2007年中国服务业发展报告（7）

　　
中国房地产市场制度缺陷及其改革建议

　　一、中国房地产市场制度的分析框架

　　社会主义市场经济体制应该是市场基础和有限政府的相互依存和有机结合的机制。因为市场具有合理配置资源、提高经济运行效率的优势，同时存在着市场失灵问题，这包括市场外部性、垄断、信息不对称等。政府可弥补市场的不足，担负市场监管、信息披露、提供公共产品和服务、市场调节和社会保障的责任，但政府容易产生滥用权力的“政府失灵”。包括：维护不了秩序；对公民进行掠夺；忽视公共物品；过分放任自流；控制过严；花钱过多等阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，中译本，商务印书馆,1983，第502页。。完美的经济制度体系实际上是政府和市场在完全政府与完全市场之间选择的一种恰到好处的组合。政府与市场结合涉及市场体系、司法保障、政府规制、政府参与、政府调控、政府汲取等方面。针对房地产经济体系，政府与市场的结合涉及人力、金融、土地、销售、租赁、中介、物业和宏观市场等。因此，研究和建议房地产发展的政府公共政策，可在八六矩阵框架体系内进行。

　　市场体系包括房地产正规市场体系的深度和广度。司法保障是国家的基础法制对房地产市场的保障，包括法制的合理性和法治的效率。政府规制指政府对房地产市场的直接保护，包括对市场准入、市场秩序、市场垄断、产品价格、产品质量等方面的管制。政府参与指政府直接参与经济过程，包括自身消费房地产、直接所有或生产房地产、住房供给的资助补贴、在房地产市场上提供公共服务等。政府调控在此指狭义的政府调控即间接影响经济运行，包括实行货币、财政和产业政策等对房地产的影响；政府汲取是政府对房地产领域的税收和费用汲取。在房地产市场中，只有拥有一套合理健全的制度、政策和管理体系，并保证政府与市场恰到好处的有机结合，既充分发挥市场的基础和高效作用，避免政府失灵；又恰当发挥政府的有限职能，克服市场缺陷，才可能确保房地产经济体系适应宏观经济发展要求，高效运行和健康发展。本文以下根据政府和市场关系的房地产分析框架，分析中国房地产发展的成就、问题及其成因，最后提出进一步改革的思路性建议。

　　二、中国房地产发展的主要成就及制度支持

　　本部分内容主要由中国社会科学院研究生院祁玉谦同学完成。

　　从1980年代末到本世纪初我国房地产市场飞速发展，人民居住条件迅速得以改善。商品房销售面积迅速增长，同时人均住房面积大幅上升。不仅如此，房地产业还通过启动投资、拉动消费的作用，对我国经济的长期持续增长做出了很大贡献。由于房地产的带动，我国经济在新的发展阶段依然保持8%以上的增长速度，不仅创造了世界大国经济增长和发展的奇迹，也对全球的经济增长和发展做出了重要的贡献。

　　房地产业的迅速发展，根源于土地的市场化改革、住房体制改革、金融体系改革和国家的产业政策和房地产市场准入的放开，这些制度改革使中国在很短的时间里培育了一个巨大的日渐完善的房地产市场体系。

　　土地的市场化改革是房地产市场形成的前提。土地作为房地产的实物基础，其市场化改革也走在了各种制度调整的前列。1987年底，深圳市政府首次公开招标、拍卖土地，拉开了中国土地市场化的序幕。1988年的《宪法修正案》规定“土地使用权可依照法律的规定转让”，确立了中国城市土地市场的基本框架。土地交易的市场化不断推进，发展到今天的“招、拍、挂”出让土地，最终形成了巨大的土地交易市场。土地市场的形成为中国房地产市场的发展奠定了基础。

　　住房分配的货币化，是我国住房制度改革的中心内容。确立在市场中、通过货币交易的形式分配房屋，为中国房地产市场注入了交易实体。1998年，我国最终停止了福利分房政策。没有住房分配的货币化改革，就没有中国房地产市场存在的必要。2003年，个人购买商品房屋面积已经与住宅销售面积基本持平，个人消费支撑着中国房地产市场的高速发展。

　　金融体系改革为中国房地产市场的发育提供了血液。房地产业作为资金密集性产业，必须得到金融部门的大力支持。随着90年代以来金融体系改革的深化，中国房地产投资额在1993年后快速增长（图3）。1998年后，住房抵押贷款政策的推进，启动了中国巨大的房地产消费需求。1997年末，个人住房抵押贷款余额仅为190亿元，到2005年9月末已达到18000亿元的庞大规模。

　　市场开放是房地产发展的重要动力。图4显示，在企业总数量不断增长的同时，国有企业则由1994年的11939家下降为2003年的4558家，仅占房地产开发企业总数的12%。内资私有企业由1994年的2268家发展到2003年的26344家，占企业总数的71%，房地产市场进入壁垒的降低，激烈的竞争，使房地产开发企业不断创新，从产品设计、销售策略到企业管理，培养了一大批优秀的房地产开发企业。市场范围的扩大，也促进了企业之间的分工。如今房地产市场已经形成房地产开发、建筑、评估、中介、物业管理等专业的市场内部分工，不断提高我国房地产市场的运行效率。

　　政府的产业政策为中国房地产业的发展提供了足够的信心。1998年后，中央政府为扩大内需，带动经济健康快速增长，满足居民消费结构升级的需要，果断提出将房地产业作为支柱产业大力发展，并出台了一系列鼓励发展的配套政策。在政策的刺激和推动下，中国房地产业近十年获得了飞速的发展。

　　三、中国房地产市场存在的主要问题

　　近年来，房地产市场是中国经济中问题最多的市场之一，这些问题不仅成为房地产业本身发展的羁绊，而且还损害了公民权利，扰乱了市民生活，影响了宏观经济的健康，威胁了社会稳定与安全。具体表现在以下八个方面：

　　1、人力市场，工资拖欠

　　建筑业及房地产业劳动力市场在中国劳动力市场中占有举足轻重的地位，据估计，目前从业人员接近4000万人，其中农民工近3000多万人。存在的主要问题：一是劳动力工资拖欠，尽管各级主管部门在农民工工资清欠方面做了大量的工作，但历史遗留和新近增加的工资拖欠仍很严重；二是许多劳动力尤其农民工没有签订劳动合同，没有进行职业培训就上岗就业；三是许多房地产开发和建筑企业，违犯劳动法超时劳动；四是房地产开发和建筑企业中的农民工遭受歧视性待遇，缺乏基本的医疗、就业和养老社会保障。

　　2、土地市场，强征暴敛

　　土地是重要而稀缺的资源，土地市场是中国最大的资产市场。目前存在的主要问题有以下几个方面：

　　（1）在征用农地方面，一是借设立开发区等多种名义，采取化整为零、越级审批、未批先用、多征少用、购买指标等多种手段大规模“圈地”。二是没有与农民集体或真正的代表充分协商和平等谈判，随意解除承包合同，欺骗或隐瞒相关政策和信息，以较低的补偿标准强制性征用农民承包的土地；三是在征地时故意拖欠、挪用、截留和侵吞土地补偿安置费。

　　（2）在土地出让转让方面，一是仍然采取地价优惠、协议方式和假招标等形式出让土地，导致国有资产严重流失。二是用地单位私自进行土地出租和转让。三是公司和个人通过特殊关系，从事各种批文、协议、立项批准书、规划许可证等的炒卖。四是政府利用对城镇国有土地的管理权，从事经营，进行土地炒作，哄抬地价。

　　（3）在土地利用方面，一些公司或单位大量囤积土地，购而不用。一些用地单位擅自改变用途。一些用地单位私自开发无偿划拨的土地。

　　（4）在拆迁安置方面，未与动迁户协商，擅自制定不合理的拆迁计划和拆迁补偿。甚至采取暴力手段，摧毁居民房屋设施，强迫被拆迁居民就范。再就是片面追求发展政绩，片面追求改善形象，盲目扩大拆迁规模。

　　3、销售市场，秩序混乱

　　房地产销售市场包括开发和销售两部分，环节最多，存在的问题也最多、最复杂。

　　（1）在房地产开发方面，一些企业在规划设计上，炒作概念、隐瞒实情和随意改变；在项目审批上，弄虚作假、行贿受贿；在工程发包上，或关系承包，即承包给政府部门及其官员介绍的关系户，或层层转包，使得大量不具备资质的小企业或建筑队参与建设；在建筑安装上，材料假冒伪劣，施工偷工减料、更改设计、违规建设和拖欠工程款；在工程监理上，监理公司形同虚设，例行检查成为形式；在房屋装修上，材料假冒伪劣，工程偷工减料等问题突出。

　　（2）在房地产销售方面，一些开发商制造虚假信息，垄断或操纵市场，哄抬房价，牟取暴利。一些投机者联手炒作，冲击消费，哄抬房价，牟取暴利。一些开发企业或违反售房合同或利用合同欺骗。有些房地产项目面积“缺斤短两”，有些房地产项目产权模糊或残缺，有些房地产项目“一房多卖”，有些房地产项目存在严重的质量隐患。

　　一些经济适用房项目面积超标、设计高档、装修豪华、价格过高，一些经济适用房项目消费对象错位，由富裕阶层购买，中低收入家庭既难以承受高价，也难有获得的机会。

　　4、金融市场，潜藏隐患

　　房地产是价值较大产品，无论是生产或消费都离不开资金融通。目前的房地产融资主要是贷款。分为开发金融贷款和消费贷款，或者分为商业性和政策性贷款。

　　（1）开发融资，房地产开发性贷款的问题主要是：开发企业贷款负债比例高。据估计，中国房地产开发企业平均资产负债率达758%，个别地区在80%以上，这些负债主要是银行贷款。一些房地产企业或项目公司，或者通过假按揭获得巨额贷款，或者凭借“关系”，违反规定，贷得巨额资金。还有一些不符合贷款条件的开发企业或项目公司，通过与银行内部人合谋，利用管理漏洞，甚至制造假文件，套取或骗取贷款。一些房地产企业通过让承包建筑企业垫付资金违规获得融资。一些房地产企业通过做假账、包装上市、炒作股票融通资金。一些土地储备贷款存在较大的风险，土地储备中心负债率过高。

　　（2）投资消费，一些消费者通过开具假收入证明，进行远超过自己承受能力的抵押贷款消费。一些投机者利用目前抵押贷款的条款，通过虚假按揭，多次办理抵押贷款，进行投机性炒房。国际游资通过各种隐蔽的方式大量流入中国，并主要投资房地产市场。各种民间资金大量流入楼市，进行房地产投机。

　　（3）政策融资，社会保障住房的金融支持力度小，住房公积金贷款手续多，时间长，办理难。一些政府、财政、银行和企业采取不同手段挤占、挪用住房公积金，用于非住房建设项目贷款、企业流动资金贷款、弥补行政经费、财政预算周转、发放工资、抵债、买股票等。涉及住房公积金案件层出不穷，屡禁不止。

　　5、中介市场，坑蒙拐骗

　　（1）评估市场。一些评估机构强买强卖，评估质量差；评估行为不规范，评估结果迎合委托评估单位的需求；收费标准不透明，评估暗箱操作；市场竞争不规范，回扣成为行业潜规则，且比例越来越高。

　　（2）经纪市场。一些中介公司服务不规范，恶意坑害消费者，制造虚假信息，欺骗消费者；利用信息不对称，赚取不正当差价；制造不规范合同，欺诈消费者；一些中介公司无证经营、违规操作。

　　（3）广告市场。一些负责楼盘策划和销售的咨询公司、经纪公司或媒体，在广告宣传时夸大事实，炒作概念，虚假宣传。一些开发企业广告投放量占开发商实际投资的30%～40%。

　　6、租赁市场，发展缓慢

　　租赁市场是整个房地产市场的重要组成部分，在国外租房比例一般占全部家庭的30%~40%左右。目前，中国有大量租房群体，包括大量的流动人口、新就业城镇人口，还有大量暂时买不起房的中低收入家庭等；另一方面，由于经济迅速发展和居民收入快速提升，许多家庭正在或已经开始住房消费升级，拥有大量的租赁房源。但是房地产租赁数量和比例较低，尤其是正规市场发展缓慢。与此同时，政策性租房体系没有形成，多数针对低收入家庭的廉租房比例低甚至还没有，针对农民工和流动人口的社会保障性租房体系基本不存在。

　　7、物业市场，纠纷不断

　　物业市场是问题、矛盾和纠纷突出的领域，近年来物业管理投诉率一直居高不下。主要表现在：有些企业将服务当成管理，服务意识不强，不按合同承诺提供相关服务；有些企业服务不到位、不规范、质量差；有些企业收费标准不公开，收费不合理；有些企业强买强卖，擅自处理由业主处理的事项；有些企业采取辱骂、殴打和恐吓等手段对待业主。

　　8、宏观市场，泡沫浮现

　　房地产市场在总体表现上，无论是规模、结构、价格、利润都存在一定的问题。

　　（1）房价过高，上涨过快。按照国际经验标准，合理的房价收入比为2、6∶1，目前，我国城镇房价与家庭年收入比平均达到7、6∶1，有些超过10∶1；近年来房价上涨过快，有些年份超过居民可支配收入增长，有些甚至以年30%～50%的速度上涨。

　　（2）总量过剩，结构失衡。目前，房地产的总量大于有效需求，商品房空置率远超过国际警戒线。同时，房地产过剩与短缺并存，一方面，大量的商品房积压，另一方面，大多数居民的住房还十分紧张。一方面高档公寓、别墅的空置率高、发展过快，另一方面普通住宅尤其是经济适用房供给短缺、增长缓慢。

　　（3）平均利润过高，经济房地产化。房地产的行业利润远高于其他行业，许多各类企业纷纷转向房地产开发，一些地区面临房地产化或产业空心化倾向。一些城市GDP增长主要依靠房地产带动，财政收入主要依靠土地经营收入，银行收益和资产质量依靠房地产抵押贷款。一旦房地产出现问题，随即影响整个经济和社会发展绩效。

　　（4）周期波动剧烈，经济大起大落。与宏观经济周期比较，房地产周期振幅大，波动剧烈，大起大落，甚至急起急落。

　　四、中国房地产市场制度的主要缺陷

　　以上问题与房地产的复杂特性有关，房地产的复杂特性要求其发展要有完善的支撑体系，但是中国房地产在六大体系上均存在不同程度的缺陷。

　　（一）正规市场不规范，黑市交易比例高

　　（1）劳动力市场体系不完善。低级技术劳动力比较丰富，高级房地产专业人才比较缺乏；正规的培训和交易市场覆盖面还比较有限，市场信息比较缺乏；市场供求双方地位不平等，劳动力缺乏相应的权益维护组织；全国性、专业性、多层次、网络化、一体化的房地产劳动力市场还没有形成。

　　（2）土地市场体系不完善。在土地所有权和使用权的出租方面，市场还没有建立；另一方面，在土地征用、土地出让、土地转让，以及土地所有权和使用权的出租市场中，黑市十分猖獗。在征地“市场”中，农民是弱势群体，土地没有实现平等自由等价的交换。在拆迁市场上，被拆迁居民处于弱势地位，被拆迁居民的主体地位和财产权利没有得到保障。

　　（3）销售市场体系不规范。房地产开发企业规模小，资质差，素质低；企业内部管理经营粗放，生产专业化程度低；产品品种少，标准化程度低。消费者缺乏相关房地产知识和信息，势单力薄，缺乏自我保护意识，消费心理不成熟，消费行为非理性。

　　房地产一级市场不规范：信息不充分、不对称；大量房地产违规交易；黑市交易猖獗，私自出售、出让严重。二级市场不发达：二手房、旧房包括公房或私房交易数量少、比例低；住房的私下出售、转售在一定程度上存在。

　　住房市场体系不完善：住房市场主要有开发商提供的高档商品房、一般商品房，政府控制开发商提供的经济适用房。自建房、合作建房等多渠道、多层次的市场体系没有形成。与此同时，社会保障性的住房数量少、比例低。

　　（4）金融市场体系不发达。商业性住房金融体系不够完善，房地产资金主要来源于银行信贷；资金的期限不匹配；抵押贷款品种单一，服务体系不发达。上市融资、信托融资、债券融资以及其他融资方式十分有限。直接上市企业仅40家左右，上市审批十分严格；信托产品数量和品种都较少；企业债券受到政府控制；房地产金融的二、三级市场即房地产抵押证券市场没有形成；国外比较成熟的房地产金融的衍生工具在国内还未出现。住房消费贷款者不理性、不成熟。政策性住房金融体系没有形成；公积金份额有限，政策效果不明显。

　　（5）中介服务体系发展不平衡。一些中介服务发展过快，供给过度，一些发展滞后，供给短缺；一些中介服务企业规模小，资质差；从业人员素质低，注册房地产经纪人所占的比重仅2%；有些中介服务业存在严重的恶性竞争；有些中介服务业竞争不充分，存在严重的行政垄断；一些中介机构经营不规范，缺乏诚信，唯利是图。

　　（6）租赁市场体系尚未形成。完整的住房租赁市场应包括，针对最低收入居民的廉租住房，针对低收入农民工和流动人口的简易型租住房，针对低收入和中低收入居民的经济型租赁住房，针对中等收入居民的普通租赁住房，针对高收入居民的高档公寓。目前，多层次的住房租赁市场供应体系远未形成。

　　（7）物业市场体系不规范。一方面，目前的物业市场不是规范的买卖双方平等、自由交易物业服务的市场，全国70％以上的物业管理企业由房地产开发企业派生出来，物业管理公司大部分是开发商的“关联企业”。另一方面，对于一些老居住区、旧居住区、房改房、企业事业单位物业项目，目前连非规范的物业管理服务也不存在。

　　（二）法制体系不健全，司法保障不牢靠

　　法制体系在此包括两部分内容，一是涉及这几个市场的基本制度的合理性、健全性和有效性；二是涉及这几个市场的基本法律的合理性、健全性和有效性。目前这两个方面都有待改进。

　　（1）土地市场制度不合理。农村集体土地产权模糊和产权不完整，不能自由交易。土地征用制度是强制性征用，不是自由的交易；支付给农民和集体经济组织的补偿是按农产品的产量或收益来确定标准的，不是按土地市场的行情来确定补偿标准，更不是土地自由交易价格。城镇国有土地产权模糊，实为地方政府控制；城镇土地批租制导致政府短期行为等弊端。土地储备制度使政府土地管理部门既是土地市场监管者又是土地市场的供给方，政府依靠行政手段垄断了土地市场。土地出让是土地多轨供应即公益性土地通过划拨方式取得，经营性土地通过出让方式取得。在经营性出让市场中，协议方式和招标、拍卖、挂牌等方式并存。与此同时，土地市场的执法力度和司法效率还需进一步提高。

　　（2）销售市场制度不健全。私有房屋所有权及其合法土地使用权的产权保护制度不健全。没有明确的法律规定在私有房屋所有人享有完整的房屋所有权的期间内，其拥有的土地使用权依法受到保护，并对国家的有关土地所有权的行使进行必要限制。有关房地开发的制度也不十分健全，房地产的产权、产籍、制度、登记、交易制度都不健全。

　　（3）金融市场有缺陷。个人和企业征信制度没有完全建立；信用担保和保险制度尚不健全；信用贷款过程管理制度不健全；贷款以外的其他融资形式的法律制度基本没有建立；房地产抵押贷款证券化的制度也基本没有建立；政策性与商业性住房金融相分割；金融机构公司治理结构不健全，金融风险控制制度不健全；住房社会保障金融体系没有建立，住房公积金管理中心等政策性机构作为非盈利事业单位的制度设计不合理。

　　（4）中介市场司法无保障。由于中介活动涉及的房地产经纪、评估、咨询、诉讼、质监、保险、担保等领域广泛，因而现有法规的广度和深度还远不能满足实际需要，司法和执法无保障。

　　（5）租赁市场制度不健全。房地产租赁相应的交易制度不完善、法律不健全。廉租房等社会保障性租赁制度存在不规范、不健全的问题，相关配套政策和协调机制还没有形成。

　　（6）物业市场制度不完善。市场不独立，主要依附于开发市场；交易不平等、不自由、非市场化，开发企业或物业公司强买强卖；物业管理企业的素质低，运作机制尚不完善；业主大会及业主委员会制度有待规范。

　　（7）司法效率不高。房地产的法律体系不健全。除一些基本法律缺乏或需要细化外，有关法律和条例对市场主体各种侵权行为的限制性和惩罚性的具体规定更少，对消费者相关权益的具体保护规定严重欠缺。司法腐败导致诉讼费用高，取证困难，胜诉后执行难；目前法院在保证房地产合同履约方面履约率不高，侵权诉讼的结案率也不高，诉讼保障缺乏。

　　（三）监管关系不顺畅，监管约束不得力

　　政府监管包括准入监管、质量监管、价格监管和秩序监管等方面，目前，政府对房地产市场的监管存在着一定程度的制度不合理、不周全，监管关系不顺畅，监管约束不得力的问题。

　　（1）土地市场方面，首先，在土地市场上，土地主管部门实际上集所有、经营、监管为一身。这既不利于维护市场秩序，同时也损害了其他市场参与者的利益。其次，审批和许可的市场准入监督不透明、不规范和不简洁，除导致政府对市场过度管制外，还导致政府在市场准入方面的歧视，滋生腐败等寻租行为。再次，市场秩序监管体系不完善、不得力，导致开发商大量囤积土地、炒风盛行和黑市猖獗。

　　（2）销售市场方面，首先，审批和许可不透明、不规范和不简洁，导致关系审批、金钱审批和歧视准入，导致市场垄断。其次，以罚代管的市场监管，导致产品质量的伪劣和市场行为的坑蒙拐骗。同时，房地产交易环节过多，手续繁杂，流程过长，增加交易成本；再次，市场秩序监管体系中漏洞多、不完善、不得力，导致开发商操纵市场，投机者大肆炒作。

　　（3）金融市场方面，对各商业银行及金融机构的房地产融资的监管制度、网络和效率有待提升；对国际游资监管的制度、网络也有待完善。商业银行内部监管和风险控制有待加强。由于住房公积金管理中心定位于“不以盈利为目的的事业单位”，隶属于地方政府部门，无法按照现代金融机构的监管规则对其进行控制，其内部也缺乏有效监管，致使“内部人控制”和“寻租”现象严重。

　　（4）中介租赁方面，监管体系残缺，一些中介市场，长期没有落实监管部门，或监管部门监管不力。一些房地产中介组织隶属于主管部门，导致中介市场的行政垄断。一些中介市场，监管制度不合理，监管标准残缺，导致市场混乱。

　　（5）物业管理方面，行政和行业监管组织不健全，管理力度弱。市场准入、市场秩序、服务价格、服务标准等监管体系没有完善起来。

　　（6）监管组织方面，一是所有者、经营者、监管者三者机构合一。二是纵向政府间，责权利不对称，中央或上级政府对资产和市场负责任，但不直接监管，对地方政府的直接监管缺乏约束力，同时职能部门行政上受地方政府领导，业务上负责监管政府，难以实现。三是横向政府间，房地产环节多，市场监管分散于政府各职能部门，职能交叉，职责不清，各施其政，具体的法规相互矛盾。

　　（四）住房保障不完善，公共服务不到位

　　参与体系涉及政府在直接消费、直接所有和生产对消费者资助补贴与对生产者补贴，以及市场失灵的补救等。目前的主要问题有：政府经营土地方式不当，国有企业改制没完成，政府公共服务不到位，社会保障有偏差。

　　（1）在直接生产方面，目前还有一批改制不彻底的国有企业，导致市场垄断和经营低效率。政府实际上直接经营着土地，参与土地征用、储备、出让、转让，土地的所有者、经营者、监管者三合一。

　　（2）在对消费者补贴方面，一方面，政府对中低收入家庭的住房购买租赁补贴不足，额度不足，范围不够，对象不准。另一方面，政府对生产者的补贴扭曲了市场，加大了监督成本，降低了效率。

　　（3）在信息披露等公共服务方面，目前在土地开发、销售、租赁、中介和物业市场中，政府及其相关机构没能提供及时准确的房地产市场统计数据和信息。市场参与者包括消费者、供给者、中介机构的信用等相关信息严重缺乏。在资料查询方面，公共部门不能提供可查的房地产档案信息，也未能提供相关的市场预警和预报信息。

　　（五）税费结构不合理，税费种类不简明

　　目前，房产税费种类繁多，税种多达12种，收费项目几十甚至上百种；税费体系混乱，租、税、费混杂现象严重；税收结构不合理，所得税低，保有税低，流转税高。税费征缴方面，偷税、漏税和逃税现象十分严重。这些问题对调节收入分配、保障公共服务和宏观调控都产生了负面影响。

　　（1）在土地市场上，取得环节的耕地占用税和使用环节的城镇土地使用税税额标准均较低，起不到调节土地级差收益，促进高效、集约用地的作用；土地使用以费代租、代税，许多用地单位少交或不交土地使用税。

　　（2）在开发市场上，税制存在明显不公平。内资企业的税负高于外资企业，城镇企业的房地产征税而农村企业的房地产不征税。税收征收、监管有漏洞，开发企业逃税严重。

　　（3）在租赁和销售上，房地产流转税种类繁多、税率高，主要有营业税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、房产税和房地产税、土地增值税、印花税、契税、维护建设税、教育费附加等。与此同时，企业逃税严重。

　　（4）在中介市场上，行政事业收费体系混乱，重复收费，以费代税，税收计征不规范，企业逃税严重。

　　（5）物业保有税收比例低，主要有城镇土地使用税和房地产税。与此同时，保有环节的房产税对所有非营业用房一律免税。

　　（6）在中央和地方的财权和事权关系方面，地方承担较多的公共事务，但是地方税收比例低、税源少，导致地方财政过度依赖土地经营的收益。

　　（六）调控手段非经济，调控部门不配合

　　因为房地产资产价值比较大，房地产业的金融深化程度比较高，所以在金融体系和税收体系比较成熟的市场经济国家，金融政策和财政政策是其基本的调控手段，以此为基础还形成一套完整的政策体系。

　　由于金融市场化改革没完成，利率和汇率没有完全市场化，多层次的住房抵押贷款体系没有形成，房地产金融体系没有健全，利率作为货币政策的重要组成部分，在房地产宏观调控中作用十分有限，其他货币政策手段也难发挥作用。

　　由于税收体系不合理，特别是财产税没有征收，不能对房地产宏观市场起调节作用，也不利于房地产市场的活跃和发展。

　　目前房地产宏观调控是通过行政手段，包括土地审批、项目审批、资金信贷监管等。而由于各级政府部门都有自己的目标和自身的利益，同时各级政府及部门分散决策，没有形成信息共享、对话平等、协调配合、行动一致的决策机制，关于经济运行状况难成共识，政策时常相互矛盾，宏观调控效果常打折扣。

　　五、完善中国房地产市场制度的主要思路

　　为促使中国房地产市场健康发展，建立一套市场和政府职能相互补充、相互协调的制度和政策体系是当务之急。按照分析框架和存在的制度缺陷，本文提出下面的改革思路：

　　（一）扩大和规范正规市场，建立完整有机的市场制度体系

　　将房地产活动尽量纳入正规的市场体系，并加以规范，与此同时，取缔和打击黑市交易，减少黑市交易范围。

　　（1）完善土地市场体系。培育独立自主的土地征用、出让、转让等土地市场主体，包括供给主体和需求主体，探讨建立农村土地所有权和使用权出售和出租的新形式。建立城镇土地使用权租赁市场。推进经营性单位划拨土地和无偿占用土地向有偿占用土地转变。

　　（2）完善住房开发市场体系，鼓励通过竞争实现企业集约化、规模化和品牌化，提高开发企业资质和素质；积极推进住房生产的专业化、标准化和规模化，实现住房产业化。开放自主建房、合作建房等市场。规范房地产一级市场，开放和规范房屋销售的二、三级市场。

　　（3）加快健全金融市场体系，建立多元化、多层次的房地产金融体系。在完善房地产信贷体系的同时，积极培育和完善房地产债券、股票、信托和基金等市场。积极培育房地产金融二级市场，尤其是应该积极推动住房贷款证券化。健全政策性金融体系，扩大公积金的覆盖面。

　　（4）完善中介市场体系。加强职业培训，促进房地产中介从业人员在业务素质上实现专业化，在从业方式上实现职业化。促进房地产中介机构成为有品牌、有实力、规范经营的中介企业。支持房地产经纪行业组织建设，注重充分发挥房地产经纪行业的自律作用，规范和健全经纪中介服务体系。

　　（5）积极发展和规范经营房屋租赁市场体系。增加保障型租赁住房供应体系，完善廉租住房制度，建立保障对象档案，多渠道筹措廉租住房资金，逐步扩大廉租住房制度覆盖面。研究并解决外来务工人员住房解决的办法。

　　（6）完善物业市场体系。加强物业管理劳动力职业培训和人才培养，促进物业管理劳务人才队伍的职业化；促进物业管理公司的独立化、专业化发展，鼓励物业管理公司之间的公平竞争，建立规范的物业管理市场，鼓励物业管理服务的区域化和连锁化经营；促进物业服务专业化、品牌化、规模化和产业化；推进老住宅区和旧住宅的物业管理体系建设；改善新住宅区的物业公司与业主的关系。

　　（二）推进土地征用及批租制度市场化改革，建立完善可靠的房地产法制体系推动土地征用制度改革，保证其公平交易的市场化取向，同时建立失地农民的就业援助和社会保障制度。积极推动土地批租制度的改革，建立物业税制度。进一步推进房地产业的市场化改革，制定并完善法律法规。

　　（1）改革土地市场制度。创新农村土地制度，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。创新土地征用制度，抓紧出台新的土地征用办法、补偿标准和补偿机制，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，保障农民作为土地产权主体的权利；建立公益性用地要实行征地价格听证会制度，建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度。经营性用地要退出政府征用范围，按市场规则运作，全面推行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。建立土地基金制度。改革和完善土地储备制度，降低行政垄断，促进公平竞争。改革城镇国有土地批租制度，建立物业税制度。改革土地出让转让制度，减少划拨用地，取消协议出让土地，完善土地招标和拍卖制度。改革拆迁制度，保障居民对拥有产权的住房拥有完整的所有、使用、支配、处分和收益的权利。其土地使用权应以立法的形式予以保护，建立并实施拆迁听证制度，完善听证程序，落实听证回避制度，在听证过程中全面审核证据和法律依据。

　　（2）完善销售市场法制。推进企业制度改革，引导和促使房地产企业进行股份制改造，建立现代企业制度。制定并执行房地产开发、经营、交易等制度和条例。健全房地产交易制度。改革社会保障性住房补贴制度，取消经济适用房，转变补贴方式，将住房补贴发到居民手中。

　　（3）健全金融市场法制。加快推进利率、汇率的市场化改革；加快国有金融机构的股份制改造，完善金融企业的经营管理制度；完善金融机构商业性住房支持的担保、保险等金融制度；探索建立政策性住房支持的各项金融制度；建立商业性住房金融和政策性住房金融有效结合的制度，完善住房公积金政策法规和各项制度。

　　（4）健全中介市场法制。加强房地产中介市场的制度建设，完善规章制度，打破地区和中介行业内部的垄断，通过经济和法律的手段对不正当竞争采取积极有效的措施予以制止，为房地产中介服务创造良好的发展环境。同时要完善对市场主体的奖惩制度（包括物质和精神两方面），强化激励机制。

　　（5）改革租赁市场制度。政府有关管理部门应加强房地产租房中介市场的制度建设，完善规章制度；完善廉租房供应体系，探讨转变补贴方式，将廉租房补贴“从砖头补向人头”。探讨解决外来务工人员的住房保障制度。

　　（6）完善物业市场法律和制度。在已出台的物业管理条例、规定和管理办法的基础上，进一步完善相关法律法规和制度，规范物业管理公司产生和发展的机制，完善物业管理市场的规则制度，加快物业管理的市场化、规范化运行的进程。

　　加快房地产立法，建立和完善包括宪法在内的涉及房地产的相关法律条例的基本体系，修订有关房地产现行法规；确保市场运行完全置于法规约束之下，加强执法的监督，严格追究行政机关及其工作人员的违法违纪责任；严格执法，严惩房地产领域的各种侵权、违法和犯罪行为。

　　（三）组建中国房地产监督管理委员会，建立顺畅得力的监管制度体系建立中国房地产监督管理委员会，理顺监管关系，制定完善的市场准入标准，对垄断、价格、质量的监管程序、标准、规则和办法实施恰当得力的市场监管。打破行政垄断和市场垄断，维护市场秩序，保护公平竞争。

　　（1）改革公共管理的组织体系。组建中国房地产监督管理委员会，将土地征用、划拨、出让、转让和房地产的开发、销售、出租、中介、物业等分散于各级政府、各部门的监管职能统一划归新组建的房地产监督管理委员会，由中国房地产监督管理委员会负责监管全国的房地产市场，并向全国各派出机构或合并各原有相关职能机构，成立区域房监会，并实行垂直领导。房监会根据完善的市场监管程序、标准、规则和办法，对房地产市场的各个市场的准入、秩序、垄断、价格、质量等进行全方位监管。

　　（2）完善土地市场监管制度。建立征地监管体系；完善土地用途管制制度；建立行业用地监控体系及制度；完善土地规划监管制度。加大土地管理执法力度，维护良好的土地市场秩序。

　　（3）完善销售市场监管体系。规范、简化房地产开发、销售的管理环节，制定房地产规划、设计、开发、销售等内容的标准，使房地产开发、销售、售后等整个过程，在一个科学有序的管理和统一标准的监控之中进行。

　　（4）加强金融市场的监管。理顺金融当局对金融市场纵横向监管关系，完善银监会对商业性房地产金融监管制度体系，制定和完善金融企业的行为准则和业务标准。完善银监会对住房公积金等政策性住房金融机构的监管制度体系，制定和完善政策性金融机构（包括公积金管理机构）的行为准则和业务标准。

　　（5）完善中介监管体系。提高中介行业准入门槛，一是提高从业人员的资质认证；二是提高从业企业的资质。建立有效可行的客户反馈投诉体系。建立行业的自律协会。建立职业诚信档案，加强对职业道德的监管。依法严肃查处重大的违法和违规行为。

　　（6）加强物业市场的监管。完善物业管理的服务标准和收费标准，规范、简化、公开和明确物业管理市场的各种审批、监管和许可制度。加强对物业管理公司和物业管理市场监管执法，保证物业管理公司规范服务和物业管理市场健康运行。

　　（四）改进政府参与市场的方式，完善住房社会保障制度体系

　　将不同的参与内容落实到不同的参与部门和单位，同时适应市场化和以市场为基础的要求，将政府的直接消费、所有、生产经营、供给资助、市场服务做到恰到好处。

　　（1）在土地市场上，探索政府参与土地市场的新路径，推动政府角色转换。推行服务承诺制度，完善政府对土地市场的服务。建立和完善信息披露，加强土地信息披露。

　　（2）在销售市场上，积极推进房地产国有企业的出售、兼并、重组、合资和合作。完善中低收入家庭住房的政府资助体系，保证中低收入购房者的住房补贴准时足额到位。推行服务承诺制度，完善政府对开发和销售市场的服务。建立和完善信息披露制度，加强信息披露。

　　（3）在金融市场上，推行金融服务承诺制度，完善政府对房地产市场的服务。建立和完善房地产信息披露制度，加强信息披露。加快推进个人信用体系建设。规范政府对社会保障住房金融支持。积极推进房地产金融机构的改革，探索建立政策性金融机构的新形式。

　　（4）在租赁中介上，推行服务承诺制度，完善对中介租赁市场的服务，建立和完善房地产信息统计体系和信息披露制度，加强信息披露。加快推进企业和个人信用体系建设。完善中低收入家庭租房补助体系，加大对贫困人口和外来务工人员的租房者住房补贴。

　　（5）在物业市场上，推行服务承诺制度，完善对物业市场的公共服务，建立和完善物业服务的信息披露制度，加强信息披露。

　　（6）在参与组织上，理顺政府各部门的关系，将直接消费、生产经营、供给资助、市场服务和市场监管落实到不同机构和部门，包括公共机构和私人机构，明确分工，各司其责。

　　（五）加快开征物业税进程，建立公平合理的税费制度体系

　　税收汲取不仅是提供服务的前提，也是宏观调控的手段，当前情势下，完善税费体系，首先应开征物业税，而且征税体系既要公平合理，又要简便可行。

　　（1）在土地市场税制方面，借鉴发达国家经验，一是将土地使用税改为地税，把以面积计征改为以价值计征；二是改变70年出让形式，由出让改为租赁，收取适量地租。同时开征不动产闲置税。

　　（2）在出售市场税制方面，改革开发、流通过程中的税种、税率，减轻税负；减少重复征税；实现国内国外企业公平竞争；开征豪宅、别墅消费税；区别售房类型、持有期间长短，实行差别征税。

　　（3）在中介市场税制方面，清理和减少房地产中介领域的各种行政事业性收费，实施一费制，减轻中介机构的税费负担。

　　（4）在租赁市场税制方面，调减出租房税负，活跃房屋租赁市场。对出租廉租住房和普通住房的出租人实行个人所得税减免等政策，从供需双向鼓励住房租赁市场发展。

　　（5）在物业市场税制方面，清理和减少对物业公司的各种行政事业性收费。在房地产保有环节，开征统一的不动产税，扩大征税范围，把调节对象真正落实到个人财产占有关系上，同时对于低住房面积家庭或经济适用房等政策性住房占有者以及低保户，实行税收减免。

　　（六）设立房地产政策委员会，建立统一灵活的调控制度体系

　　设立房地产政策委员会，联合宏观政策和房地产的各相关部门，利用多种政策组合体，调控房地产市场，使其健康并促进宏观经济健康发展。

　　（1）建立房地产政策委员会。在国务院领导下，建立一个常设的政策协调委员会，由总理或副总理任主任，各有关部委负责人参加，定期研究和协调房地产的综合宏观政策，各相关部门信息共享、协调配合、行动一致、联席决策，可使房地产的政策能够根据市场变化灵活调整。

　　（2）完善国有土地及经营使用的政策机制。通过完善土地的国有和经营机制，不仅有利于提高土地利用效率，而且可以将土地作为宏观调控手段，通过对土地市场供应和收回的市场化操作，调整房地产与宏观经济。

　　（3）完善货币政策调节机制。通过金融体制改革，完善货币政策调节机制，发挥灵活的基准利率、抵押贷款利率、汇率以及公开市场操作等政策手段的作用，对房地产市场发展进行有效的宏观调控。

　　（4）建立财政政策调节机制。通过建立合理的房地产税收体系，发挥税收政策和财政政策对房地产投资和消费的调节作用。为了抑制投机，可以增加房地产税的税率；为了调整结构，抑制高档住宅和别墅项目的开发，从而鼓励经济适用房的开发和销售，可以加大对购买“豪宅”的契税征收等等。

　　（5）建立住房保障政策机制。住房保障本身的需求与宏观经济呈逆向变化，通过住房保障体系政策，政府还可根据房地产市场状况进行住房保障的供求调节，进而可以调节整个房地产市场。

　　（6）建立市场监管的政策机制。房地产监委会通过加强监管和信息披露等措施，可以为市场健康运行提供保障，从而为房地产宏观调控创造条件。

　　（7）建立综合政策体系。通过政策委员会的联席决策机构，建立一个多种政策变量相互配合的系统性相机抉择政策框架体系。政府可以通过土地等国有资产的所有和经营，参与宏观调控；通过金融手段来控制投资开发供给和消费投资需求；通过制定不同的税收等收费标准来控制房价影响供求；通过建立政府资助和福利政策来影响市场，通过政府市场监管和信息服务等，使土地供应量、投资开发量、市场准入量、销售量相互协调、相互平衡。