定。2004年7月1日信息产业部联合发改委颁布204号文件即《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》，对于未经监管部门审批或备案的电信资费标准禁止宣传和实施。2005年8月2日，信息产业部、发改委联合下发《关于同意中国电信集团公司中国网络通信集团公司推出多种固定电话资费套餐方案的通知》，批准中国电信和中国网通推出多种固定电话资费套餐方案，改变了固定电话资费一成不变的局面。2005年8月19日，信息产业部、发改委联合下发《关于调整部分电信业务资费管理方式的通知》，部分业务实施价格上限管理，体现了电信资费由市场决定的变化趋势。

　　3、网间互联互通管制方面

　　2001年5月10日，信息产业部颁布了《公用电信网间互联管理规定》，2001年11月19日颁布了《电信网间互联争议处理办法》，并“自1999年起，先后三次制定和修改了电信网间通话费结算办法”，作为网间互联问题的具体解决依据，“分别是1999年10月1日《电信网间通话费结算办法（试行）》、2001年3月21日起施行的《电话网间通话费结算办法》和2003年12月1日开始实施的《公用电信网间互联结算及中继费用分摊办法》”。在技术上通过“网间结算及互联互通监测系统”，监督网间互联互通的实际状况，以实施相应的干预行为。

　　4、竞争行为管制方面

　　对于在某些电信业务中不正常的定价、在网间互联互通问题上制造障碍，还有破坏竞争对手通信设施、线路的恶意行为，信息产业部依据2003年8月14日国务院办公厅转发的信息产业部、发改委、财政部、监察部、中组部、国资委《关于进一步加强电信市场监管工作意见的通知》（75号文件）以及2005年1月11日实施的《最高人民法院关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》进行了综合整治。

　　5、普遍服务管制方面

　　为了缩小我国地区之间、城乡之间在电信服务普及水平上的显著差距，信息产业部组织实施了“村村通电话工程”。2004年1月开始，按照“分片包干”的办法，六家基础电信运营商在指定范围内实施，目标是在2005年底前实现全国95%以上行政村通上电话。从实际情况来看，2005年底已经有97.1%的行政村开通了电话，效果明显。

　　三、中国电信服务业发展中的政府管制创新

　　通信技术不断取得突破，社会对电信服务的质量和水平要求越来越高，电信服务市场正在全面向国外投资者开放。在这样的背景下，如何加强创新，进一步挖掘政府管制的潜力，以充分发挥体制改革的效用，更好地促进中国电信服务业发展就成为各界普遍关注的问题。

　　（一）新形势下对电信业实行政府管制的认识

　　设立电信管制机构的国家在1990年仅为13个，而到2001年已经增长到110个，充分反映出各国政府对电信管制重要性的认识。结合中国的实际情况，我们可以对新形势下电信服务业实行政府管制形成新的认识，以指导管制领域的创新活动。

　　1、维持正常的竞争秩序

　　目前中国电信服务市场的竞争格局已初步形成，但这种局面还不是十分稳固，主导运营商的市场势力很强。按业务收入统计，2005年中国移动的市场份额在4成以上，而另外一家经营移动业务的运营商——中国联通与其差距相当大；在固定通信市场上，中国电信和中国网通则分别在北方地区和南方地区居于绝对主导地位；在互联网的国际出入口带宽上，两家固网运营商也拥有明显优势。为了防止主导运营商利用各种限制竞争的方法，将市场势力延伸至竞争性领域，对电信服务业的竞争秩序构成威胁，那么对这个行业的政府管制就势在必行。

　　2、促进运营商效率的提高

　　对于电信服务业的政府管制，还在于通过一定的激励机制促进运营商效率的提高，这样全社会资源配置效率也会得到提升，消费者就能够享受到由于技术进步和管理水平的改进而带来的收益。在竞争水平较低的情况下，电信运营商是没有降低成本、提升效率的动机的。2004年进入世界500强的24家电信运营商，每雇员创造的收入平均为49.1万美元，而中国的两家电信运营商——中国移动和中国电信仅分别为21.5万美元和5.3万美元。利用管制手段促进运营商效率的提高仍有很大的空间。

　　3、维护消费者的正当权益

　　通信技术的复杂性，使得普通的消费者对电信技术和服务的了解远远不如运营商自己，信息不对称现象明显。消费者群体相对于运营商来讲，处于相对的弱势地位，其合理利益容易受到侵犯。在消费者日益重视其自身权益的时代，管制机构可以利用其拥有的权威来提供这种服务。

　　4、在缩小“数字鸿沟”上发挥作用

　　随着信息社会观念逐渐深入人心，对信息资源的获取和利用受到前所未有的关注，被认为是个人取得成功、企业赢得竞争优势的关键。随之而来的是人们对信息资源获取和利用的不平等——即“数字鸿沟”，而这种机会的不平等又将扩大收入的不平等。电信服务的普及在缩小“数字鸿沟”方面的作用，被普遍看好。各国政府都非常重视“普遍服务”议题，并希望通过管制手段和其他措施一道来获得很好的效果。

　　（二）中国电信服务业实行政府管制创新应遵循的原则

　　中国电信服务业的政府管制实践为进一步的创新奠定了基础，总结经验，并借鉴其他国家的成熟做法，有助于取得扎实的效果。

　　1、管制范围的权衡

　　就各国对电信服务业的管制实践来看，管制的深度和广度并没有一个绝对统一的标准。在管制的深度上，可以在产业结构的宏观层面及企业行为的微观层面之间权衡。在管制的广度上，则可以具体包括市场准入管制、资费管制、网间互联互通管制、竞争行为管制、普遍服务管制等的全部或某些部分。

　　管制的深度与广度的权衡，需要在管制机构掌握的资源基础上，对管制的收益和成本进行分析，加以取舍。

　　中国信息产业主管部门对电信服务业的管制倡导“退后一步、站高一步”的管理理念，这有助于改变以往“政企合一”遗留下来的直接干预倾向。企业可以获得更多的经营空间，管制机构也可以降低管制成本，实现最大的管制收益。当然在企业行为严重影响竞争秩序时，管制机构也要施以重拳，加强管制的强度。

　　对于管制的广度而言，一般需要根据当前的主要矛盾，确定相应的重点。对于中国电信服务业而言，按照入世时的承诺，近两年我们将迎来对外资运营商最大限度的开放，第三代移动通信业务许可证的发放也是中国电信服务业的重头戏，因此市场准入的管制工作有可能成为几年内的重点；主导运营商利用价格手段挤压对手时，就需要重视资费管制；主导运营商控制互联质量，拖延互联时间时就要施加互联互通管制手段；个别地区运营商可能基于局部的竞争压力而采取不规范的行为，从频度上来讲，竞争行为的管制可能应用最频繁；对于普遍服务的实现，应考虑实际成本，与其他部门协同采取多种手段组合的方式解决问题，而不只是单纯依靠管制方式。

　　管制的内容并不是一成不变的，要注重结合市场的动态变化，在竞争机制能发挥效力的地方，管制干预应及时撤出，将管制资源集中于其他方面的管制工作。

　　2、管制机构独立性的权衡

　　管制机构独立性的评价，涉及“政策制定”、“管制措施的实施”和“电信服务提供”三种职能的划分。美国联邦通信委员会（FCC）认为，管制机构要独立于其所管制的部门，不受到来自政治上的压力，有能力制定相应政策和施加影响，对于相关问题有处置的权力。

　　一般来讲，管制机构通过所谓“政企分开”的过程已经实现了同“电信服务提供”职能的脱钩，从而能够从社会福利最大化考虑问题，而不是落入部门利益的窠臼。而是否由政府部门负责“政策的制定”，管制机构根据这些政策制定具体的管制措施并予以实施，各国的做法也不一致，WTO条款中也并未强制要求。

　　中国电信服务业的管制工作由以信息产业部为主的多家政府部门负责。电信服务业的管制作为一种事前管制手段，其优点就在于能灵活、快速、有针对性、专业性更强地处理产业发展中的问题。如果能由较为独立的机构予以施行或者将管制的职能相对集中，则可以充分体现出这种优势。

　　信息产业部等主管部门按照职能划分，需要对包括软件产业、电子设备制造业在内的企业发展、产业发展以及电信服务业管制工作负责。信息产业部附属的多个司局承担着不同的管制内容。因此，管制职能的相对集中或由独立机构负责，将有利于接受各方对其管制过程的监督，有助于减少协调成本、各项管制工作的完成也更有效率，相应的效果也会更为显著。同时政策上的调整也不至于频繁影响各项管制措施的稳定性，这对于增强管制机构的可信程度、减少电信运营商行为的短期性都是有帮助的。

　　3、管制过程的公开、公正

　　管制机构权威地位的树立和管制工作的顺利实施，来自于各方对其工作的认可。而管制过程的公开、公正则是获得积极评价的保证。在面对外资投资者时，这一点可能更为重要。

　　管制的过程需要在电信运营商、消费者、投资者、政府等各种利益集团之间进行利益分配，只有保证管制过程的公开、公正，才能让各方确信管制措施的制定和实行没有倾向性，处理问题的标准一致，从而更容易被各方接受，而不至于被指责为“被利益集团俘虏”。相应的管制工作才能及时、有效的予以落实，及时对市场竞争状况做出调整，最终形成良好的管制效果。

　　要做到管制过程的公开、公正，管制机构要从制度建设入手，并加强相关培训，建立保证措施。

　　第一，加强信息的披露。从相关管制事项的过程、文档、负责人员、中间及最终结果、反馈等都要在可行的范围内及时公开。在互联网应用日益广泛的情况下，加强信息披露的网站建设是一个行之有效的方法。

　　第二，得到一个公正的结果，需要征求各方的意见，了解充分的信息。可以借助听证会、专家咨询、多方讨论会、函件征求意见等获得各方意见。并通过调查、分析，提出有力的支持材料，从而使决策建立在扎实的基础上。

　　第三，管制过程的公开、公正需要管制机构的人员对于相关问题具备专业知识，因此管制机构需要相关的人员储备。

　　第四，管制机构需要形成一个争端解决机制。在问题难以达成共识的情况下，有一个程序作为保障，从而可以快速、圆满地解决相关问题。

　　第五，各方就管制结果有一个申诉的渠道。如果没有申诉的渠道，那么管制工作仍难逃“集权式”的指责。但也要注意申诉的条件，防止参与方利用申诉渠道，拖延管制工作的推进。

　　第六，管制机构的人员要加强行为规范的管理，严格规章，避免被相关利益方俘获，如管制机构人员离职后不能到运营商等处就职等。

　　（三）在电信服务业管制体系的形成和完善上进行创新

　　随着社会、经济环境的变化，电信服务业需要建立一套综合性强的管制体系，并根据产业发展政策的调整而不断完善。

　　1、法规体系的建设

　　电信服务业法规体系的建设，是管制体系发展的基础。《电信条例》的颁布为相关的管制工作提供了一定依据，但中国电信服务业发展迅速，需要解决的问题也日益增多，这就需要一部更完备的《电信法》为相关管制措施的制定和执行提供法律依据。中国的信息产业主管部门已协助立法机构，拟定了相关草案，并提交审议。业界都在盼望这部法律的出台，为今后产业的发展指明方向。当然这样一部框架性法律的推出，需要反复推敲，应具有相当程度的前瞻性，以适应世界电信服务业发展的潮流，促进中国电信服务业的持续发展。

　　管制机构与此同时仍要制定相关的产业内管制条例，及时满足解决当前具体问题的需要。同时积累管制经验，为《电信法》的制定提供决策支持，并继续加强对相关程序性条例、解释性条例的建立工作。对于不适应当前环境的电信法规予以废止，减少其对电信服务业进一步发展的阻碍。

　　针对电信服务全球化的趋势，进一步研究开放环境下相关法规对产业发展的影响，为信息产业主管部门与电信领域的国际组织和其他国家政府部门进行相关谈判提供支持。

　　2、管制机构的建设

　　管制机构的建设应遵循我们上文提出的创新原则，把握好管制的深度和广度、正确处理独立性问题，保证管制过程的公开、公正。

　　管制机构可以建立为独立的机构，也可以将管制的职能相对集中但仍附属于信息产业主管部门，尽量减少“政出多门”的现象。其建设的关键在于管制机构地位和职能的清晰界定，以及分配给其相应的权力和资源，并建立对其进行监督的机制。

　　（1）职权与责任的匹配、资源的支持。

　　电信服务业的管制实践中，管制机构遇到最突出的障碍就是职权与责任的不匹配和人、财、物资源的稀缺。要完成各项管制工作，需要相应的职权提供支持。

　　管制机构需要规则制定上的权威性，除了上文我们提到过的仲裁权力，管制机构还需要一些惩罚性的措施，以纠正运营商的违规行为。可以依据违反的程度给予警告、罚款，甚至吊销业务运营许可证等。对于处罚的标准和相应的行为应有明确描述。对于严重违反管制规定的运营商应给予足够强度的惩戒，以避免其对管制工作的漠视态度。

　　电信服务业的管制机构需要对经济、法律、技术、管理等多种问题进行处理，因此，也就需要具备这些专门知识和技能的人才来充实管制机构，考虑到管制的成本，需要综合运用管制机构内部的人才和外部的智力资源共同为完成管制任务努力。

　　此外，在资金和设备方面也需要上级政府部门的资助。尤其是在对运营商进行监测的信息网络建设上，更需要给予投入，以获得充分的决策信息，提升管制工作的技术含量和运作效率。

　　（2）管制机构与其他政府部门的职责划分。

　　上文中，我们对电信服务业发展中政府管制的作用进行了分析，借此我们可以界定管制机构与其他政府部门的管辖边界与关系。

　　管制机构维护电信服务业的公平竞争秩序，保护参与各方的正当权益。其对电信产业的推动是以具体的管制措施为保证的，它保护的是竞争秩序，而不是某个竞争者，因此具有客观性。而信息产业的相关政策制定部门则是从全局出发，考虑产业内各部门的协调发展。按照一定的程序规定，在特定时间和其他条件下，电信管制机构制定的措施反映这种政策变化。这就是二者之间的关系。至于是向信息产业主管部门负责，还是更高层次的政府部门负责，需要依政府对相关职权的配置需求而定，两种方式在其他国家均有应用。管制机构应接受上级的监督，同时各方对管制措施的申诉可以由政府指派相关部门予以受理。

　　管制机构与反垄断机构，对产业管理的方式不同，一个是事前管制，一个是事后管制。目前中国在反垄断立法和机构设置上还在进行探索。管制机构的管制更加灵活、有效，适应电信服务业发展的实际需要，但是也存在着管制机构的权力过大等缺点，而反垄断机构的管制则可以根据更普遍的法律对企业的行为予以裁断，减少了随意性，且有利于保证各行业相关问题处理的一致性，但是对产业的干预可能不是及时有效的。这两种管制方式，互为补充，在市场竞争机制能够比较充分发挥作用的同时，可以减少或撤出管制干预，而更多的由反垄断机构来处理，以减少管制成本。电信服务业管制机构在采取针对企业行为的管制措施时，也应借鉴反垄断管制的相关方法，使决策过程更加清晰、有效，论证充分。

　　电信服务业管制机构在一些国家是独立存在的，也有一些国家是与电力、燃气等产业一起构成跨行业管制机构。跨行业管制机构的优点在于可以实现人、财、物等资源的规模使用，并可以借鉴相关行业的管制方式，保持管制强度在不同产业内的一致性，避免引起对资源配置的误导。但根据中国的情况，由于产业的规模比较大，地理分布比较广，电信服务业管制工作独立进行还是比较现实的。同时由于电信行业的技术要求更强，因此需要专门化的人才来实施相应的管制工作。可以建立各产业管制机构的正式交流机制，保持各产业管制强度的一致性。由于技术和业务的发展，“三网融合”已经成为一种趋势，这也引起了如何协调广电、电信管制工作的问题。在这个问题上，应以政府对业务性质的认定为基准，确定管制方式。

　　3、电信服务业治理机制建设

　　随着电信技术和业务的不断发展，经营上的、技术上的、服务上的问题层出不穷。不可能完全依靠电信服务业的管制机构来处理这些问题。正如各种社会团体可以对各种社会性事务积极参与、完成治理一样，电信服务业也可以依靠某些专门社会团体，解决其发展中遇到的一些问题。电信服务业的管制机构，应加强同这些部门的合作，增强自身处理问题的能力。经营上的团体，可以促成运营商在业务上的合作，资源上的共享。技术上的团体可以就技术标准、业务开发的问题进行磋商，增强企业创新能力。服务上的团体也能够形成行业自律机制，提高企业服务质量赢得更大的生存空间。当然，运营商之间的合作应在电信管制法规所允许的范围之内，共谋等违规行为将受到管制机构的制裁。消费者组织也能就运营商的侵权行为提出维权要求。

　　（四）电信服务业具体管制方法的创新

　　1、市场准入管制

　　电信业务的市场准入管制，主要是以发放业务许可证的形式完成的。目前，许可证的发放按照基础电信业务和增值电信业务的划分，分类进行管理，并按照许可证中附加的条款，对照实际情况进行年检。但随着通信技术的不断进步，网络和业务的融合趋势明显。同一种平台可以承载多种业务，一种业务也可以经不同平台传输。不同种类业务之间的替代作用已经凸现。因此业界有专家呼吁按照电信运营商是自身拥有物理网络或部分拥有，还是纯粹的业务运营而进行分类，以改变目前的许可证管制与技术发展脱钩的现象。

　　第三代移动通信业务的许可证发放，可能改变目前主体运营商的经营范围，带来巨大的投资机会，因此引起了电信运营商、网络及终端设备制造商、内容提供商等各方的重视。这项业务的许可证发放将对管制机构在市场准入管制上的控制水平提出挑战。一些已经发放了第三代移动通信业务许可证的国家，由于拍卖费用过高，导致了其国内整个电信产业的低迷。面对拍卖、优选等多种新的方式，如何选择制定出符合国情、能够促进中国电信服务业持续发展的分配方式，需要进行认真的研究。

　　随着中国按照入世时的承诺，最大限度地开放国内电信服务市场，可能有更多的外资成分运营商申领电信业务许可证。管制机构需要借鉴国外开放电信市场的国家的经验、教训，按照国民待遇的原则，挑选出符合既定标准，有利于中国电信服务市场发展的运营商，发放相关业务许可证。

　　2、资费管制

　　随着电信业市场格局的变化，电信资费管制的具体方法也不断推陈出新。电信资费管制方法包括“自由定价法”、“资费再平衡”、“回报率管制”和“激励性管制”几大类。在“激励性管制”的各种方法中，激励强度最高的一类方法是以一定时期电信企业的资费变化为监管对象的“价格上限法”。2005年以来，信息产业部已对部分电信业务资费实行了“价格上限法”。

　　从外部环境来看，各领域市场开放的程度日益扩大，市场主导资费结构和水平已成为共识。从内部发展来看，几年来的市场竞争实践使得我国主体电信企业在发展规模和服务水平上都有了很大提升。我国电信市场广大，通信需求旺盛，较其他国家更能发挥电信产业的规模经济和范围经济特性，因此扩大电信业务资费上限管制的范围，将可能更好地发挥市场机制作用，提升电信市场效率。

　　3、网间互联互通管制

　　网间互联互通的纠纷在政府强有力的行政措施下，得到了较好的控制。但是只有形成更符合实际的结算办法和机制，才能从根本上解决这一问题，使电信服务的质量有更好的保证。

　　4、竞争行为管制

　　在对竞争行为的管制上，可以参考欧盟等国家对相关业务市场的划分方法，找出存在显著市场势力的运营商，为对其进行有针对性管制提供充分的依据。

　　随着消费者对增值业务的认可，如何建立有竞争力的产业链条，就成为增值业务发展的关键。一方面，主导运营商控制着产业链条上的核心资源，所以要避免其利用市场势力挤压增值运营商，影响这一产业的发展；另一方面，也要对部分增值运营商欺诈消费者等违规行为进行管制。

　　5、普遍服务管制

　　各运营商“包干”推进普遍服务的策略，成功地提高了已通电话行政村的比例。为了继续推进普遍服务的覆盖范围和人群，就需要探索设立普遍服务基金等方式来解决补偿问题，促进高成本地区电信服务水平的提高，为缩小“数字鸿沟”、发展当地经济服务。