2007年中国服务业发展报告（5）

　　四、深化金融体制改革和促进金融创新的若干建议

　　从促进金融创新的角度出发，我国金融体制的改革方向和思路是：深化金融组织体系的改革，真正把商业性金融机构培养成为追求利润的市场主体，激发其内在的创新动力；推进多层次金融市场的发展和建设，逐步推进利率市场化改革和金融业务综合试点工作，为金融创新提供适宜的外部环境；稳步推进金融对外开放，参考和借鉴国外金融创新的成功经验；强化金融人才的培养和教育，形成金融创新的人才优势；改进和完善金融监管机制，构建良好的风险防范和化解制度，维护金融稳定。在金融产品与服务不断发展的基础上，利用新型创新工具解决金融系统中现存的诸多问题，把金融体制改革推向更深的层次。

　　1、深化金融组织体系的改革，按照发展市场经济的内在要求改造现有商业性金融机构的产权关系，激发其创新的内在动力金融创新的主体是各类金融机构，它们对利润最大化的追求是一切金融创新得以产生的根本原因。目前国内金融机构作为市场主体还没能完全实现真正的自主经营和自负盈亏，因此在金融创新上也大都表现为简单的增设机构、扩张业务等手段比较落后的方式。对此，需要进一步推动国有商业银行的股份制改造，稳步发展多种所有制的中小金融企业，完善证券经营机构和保险企业规范运作的基本制度，把它们建设成为资本充足、内控严密、运营安全、创新积极的现代金融企业。国有商业银行下一步改革的重点在于建立较完善的公司治理结构，加强内控机制建设，建立起有效的绩效激励、风险控制和资本约束机制，将国有商业银行转变成能够风险自担的充满活力的市场主体。中小金融企业由于在创新上面临着相对较低的风险，因此更容易成为创新的源泉。目前，需要进一步完善股份制商业银行的运行机制，积极鼓励社会资本和外资参与中小金融机构的重组改造，稳步推进中小金融企业改革。此外，还应完善证券公司、基金管理公司的法人治理结构，规范发展信托投资公司，深化保险公司体制改革，把这些非银行金融机构建设成规模适当、经营特色各异的金融企业，在注意防范过度竞争和无序竞争的前提下，积极鼓励和促进相关产品与服务的创新。

　　2、积极推进多层次金融市场体系的建设，为金融创新提供和营造适宜的市场环境

　　金融市场过度垄断或不正当竞争会抑制企业创新的内在冲动，破坏金融创新的外部秩序。因此，要积极发展股票、债券等资本市场，稳步发展货币市场、保险市场和期货市场，加强基础性制度建设，健全金融市场的登记、托管、交易、清算系统，建立多层次市场体系和良好的市场竞争环境。同时对各类金融机构一律按市场原则管理，取消各种政策性优惠或歧视，使同类金融机构能在相同的政策条件下自主经营。一方面，要稳步推进金融业综合经营试点，积极鼓励交叉领域的金融创新。在金融领域国际竞争日益激烈的背景下，金融混业经营的优势不断显现出来，尤其是在美国废弃金融分业经营体制后，金融混业已成为当今世界金融发展的趋势，并且许多金融创新都是跨市场或跨部门的产品。当前我国在某些领域已经出现了一些不同形式的综合经营组织和交易行为，但现在国内尚不完全具备混业经营的条件，因此需要在有效监管的前提下积极推进金融综合经营的试点工作，建立多样化的与当前形势相符合的综合经营组织形式。另一方面，要稳步推进利率市场化改革，为相关利率衍生产品和银行创新产品的推出创造条件。目前我国除银行存款利率上限和贷款利率下限外，基本已经取消了利率管制。利率是资金的价格指标和资金使用的基准成本，利率没能真正实现市场化，利率水平受管制直接抑制了货币市场创新。利率改革的目标是建立健全由市场供求决定的利率形成机制，中央银行通过货币政策工具引导市场利率，金融机构依据市场利率确定其资产负债价格体系。

　　3、完善有管理的浮动汇率制度，逐步实现人民币资本项目可兑换，在推动外汇市场产品自主创新的同时，参考和借鉴国外金融创新的成功经验

　　我国已经实现了人民币经常项目下的可兑换，但人民币自由兑换还需要继续等待时机，人民币不能自由兑换意味着人民币市场价格的缺失，这势必会严重制约外汇市场上的金融创新。由于资本项目可兑换有必要指出的是，“资本账户开放”、“资本项目可兑换”以及“货币完全可兑换”是不同的概念，主要表现在可兑换的深度有明显差别。从国际上看，尚无一个国家真正实现了资本账户的完全开放。相关分析参见王国刚（2003）。也意味着外来风险的加剧，因此应该在有效防范风险的前提下，有选择、分步骤地放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步实现资本项目可兑换。在金融对外开放的进程中，还需要注意了解和学习国外金融创新的最新动态以及创新产品能够获得成功的背后逻辑。从上个世纪七八十年代开始，国外金融创新就呈现出明显的加速趋势，近年来各种创新工具更是此起彼伏，令人眼花缭乱。西尔伯（Silber，1975）考察发现1850～1974年（共124年）间金融产业总计推出了25种创新，而8年后（Silber，1983）却发现，1970～1982年仅12年间就出现了多达38种金融创新的产品或实践。关于近年来国外的金融创新可以参见Timothy WK and SS MacDonald（2003，p21）。但由于这些创新是在它们的金融制度已经相当成熟的条件下产生的，因此并不一定完全适合国内市场。成功的金融创新是与市场相适应的产物，国内金融创新必须充分考虑我国金融业发展时间还比较短，金融深化程度还不够充分，金融市场化程度也还不高的现实情况，因此对外国金融创新应该采取辩证的态度，要重点分析它们成功创新的机制和原因，而不是简单的全盘照搬。

　　4、继续完善金融监管体制，建立良好的风险防范和化解机制，在促进创新的同时有效维护金融稳定

　　金融监管与金融创新之间既相互博弈又能够相互促进，规范的监管是创新的制度保障，富有生机的创新是节约监管资源和提高监管效率的重要途径（尹龙，2005）。当前我国在这二者关系的处理上同时存在过度监管和监管不力的问题，过度监管会制约金融创新的扩张，而监管不力既影响了创新质量的提高，也可能会造成潜在的金融风险。因此，要进一步完善金融监管体制，正确处理好金融监管、行业自律与企业内控机制的关系，加强金融监管的协调，提高金融监管效率。监管体制改革的重点在于逐步推行以资本充足率为核心内容的监管方式，建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的有效协调和沟通机制，强化风险监管，建立市场化的正向激励机制和风险及时校正机制，减少系统性金融风险的积累。此外，为有效防范风险和维护金融稳定，还需要规范金融机构市场退出机制，尽快建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度。

　　5、不断强化金融人才的培养和教育，为金融创新奠定良好的人力资本基础

　　金融活动的日趋复杂化和信息化对金融服务业从业人员提出了更高要求，金融服务业传统上属于劳动密集型产业，现代金融服务业正逐渐变成知识密集和人力资本密集的产业。高素质的金融从业人员是增强创新供给能力和创新采纳与扩散的前提，人力资本的密集度基本上决定了金融创新的水平。由于我国金融业发展历史不长，在人才积累上还比较欠缺，目前金融人才缺乏已成为制约我国金融创新的因素之一。因此，有必要继续推行金融人才战略，多渠道加强金融人才的培养和建设。加强对金融从业人员的定期培训，鼓励和督促员工不断进行观念和知识更新，培育结构合理的人才队伍。同时，改革现行人事管理制度、业务考核办法和收入分配制度，建立一个有利于培养、发现、吸引和留住人才的环境。

　　行业报告：

　　中国金融服务业发展中的体制改革与创新

　　一、金融体制、金融创新与经济发展

　　一般而言，金融体制是在一定的货币制度安排下，以货币当局和相关监管部门作为调控、管理和监督中心，多种金融机构分工协作的金融组织体系，以及它们利用信用关系组织调节货币流通和资金运动的形式与管理制度的总称。在现代市场经济条件下，一个完整的、有效的金融体制主要由相互联系、相互依存、相互作用的六大要素组成：健全的货币制度和稳定的货币；功能齐全且分工合理的金融组织；高效运行的金融市场；健全的金融宏观调控体系；与金融业发展水平相适应的金融监管体制；稳健的金融开放机制（戴相龙，2003）。

　　一个国家现行的金融体制在很大程度上构成了金融创新的初始条件和现实基础，并且在多数情况下是金融产品与服务创新引导着相关体制和环境的创新。按照熊彼特（J·A·Schumpeter）的解释，所谓创新就是建立一种新的函数，即把一种从来没有过的生产要素和生产条件的新组合引入生产体系。或者说，创新是一种创造性的毁灭过程，通过创新活动可以促进经济的发展和社会的进步。以此为基础，金融创新就是在金融领域内建立“新的生产函数，是各种金融要素的新的结合，是为了追求利润机会而形成的市场改革”。它泛指金融体系和金融市场上出现的一系列新事物，包括新的金融工具、新的融资方式、新的金融市场、新的支付清算手段以及新的金融组织形式与管理方法等内容（陈岱孙、厉以宁，1991）。

　　从已有的研究成果来看，人们多采用供求分析框架，即从需求与供给两个方面来讨论金融创新的动机。需求方面的因素包括消费者和投资者的风险规避、消费平滑和市场占先等，相关的理论假说如格林勃姆（S·I·Greenbum）和海沃德（C·F·Haywood）的财富增长理论，他们认为随着财富的增加，人们要求避免风险的愿望增加，金融创新也随之产生；米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）的货币促成理论认为金融创新的出现主要是货币方面因素的变化所引致，其目的是为了抵制通货膨胀和利率汇率波动。供给方面的因素包括金融机构本身追求超额收益、规避监管和分散风险等行为，比如西尔伯（W·L·Silber）的约束诱导型理论认为金融业回避或摆脱其内部和外部的制约是金融创新的根本原因；凯恩（J·Kane）的规避管制理论认为金融创新主要是金融机构为了获取利润而回避政府管制所引起的；希克斯（J·R·Hicks）和尼汉斯（J?Niehans）的交易成本理论认为降低交易成本是金融创新的首要动机。此外，创新的环境也是非常重要的，全球化、技术进步、宏观经济发展都会改变投资者的风险感受，并导致金融机构风险与收益的改变。韩农（T·H·Hannon）和麦道威（M·McDowell）提出的技术推进理论就认为，新技术的出现及其在金融方面的应用，是促成金融创新的主要成因，特别是计算机和电信设备新发明在金融业的应用，是导致金融创新发生的重要因素。

　　然而，一项金融创新出现之后，能否对整个金融体制和经济发展造成影响却还需要考察该项创新的采纳与扩散情况。对创新采纳的实证观察发现，在一般情况下，采纳都会被延迟，并且企业不会同时采纳某种创新，因此从创新到扩散使用要经过较长的时间（Reinganum，1989）。而且，在国内和国际市场之间，金融创新的扩散是双向的。哈灵顿（Harringtons，1992）指出，创新往往首先在管制较少的国际市场上进行试验，如果获得成功，随后就会被引入不同国家的国内市场；如果创新首先出现在国内市场，就会很快在国际银行业务中被采纳，并进而扩散到其他国内市场。由此可以看出，大型的国际金融市场在创新过程中，无论是作为创新的源泉还是作为创新的扩散途径，都发挥着关键性的作用。通过假设一个异质的潜在采纳者群体的存在，采纳模型对创新扩散做出了解释（菲利普·莫利纽克斯，2003）。这里，事前异质性源自对采纳决策起关键作用的公司特征（如公司规模）方面的差异；事后异质性则源自包括后采纳者下降的增量利润以及下降的采纳成本等外部因素，或者源于攀比效应（bandwagon effects）即采纳某一创新产品的公司的绝对数量对未采纳的公司造成一种压力，如果不采纳创新，就会在竞争中处于劣势，这种攀比效应与从众心理或羊群效应有一定的差别，并不是盲目的跟风。这类内在因素。

　　理论研究表明，金融创新与金融体制之间存在着密切的互动关系。以戴维（L·E·Davies）、塞拉（R·Scylla）和诺斯（D·North）为代表的制度改革理论认为，金融创新本身就是一种与经济制度互为影响、互为因果的制度改革，金融体系的任何因制度改革而引起的变动都可以视为金融创新。实证研究也发现，金融制度结构的发展演变与所有金融创新过程及其起因的探讨都有联系。史密斯（Smith，1992）对金融市场（包括外汇、企业并购咨询、银团贷款、欧洲债券、国际股权以及欧洲商业票据市场）进行了一个多国别的比较研究，发现这些工具大多数是在美国或者由美国机构发明的，其目的主要是为了回应或规避某些管制措施。尤其是金融创新给金融监管带来了新的挑战凯恩（Kane，1978，1981）提出的金融创新的监管辩证法观点运用一个“斗争模型”描述了监管者和被监管者之间永不停息的斗争，该模型将金融发展描述为敌对的经济力量（被监管者和创新者）和政治力量（监管者）之间持续争斗的结果。，透过整个金融监管的历史演变可以看出，金融发展史就是管制、放松管制、重新管制和重新放松过程的不断循环，其中管制和放松的每一次循环都相对进入了更高一级的程度（艾伦·加特，1999）。这其中，金融创新可能会加大金融体系的风险，并进而导致金融危机。许多金融衍生工具的出现，都使得投机活动更为猖獗，为投机者提供了更大的方便。历史上，英国巴林银行和日本大和银行的倒闭都与金融衍生工具有着直接的关系。

　　与此同时，金融创新的收益也是非常明显的。国际清算银行（BIS，2006）的一项研究表明，近年来国际金融市场发展的一个重要特征是金融资产价格波动性保持在一个相对较低的水平上。与此前的5～10年相比，从2004年中期到2006年上半年，无论是在发达国家还是在新兴市场经济国家，利率、股价、汇率等价格水平的波动性有较明显的降低。造成这种波动性下降的原因固然是多重的，但在金融市场发展这一层面上，则主要应归功于市场流动性的增强，而这又要归因于现货市场交易量的增加、风险转移工具（投资者可以凭此进行对冲或降低风险敞口，而不需要在现货市场上进行交易）市场规模的扩张，以及大量能够较充分掌握信息的机构投资者（如养老基金、对冲基金等），他们往往管理着多样化的投资组合。这其中，所涉及到的风险转移工具大多都是金融创新的产物。1990年代末期以前，在交易所和柜台市场上交易的衍生产品基本上仅局限于期货、远期合约、互换和期权，借助于这些工具，可以较好地管理利率风险、汇率风险以及价格风险。近年来，又有一些新的产品开始出现，比如信用违约互换（credit default swaps，CDS）和抵押债务凭证（collateralized debt obligations，CDOs），投资者可以利用它们有效转移信用风险。表1列出了一些衍生工具的交易情况，从中也可以看出这类产品市场规模（未偿付面值）的快速扩张。

　　除了对金融监管和金融稳定的上述效应之外，由于金融创新的广泛内容，其影响还体现在金融与经济发展的方方面面。不同的金融创新产品会给货币流通速度、货币政策、货币供求、金融法制、金融发展带来不同的影响和冲击。以货币政策的传导机制为例，金融创新削弱了商业银行的传导中介角色，强化了非银行金融机构的中介作用；在一定程度上改变了货币政策的传导机制，使传统的传导机制受阻；同时还影响了货币政策的传导时滞，从而使货币政策执行变得更加复杂（钟滨，2005）。对于实体经济而言，金融创新的影响主要体现在由此所带来的金融发展（如提高金融机构和金融市场的运行效率、强化金融服务业的产业发展能力）对经济增长的促进作用。此外，通过提供更多的资产选择或交易方案，金融创新能够加速金融产品的流动性和提高融资效率，并由此推动资源的合理配置，提高经济发展中的资源配置效率。

　　总之，一国现行的金融体制构成了金融创新的初始条件，加上技术、经济发展和供给需求等方面的影响，共同决定了金融创新的方向和内容。随着一种创新被其他金融机构采纳以及在整个金融系统的不断扩散，该国的金融组织结构和金融市场结构等都将随之发生变化，并由此进一步促进金融与经济的发展。但是，金融产品创新同时也给监管和现行体制带来了冲击，在冲击不断加剧的情况下，管理当局将不得不对现行的金融体制进行变革，以适应已经改变了的金融结构，其结果将是金融体制的创新与发展。改变了的金融体制又将成为下一轮创新的初始条件，如此循环往复，不断推动着金融系统的更新与整体经济的发展。

　　中国公共服务体制改革与创新

　　社会主义市场经济体制的基本确立，经济社会的逐步发展，对公共服务水平提出了更高的要求。公共服务体制的改革与创新是提升中国公共服务水平的重要途径。本报告首先给出相关文献综述，接着在已有研究成果的基础之上，以社会保障为例，分析影响中国公共服务体制改革与创新的主要障碍问题，最后，针对现有问题，归纳出一般性公共服务体制改革与创新的几个着力点。

　　一、相关文献综述

　　探讨公共服务体制问题，首先必须对“公共服务”进行界定。相对于“公共产品”具有较为严格的界定而言，“公共服务”没有确切的定义。有学者认为，“通常情况下，术语‘公共产品与公共服务（public goods and services）’用于描述政府提供的任何东西，从街灯到国防，再到法律体系。但是，经济学家在更精确的意义上使用术语‘公共产品（public goods）’，用来描述具有两个重要特征的产品（或者更经常的是，服务）：消费上的非竞争性和排他性（Ulbrich,2003）。”

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（下称“纲要”）界定了公共服务所包括的领域，即义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、国防等。《纲要》指出，公共服务是政府的承诺，各级政府要切实履行职能，运用公共资源全力完成。

　　关于公共服务体制改革与创新，相关的研究成果主要包括：建设公共服务型政府的综合研究；开放公共服务领域和多种主体提供公共服务的研究；公共财政保障机制研究等等。

　　（一）建设公共服务型政府的综合研究

　　李军鹏（2004）较为全面地研究了公共服务型政府的建设问题。他认为，所谓公共服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。这样的政府有五个基本特征：第一，政府的作用集中于公共服务。第二，政府管理的基本哲学是实现社会正义，政府的主要职责是实现和保障社会公正。第三，政府是公共利益的鲜明代表。第四，政府权力是有限权力。第五，现代政府是法治政府。他还探讨了中国政府公共服务模式问题，认为未来中国政府在20～50年的长周期中，必须遵循“社会性公共服务支出为主体”的公共服务支出模式，“科教优先”增长模式，“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式与“多中心治理”的公共服务供给模式。

　　徐传谌、刘世峰（2006）认为，公共服务型政府建设存在以下问题：第一，缺乏公共服务意识，投入严重不足；第二，财政支出不合理；第三，政府机构不按规章办事，对干部队伍的监管不力，执行缺乏监督和制约机制；第四，公共服务收费混乱。他们所提出的政策建议包括：第一，有效控制公共服务社会化和市场化的进程；第二，调整财政支出结构，转变财政职能；第三，积极培育社会中介机构，提高政府行政效率；第四，建立权责分明、制约有效、科学规范的行政服务管理体制；第五，建设和完善政府文化。他们认为，现阶段政府体制改革的重点在于从根本上研究我国政府行政及公共服务体制的形成过程、本质特征，研究政府及其部门在社会、经济生活中扮演的角色，深入理解我国中央政府与地方政府的关系，探索与我国社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。

　　迟福林等（2006）对建立公共服务体制提出了18条建议。建议认为，当前中国的社会矛盾发生了深刻的变化，为适应这个变化，以满足全社会成员的基本公共需求为目标，在完善社会主义市场经济体制的同时，加快建立社会主义公共服务体制，是协调改革进程中各种利益关系的根本举措，是落实科学发展观、建设和谐社会的重要体制保障。

　　（二）开放公共服务领域，多种主体联合提供公共服务的研究

　　李军鹏（2004）认为，要进行公共管理体制改革，实施公共服务多元化战略。全面建设小康社会，中国政府要对全社会实施公共管理，建立非歧视性的政府公共政策系统，对各类所有制企业和各类社会团体实行无差别的市场准入管理。原来国有资本垄断经营或对其他非国有资本进入设置进入壁垒的领域，如公共事业领域、公共服务领域、电信领域、基础设施领域、文化传播领域等等都要向包括民营资本在内的各种所有制资本开放，并享受同等的政策待遇与法律制约。为此，需要打破行政垄断，实行公共服务市场化与社会化；要建立政府与社会合作的多中心治理结构，发挥非政府组织的作用，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。他认为，为了弥补政府公共服务提供的不足，要广泛调动社会各界和各方面力量参与提供的积极性，形成公共服务的多元化与社会化格局，从而在整个社会形成一种“多中心治理”的公共服务提供模式。

　　樊丽明（2005）剖析了中国在体制转轨时期教育、基础设施、体育与社会救助等准公共产品提供机制的多元化及其发展条件，分析中国公共产品提供机制改革的概况，探讨中国公共产品有效提供之道，并进行理论总结。樊丽明归纳了公共产品的三种提供机制：政府供给机制、市场供给机制、自愿供给机制，并对三种机制的特点进行了比较，分析了各种机制中的决策机制、使用机制、筹资（费用补偿）机制、激励约束机制。她还探讨了公共产品供给机制的结合和转化问题，指出三种机制是空间上并存、相互结合发生作用的，作用的具体模式是多样化的；三种机制作用的领域（边界）在时间上因条件的变化而变动。她从公共产品的视角，结合具体公共服务，探讨了公共服务的市场自愿提供问题。

　　世界银行东亚与太平洋地区减贫与经济管理局（2005）对中国事业单位改革进行了深入的研究。该研究成果认为，大多数事业单位建立的目的是提供公共服务，而与此同时，中国非国有部门在公共服务提供方面的参与还十分有限，因此，改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应中国所确定的建设小康社会的目标，落实“以人为本”的发展观，具有非常关键的意义。该研究成果还认为，“推向市场”改革取得了很大成就，但同时也在公共服务领域引入了一些不合理的激励机制。事业单位近一半的资金依靠收费获取，这些收入一部分用于为事业单位开展其他服务提供资金，同时也用于向员工发放正常工资之外的奖金和福利。公共服务市场在一定程度上遭到了扭曲，事业单位创收并没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务责任制度。

　　（三）公共财政保障机制

　　李军鹏（2004）认为，建设公共服务型政府存在财政体制障碍，需要压缩财政支出用于经济建设支出的比重，建立公共财政体制，使政府财政支出主要用于满足社会公共需要，其中医疗卫生、科技发展、社会保障是重点。

　　匡贤明、夏锋、何冬妮（2006）认为，公共服务供给不足的一个表现是，没有形成可持续的财政支持机制，财政仍然是经济建设性财政。

　　大量研究成果更是对农村公共服务的财政保障机制进行了研究。近年来，随着政府提出，让公共财政的阳光更多地照向农村大地，如何进一步完善相关的体制机制问题，得到了进一步的研究，有的已经付诸实践，如关于取消农业税的建议在2006年已经成为现实；有的正在努力完善之中，如增加农村公共服务的财政投入，构建农村综合服务体系等。

　　此外，还有大量关于具体公共服务的研究成果。例如，关于医疗卫生、义务教育、养老体系等问题的研究。

　　公共服务主要是由政府提供的，公共服务经常是通过财政支出保证的，财政因素对之影响最为深远，财政体制障碍甚至是公共服务水平提高的根本性障碍。因此，本报告侧重从财政的角度，对公共服务体制改革与创新进行分析。

　　二、财政支出调整：公共服务业发展的重要保障

　　公共服务业的发展，必须有充分的财力保障。基于公共服务主要是由政府提供的考虑，需要政府加大财政投入力度。通过对财政支出演变的考察，可以较为清晰地看出公共服务型政府的建设过程。受现有财力的约束，调整财政支出结构是公共服务业发展的有效举措。

　　作为转型经济国家，1978年以来，中国财政支出的演变趋势表现出与西方国家不同的特征。在改革之前，和所有转型之前的社会主义国家一样，政府掌握了大量经济资源，财政支出规模较大。改革之前，根据中国的财政支出格局的特点可以将当时的中国财政概括为“生产建设财政”（高培勇、温来成，2001）。这种财政在支出上的主要表现包括：基本建设拨款支出规模浩大，基本建设拨款支出居整个财政支出之首，通常占到国家财政支出的40％左右；财政承担无偿拨付企业流动资金的任务，其规模约占国家财政支出的20％左右；财政包揽科技、教育、文化、卫生等几乎所有的社会事业支出，财政支出格局因此具有“大而宽”的特征。财政支出范围遍及社会各领域，相对应的政府是全能型政府。

　　市场化改革过程是政府从许多领域退出的过程，也是计划型全能型政府向公共服务型政府的转换过程。财政不再是整个社会的最主要投资主体，不再是企业流动资金的无偿供给者，政府从众多盈利性经济领域的“退出”过程，是与财政支出相对规模的逐渐缩小同时进行的，1993年财政支出占国内生产总值（GDP）的比重下滑至13.4％。1995年和1996年更是降为11、7%。

　　虽然财政支出相对比重下降有其一定合理性，但是，较低的数字还是表明政府在承担一些基本职能上力不从心。财政支出在许多领域的刚性与收入比重下降，导致政府财力出现了预算内、预算外和制度外三足鼎立的现象，也导致一些本应由政府提供的公共服务不恰当地被推向市场，某些社会所需要的公共服务需求无法得到满足。因此，财政支出演变趋势客观上需要得到扭转，以满足最基本的社会需求。1994年的财税体制改革，逐渐扭转了支出水平下滑的趋势，从1997年开始，财政支出占GDP的比重开始回升。

　　改革以来，中国财政支出的绝对额一直在增长，但支出增长与GDP的快速增长相比，则显得较为滞后。有的学者认为，中国的GDP统计存在水分，财政支出与GDP的比重并没有上文所列的那么低。关于中国GDP数据真实性的讨论，参见《经济学（季刊）》第2卷第1期的一组文章。从某种意义上说，这是借助市场体制，提高经济效率的结果。政府“退出”的许多领域最终都让位于“市场”。从形式上看，中国最初的改革有许多是属于“无心插柳”类型的。改革所沿用的“摸着石头过河”策略说明改革最初并没有明确的目标蓝图。正因如此，中国预算内财政收支水平的相对下降，没有明确的改革方案，带来了配套措施不够的连锁反应问题。政府“退出”，支出水平下降，企业收入形式的财政收入也相应地下降，政府一开始并没有找到很好的替代财源，20世纪80年代中期一直到1994年财税体制改革之前，财政陷入困境，主要原因就在于此。

　　改革过程中，财政理财原则悄悄发生了变化，从“量入为出”原则逐渐转向了以“量出为入”为主的理财原则。中国改革以来连年出现的财政赤字，表明中国实际上奉行了“量出为入”的财政理财原则。以支定收，需要确定支出的目的、支出的范围、支出的规模。

　　在改革的很长一段时间内，财政支出的资金来源表现出特殊性。与发达市场经济国家财政支出相对应的中国支出包括预算内财政支出、预算外财政支出和制度外财政支出。有的学者，如王雍君（2000，22~29页）还将国有企业提供的公共服务、村的准财政活动、代替财政支出的政府管制、中央银行的准财政活动等列入财政支出范畴。相应地，中国财政支出的资金来源包括预算内、预算外和制度外收入。尚未规范的财政秩序直接导致了预算内、预算外和制度外一度“三足鼎立”的财力分布格局。在西方国家，财政支出的资金来源一般是预算内收入。近几年来，中国财政收入连年高速增长，税收自1998年以来，每年都增收1000亿元以上，近年来更是出现了加速趋势。相应地，财政支出也随之增加。

　　1994年之后，中国建立科教投入的保障机制。1998年政府提出科教兴国战略。确立科教兴国战略，建立科技、教育投入保障机制，是1994年财税体制改革之后中国财政支出运行机制的一个重大调整。1995年通过的教育法，对国家财政在教育方面的投入做出了明确规定，要求财政预算内教育支出的增长速度高于税收等正常财政收入的增长速度，并对各级教育生均预算内教育事业费支出的增长、各级教育生均预算内公用经费支出的增长做了规定。

　　中国推动了科教体制的改革。在科技体制改革方面，着手建立国家知识创新体系；加速科研机构的企业化转制；创办高新技术产业开发区，鼓励发展高新技术产业；培育技术交易市场。在教育体制改革方面，中国积极通过多渠道筹集教育资金；实行奖学金、助学贷款及学生交费上大学制度；调整高等教育布局，开展中央与地方联合办学、共建等活动；改革教育管理体制，鼓励社会力量办学，支持各种社会助学活动，民办教育事业获得迅速发展。另外，中国还进行了社会保障体制改革，相应的财政支出也逐年增加（高培勇、温来成，2001）。

　　中国财政支出结构有了较大的调整。随着国有经济改革的启动，政府逐渐将许多产品的公共生产方式改为私人生产，或者停止原先担负公共生产事务的一般企业的资金注入。随着国有经济战略性改组的进行，这一点表现得更为明显。政府减少了大量国有经济的直接资金注入。

　　近年来，中国事业单位改革也开始启动。中国的事业单位人数约为3000万人，分布在公共卫生、教育、农业、城市公共设施等部门。从事公共卫生和教育工作的人数占所有事业单位职工人数的60％左右（黄佩华，2004）。由财政资金支撑的许多事业单位实际上担负的是市场有可能有效提供的事务，或者是受益面较窄而应该通过使用者收费的形式进行提供的事务。黄佩华（2004）建议应考虑尽量让受益者来付费。高等教育目前在中国只有10％左右的人能够受益。免费提供高等教育的主要受益者是中高等收入的人群。图书馆免费提供服务的主要受益者也是中高收入的人群，知识分子居多，他们是中等收入以上的人群，农民可能就比较少上图书馆。OECD国家也在以逐步增加使用费的方法来负担提供公共产品和公共服务的成本。实际上，许多事业单位公共提供的事务不一定要通过公共生产的方式来实现，而完全可以通过私人生产，引入市场竞争机制的形式来提供。斯坦顿（2004）对美国公共服务部门的分析就说明了通过公共部门内部的调整，引入私人生产方式可以大大提高资金的使用效率。如果以上改革顺利进行的话，中国现有的财政支出结构将会有进一步的调整。但是，尽管近年来财政收入增长态势良好，中国财政支出仍然存在较大压力，公共服务需求较旺，教育、卫生、社会保障等仍需要大量的财政投入。财政体制成为公共服务型政府建设的根本性障碍。

　　三、公共服务体制的改革与创新：以社会保障为例

　　社会保障是公共服务的重要内容。社会保障水平的提高，除了行之有效的社会保障制度设计之外，还牵涉到相关的财政财力问题。本部分以社会保障为例，本报告仅侧重社会保障制度研究，以避免与其他报告内容的较多重叠。分析财政与公共服务的关系，探索公共服务体制的改革与创新之道。

　　社会保障制度已经取得了较大的成就。近年来，随着改革不断深化，社会保障覆盖范围不断扩大，基金支撑能力逐步增强。2005年，全国5项社会保险基金总收入6968亿元，支出5401亿元，累计积累6066亿元。近几年全国社会保险覆盖人数每年递增6％左右。截至2005年，全国各类保险参保人数，养老保险达到1.6亿人，医疗保险达1.2亿人，失业保险达1.1亿人，工伤保险近7000万人。

　　（一）中国社会保障制度的建立与财政

　　1、社会保障制度的建立

　　新中国成立之后，中国建立了城乡分割的社会保障制度。这种制度表现为城镇人口可以享受到较为全面的社会保障服务，而农村人口的社会保障利益极其有限。这里主要说明城镇的养老保险制度和医疗保险制度。

　　城镇人口能够享受到较为全面的社会保障服务。1951年政务院颁布的有关条例规定，企业职工的养老保险费由企业负担，建立了社会保险费用统筹的企业职工退休养老制度。1955年，国务院对国家机关、民主党派、人民团体和事业单位的工作人员的退休制度予以明确规定，在机关事业单位中实行退休养老制度，其退休条件和待遇标准与企业大致相同。1958年，中国建立了统一的退休制度。“文化大革命”之前，中国职工养老保险是由各级工会组织管理的。由于社会保险的专门管理机构被撤销，社会保险基金的统一征集、管理、调剂和支出的制度就难以正常运行。1969年，企业职工的养老社会保险制度被迫废除，其保险费用改在营业外列支，养老社会保险的社会统筹调剂职能因此失去，养老社会保险也就变成了“企业保险”。

　　1950年代初期，中国建立了公费医疗制度和劳保医疗制度。公费医疗享受范围和对象是各级政府、党派、人民团体及文化、教育、科研、卫生等事业单位的工作人员、二等乙级以上革命伤残军人、高等院校在校学生。公费医疗的经费由国家财政负担，由各级卫生行政部门设立的公费医疗管理机构进行管理。享受劳保医疗的人员包括全民所有制和城镇集体所有制企业的职工及离退休人员。劳保医疗的保险项目和待遇标准与公费医疗基本相同，但在管理体制、经费来源和开支范围上与公费医疗不同。劳保医疗属于职工福利，一般由企业自行管理。经费从企业按现行工资总额14％提取的职工福利费中列支。劳保医疗制度的运行费用一开始就是由企业负担的。

　　2、中国社会保障制度与财政

　　改革之前城镇所对应的社会保障制度是国家保障型的。在很长一段时期内，城镇人口所接受的社会保障利益是以就业单位为依托的，因此，该制度又表现为单位保障制度。国家机关事业单位是由财政提供经费的，所提供的社会保障利益的资金来源自然出自财政。企业的社会保障支出最终多由财政负担，因为当时的企业主要是国有企业，而国有企业是不用自负盈亏的。

　　中国人口绝大部分在农村，这些人口所享受的是一套与此不同的社会保障制度。计划经济时期实行的人民公社制度，使得农村的集体分配中包含着福利分配的份额，具有中国特色的合作医疗保障制度和乡村“五保户”制度也是在这一背景之下形成的。与城镇人口相比，农村人口所享受的只是低水平的社会保障利益，财政在其中所发挥的作用非常之少。

　　计划经济时期的城镇社会保障制度具备现代社会保障制度的基本特征。它在具体形式上与西方国家有较大差别，例如没有失业保障制度，这是因为当时的社会主义国家认为社会主义已经消灭了失业，但实际上失业只不过从“显性”转为“隐性”。“过度就业”实际上也是一种社会保障制度，只不过这是一种低效率的制度。

　　为了在低经济发展水平的基础之上，维持城镇社会保障制度的正常运转，中国实行了低工资制度，以此保证政府财政能够获得所需要的较为充足的财力。财政所承担的责任更类似于西方“全民保障型”的国家财政。相反，在乡村，财政只是在社会救济等方面发生少量支出。

　　从社会保障制度的形成机理来看，中国与西方有很大不同。选择计划经济，就意味着对市场经济的全盘否定。在计划经济下，人们认为，公平问题和经济不稳定（经济周期）问题能够通过生产资料的公有制和按劳分配制度得到解决。这样，社会保障制度自然成为计划经济体制的延伸，是国家在城镇建立起来的计划经济体系的一个组成部分，其目的自然不是西方的弥补市场失灵，而是履行“慈善”政府的职责，以最大限度地提高公民福利水平。

　　（二）社会保障制度的改革与财政

　　1、从财政视角看社会保障制度改革的原因

　　改革开放以来，城乡分割的社会保障制度发生了重要的变化。财政在很大程度上是城镇社会保障制度改革的原因，新型社会保障制度又要求有新的财政制度与之相适应。

　　改革以来，财政与国有企业之间的关系渐渐发生了变化，财政不再给大部分企业提供亏损补贴。作为自主经营、自负盈亏的国有企业，沿用原有的社会保障制度，就意味着要自己承担社会保障支付的压力。在这样的制度下，不同企业的社会保障负担明显不同。同是国有企业，老企业有较多的离退休人员，养老、医疗、住房等社会负担远较新企业重。国有企业与其他不用承担社会保障职责的非公有制企业相比，社会保障的负担也较重。市场化改革要求不同企业之间进行竞争。公平竞争的前提是企业必须站在同一起跑线上。因此，建立统一的社会保障制度，将是有利于不同类型企业之间的公平竞争的。

　　改革之前，城镇通过低工资、广就业的政策保证了城镇居民基本上都能享受到对应的社会保障利益。但实际上，许多单位存在着严重的“隐性失业”问题。过度吸收劳动力一方面增加了企业的工资支出，另一方面增加了相关人员的社会保障支出。缺少了财政亏损补贴的国有企业，自然要求隐性失业显性化。失业人员要走向市场，必然要求有与失业对应的社会保障制度。

　　城镇医疗保障制度同样也是如此。在传统的公费医疗和劳保医疗制度下，个人基本上不负担医药费，财政和企业负担了绝大部分费用。企业的负担最终也变成了财政的负担，因此，可以说，在传统制度下，是财政支撑了城镇医疗保障制度的正常运行。就劳保医疗而言，同样因为企业获得补贴的财政“脐带”的切断，企业必须自己负担医药费。公费医疗费用仍然由财政负担。由于缺乏有效的费用控制机制，医疗费用增长较快，超出了财政和企业的承受范围。特别是，个人基本不用交费，缺乏节约医疗费的激励，医疗费急速上升。当然，医疗费用的上升原因还包括医疗技术水平提高、新药物开发等带来的成本上升以及医院管理体制上的原因。过高的医疗费支出，过重的医疗费负担，不仅部分企业无法负担，而且财政在这样的状况面前，也无法从容应对。这种医疗保障制度只有在资金能够源源不断提供的前提下，才有可能维持。而且，许多困难企业的职工很难得到充分的医疗保障，带来了严重的医疗不公平问题。

　　中国农村联产承包责任制的推行，直接导致许多地方合作医疗以及通过集体分配提供社会福利等措施无法持续。工业化进程的加速，也迫切要求有新的农村社会保障制度。

　　2、社会保障制度的改革与财政责任的变化

　　因应市场化改革和缓解财政压力的需要，20世纪80年代，中国开始重构城镇社会保障制度。改革的基本做法是将企业的社会保障负担转向社会，同时在公共部门内部调整社会保障资源的配置。

　　1993年确定的改革目标是建立多层次的社会保障制度。其中养老保险体系包括基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个人储蓄性养老保险制度。

　　中国的养老保险制度改革的主要内容包括：①逐渐扩大养老保险的覆盖面和受益范围，对城镇全体劳动者实行统一的社会化养老保险制度，而不再仅仅局限于国有企业和部分集体企业职工。②扩大养老保险金的来源，明确政府、企业和个人三方负担的机制，特别是建立了个人缴费机制。③建立社会统筹与个人账户相结合的制度，将传统的现收现付制转为部分基金制。

　　新的养老保险制度与财政的关系表现为：①财政仍然要为养老保险承担责任，但财政所承担的责任主要体现在基本养老保险上。②社会统筹与个人账户建立本身就是财政行为，社会统筹形成公共资金，个人账户是在政府强制下形成的，而且由地方税务部门代征的社会保障费，与税收形式的财政收入之间的区别正在缩小。③新的养老保险制度的可持续运行，特别是企业年金制度和个人账户制的推行更离不开财政的支持。企业年金费用由企业和职工个人共同缴纳，实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理。财政主要通过税收优惠（所得税减免）鼓励企业年金制度的运行。企业年金基金实行市场化管理和运营。

　　医疗保障制度的改革主要体现为将原有的公费医疗和劳保医疗制度转变为医疗保险制度。改革以来，各地对医疗费用的控制制度进行了一些探索，其中主要是增加个人降低医疗支出的激励、社会统筹试点和“大病医疗统筹”办法。1993年，中国明确提出建立社会统筹与个人医疗账户相结合（统账结合）的社会医疗保险制度的目标。新的医疗保障体系是多层次的。各地普遍建立了大额医疗费用补助制度，其资金来源主要是个人或企业缴费，以解决超过基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用。同时，国家鼓励企业建立补充医疗保险制度，主要用于解决企业职工基本医疗保险待遇以外的医疗费用负担。企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，从成本中列支。

　　社会统筹是要对医疗社会保险基金实行统一筹集、统一管理、统一调剂、统一使用。社会统筹有助于风险分摊，有助于不同企业之间的公平负担，从而促进经济效率的提高；有助于不同企业不同单位个人享受到相同的医疗待遇，从而促进社会公平。

　　统账结合的医疗保险制度确定了国家、单位、个人三方负担的筹资制度，改变了城镇公费医疗和劳保医疗制度只由国家或由国家和企业负担医疗费用的状况，增加了个人的责任，特别是个人医疗账户的建立，有助于约束个人医疗费用的开支，从而提高了制度运转的经济效率。社会统筹基金和个人账户的支付范围有明确的界定。个人账户主要支付门诊或小病医疗费，统筹基金支付住院或大病医疗费。

　　医疗保险制度与财政的关系表现为：①社会统筹本身就是一种财政行为。②财政在医疗社会保障中的作用相对下降，个人责任增加，这有助于控制医疗费用的增加。③企业补充医疗保险支出在规定范围内，可以列入成本，这实际上是政府通过税收支出的形式鼓励医疗保险体系的建立。④财政资金支持的社会医疗救助制度为特殊困难群体提供了基本医疗保障。

　　在政府财政补贴下，中国的失业保险制度也逐渐建立起来，但目前也仅局限于城镇失业人员。财政直接支持了最低生活保障制度的建立和正常运行。在其他社会保险、社会福利、社会救助制度和社会优抚制度中仍然发挥重要作用。

　　就整个社会而言，城乡居民还无法享受统一的社会保障制度，农村的社会保障水平还相对较低。在农村，实行联产承包责任制后，许多乡村的农村合作医疗制度遭到实质性的破坏，农村医疗条件甚至下降了。农村卫生的突出问题表现在：第一，农民健康水平低，城乡居民健康差距拉大。目前城市居民健康状况已接近发达国家水平，但在大部分农村地区，人群健康水平尚属不发达国家类型。第二，传染病、地方病仍然严重危害着农村居民的健康。第三，农民因病致贫、因病返贫情况日益突出。问题出现的原因是，①政府农村卫生投入的严重不足，1998年政府卫生投入587、2亿元，其中用于农村的仅为92.5亿元；②农村卫生服务能力低下，难以承担起保护和促进农民健康的使命；③农民缺乏有效的健康保障制度，难以抵御疾病风险（李剑阁，2003）。而所有这些，都与财政有着密切联系。农村卫生财政投入不足，是农村卫生状况不佳的直接原因。在当前乡镇财政普遍负债的状况下，依靠基层财政增加卫生投入显然也是难以实现的。医疗保险并没有在农村推广。

　　中国农村养老保障以家庭为主。而随着工业化进程的加快，计划生育人口政策的推行，依靠家庭保障进行养老，难度越来越大。农村实行承包制之后，大量农民进城打工，但他们往往不能享受到失业保险的待遇，当失业时，农民只能回到乡村，依靠土地生存。实际上，农民的所有一切负担最终都可能要依靠土地来保障。因此，在中国乡村，财政的社会保障支出极少，农村实际上推行的是一种特殊的土地社会保障制度。

　　20世纪90年代以后，部分地区根据农村社会经济发展实际，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，建立了个人账户积累式的养老保险。在医疗保障上，中国于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资。

　　另外，在有的发达地区，最低生活保障制度覆盖了所在地区的包括农民在内的所有人口。但就整体而言，城乡社会保障制度的一体化尚未实现。

　　3、社会保障制度的效率问题

　　社会保障制度的效率问题同样值得关注。首先，就养老保险问题而言，中国的养老保险缴费率一直保持在在职职工工资的25%~28%之间，是世界上最高的几个国家之一。如此之高的缴费率是因为中国职工非货币收入所致，显然，如果工资能够全部货币化，那么缴费率就可以有一个较大幅度的下调。高缴费率直接导致养老费欠缴问题的严重性。企业和个人欠费都有很高的激励（赵耀辉、徐建国，2001）。由于社会统筹和个人账户混合管理带来的“透支”便利，个人账户“空账”运行，没有做实的个人账户给个人带来的只是个人缴费与未来利益对应关系的不确定性。“空账”最终会变成财政负担。从基本养老保险制度可持续性着眼，应该尽可能将“空账”做实，尽量避免社会统筹“侵占”个人账户，这就要求给基本养老保险一个明确的定位，即将基本养老保险定位为给退休者提供最基本的生活保障水平，以减少基本养老保险支出水平。这样就有可能降低缴费率。另一方面，财政可以通过一般税收（如增值税）弥补社会统筹的不足，或者用一般税收整体取代缴费。

　　再如，在社会保障制度的具体设计上，一直有社会保障费改税的提法。费改税是否有必要？税的强制性大于费，但问题是如果费改税之后，企业和个人由于负担过重，社会保障资金筹集问题仍然不能得到有效解决，那么税法的严肃性就会受到破坏，其负面影响显然超过了通过缴费的形式筹集资金。看来，社会保障费改税本身不是一个什么大问题，问题的核心在于社会保障负担的轻重。

　　第三，中国各界一直有建立社会保障预算的提法。社会保障预算是政府预算的一个重要组成部分。它将社会保障收入和支出单列预算，有助于考察社会保障资金的使用效率。但社会保障预算不同于其他预算，它的支出是由有多少人在多大程度上符合受益条件所决定的。

　　从社会保障与财政的关系分析之中我们可以看出：公共服务水平的提高，不仅牵涉到服务目标的界定问题，效率评价问题，还涉及财力支持问题。

　　四、公共服务体制改革与创新的着力点

　　（一）明确界定公共服务目标公共服务体制改革与创新，其终极目标是建立公共服务型政府。明确界定公共服务目标是其中重要一环。政府行政方式的转变，可以从公共服务目标的界定入手。基于中国现实的考虑，公共服务目标不可能定得过高，标准的设定应该考虑中国作为一个发展中大国的具体国情，在提供最低标准的公共服务的基础之上，构建多层次公共服务体系。就社会保障而言，政府的职责首先应该是提供覆盖所有人群的社会保障网，其次是在此基础之上，引导社会各界力量，提供多种形式的保障服务，以适应更高保障要求的特殊人群的需要。教育同样如此，政府首先应该在财力上保障义务教育，积极引导民间资金，投入各个层次的教育领域，以满足特殊人群更高教育服务的需求。

　　公共服务提供的更高层次目标，应当是促进中国人类发展指数的提高。有人类社会，就有公共需求，公共需求在很大程度上就是通过公共服务的提供而得以满足的。在市场经济中，资源配置主要通过市场，或者说，一般服务需求是通过市场得以满足的。而公共服务需求，大致属于市场失灵领域，市场不容易满足，而提供公共服务，需要了解影响公共服务的需求因素。收入、财产、预期、价格等都会对公共服务需求产生影响。不同收入水平的人有不同的公共服务需求。社会至少应该能够满足低收入群体的公共需求，保证他们的自由发展。税收是公共产品和服务的价格。公共服务效率的提高，同时引致两种结果：一方面由于高效率，人们需要更多的公共服务；另一方面，由于高效率，用于公共服务的资金可能减少。这是确定公共服务目标时需要注意的问题。

　　（二）构建公共服务指标评价体系

　　通过公共服务评价指标体系的构建，评价公共服务目标的实现程度，并以此推动政府职责的履行和公共服务型政府的建设。公共服务的提供者主要是政府，评价体系的构建，旨在推动政府的工作。在市场经济条件下，政府在市场失灵领域活动，市场体系无法给政府所提供的公共服务予以直接的评价。

　　该指标体系主要解决以下问题：第一，公共服务是否按照人民意愿提供，是否保证优先领域的发展。公共服务是应人民需要而提供的，民众对公共服务需求有次序先后的考虑，因此，该指标体系首先要解决的是公共服务是否根据民众的意愿提供，提供过程中是否贯彻了次序优先方面的需求。第二，公共服务的提供是否适应财力要求。公共服务提供受到财力限制，超越财力的高水平公共服务，从根本上是损害公共利益的，这样的公共服务是难以为继的。第三，公共服务的提供效率。其主要解决的问题是：已有的公共服务提供的效率如何，是否还有进一步改善的余地。

　　当前中国公共服务不仅总量不足，还存在严重的结构失衡问题，某些领域的公共服务缺乏有效的保障机制，无论是最低水平的公共服务，还是城乡居民之间，或者地区之间的均等化公共服务目标都无法实现。当然，公共服务水平有待提高，不能简单地归咎于传统体制。传统体制下，虽然没有公共服务理念，但某些领域的公共服务，如卫生和教育，都曾经达到远超过中国当时对应收入国家的水平。因此，现阶段公共服务存在的问题，其直接原因是体制转轨所带来的制度真空。一方面，削弱了的传统体制无法提供这些公共服务；另一方面，新的制度尚未完全确立。因此，有效的指标体系设计需要考虑到这个特殊因素。为此，需要进一步加强政府治理工作，让政府更多地以提供公共服务为自己的职责和使命；需要进一步转变政府绩效的评价标准，彻底扭转GDP评价标准以及相关的晋升机制。短期经济增长与公共服务水平提高之间存在权衡取舍关系。政绩评价体系应该给公共服务水平更多的权重。评价政府绩效除了指标体系的方法之外，还可以通过人民的直接评价进行。

　　（三）构建多主体公共服务体系

　　公共服务的主要提供者是政府，公共部门（政府部门、事业单位、国有企业等）在其中发挥了重要作用，但市场（企业、民间组织和个人）同样可以在此发挥作用。部分公共服务市场自愿提供，可以弥补政府提供的不足。政府对市场提供公共服务，可以予以政策支持，例如税收优惠政策。这可以是对所提供的服务实行税收优惠，也可以是对用于公共服务的捐赠提供相应的税收优惠政策。新一轮税制改革中，应明确非营利性组织的税收政策，放宽捐赠抵税的标准。

　　政府可以通过开放更多的基础领域，让更多市场力量参与公共服务的提供，还可以直接通过财政补贴，给私人提供公共服务予以资金支持，这也是借助民间力量，提高公共服务水平的方式。

　　公共服务的提供者虽然主要是政府，但政府还可以通过公共服务的外包（contactingout），实现公私合作，让更多的市场力量在公共服务中发挥作用。政府通过招投标的方式，选择最有效率的生产者，让有限的公共资金，发挥最大的效率。

　　（四）加快公共财政建设步伐，为公共服务提供充分的体制机制保障公共服务的充分提供，需要进一步加快公共建设步伐，调整财政支出的范围，解决财政支出中的“缺位”与“越位”问题，完善公共收入体系，构建以税收为主体的规范化收入体系，完善政府预算制度和财政收支决策机制，构建适应公共服务需要的政府间财政关系框架。

　　财政支出应该更多地投向包括社会保障在内的公共服务领域，应尽量投在市场失灵范围内。通过避免“越位”，逐步解决“缺位”问题。竞争性国有企业应更多地面向市场，政府应尽可能切断对这类企业的输血管道。政府对国有企业的资金支持应仅限于提供公共服务的非竞争性国有企业。政府还应加快事业单位改革步伐，对不宜推向市场的提供公共服务的事业单位予以充分的经费支持。农村公共服务体系的不够完善同样是财政“缺位”的表现，应加大力度，让公共财政的阳光更多地洒向农村。

　　公共收入体系的完善，旨在保证公共服务所需支出的资金。规范化的收入体系应该以税收为主。2005年，地方土地出让金超过5000亿元。这是特定时期以及中国特有土地制度所形成的特殊国情。应该通过税制改革和预算体系的进一步改革，将非税收入纳入预算管理，加强监督，提高公共资金使用的效率。

　　政府预算制度改革和财政收支决策机制改革，是提高财政资金使用效率的基础环节。预算制度改革需要进一步保证预算编制的准确性，需要增强政府预算的约束力，并以此推进财政收支决策的科学化和民主化。财政决策的民主化有助于公共服务优先领域的选择；科学化则能进一步增强公共财政的资金保障机制。

　　中国是一个多级政府的国家，公共服务是由不同级别的政府分别承担的。因此，处理好中央与地方的财政关系，是公共服务有效提供的重要保证。政府间财政关系的确定，需要解决好财权与事权统一问题。唯有财权与事权统一，才能保证公共服务的顺利提供。由分税制财政体制所决定，中央政府集中了较大份额的财政收入，而地方政府需要有较大份额的财政支出，因此，完善政府间财政转移支付制度，才能为地方政府公共服务职责落实提供充分的财力保证。

　　中国现代流通业发展中的体制改革与创新

　　流通改革二十多年来，尤其党的十六大以后，党中央和国务院采取了一系列措施，推进流通体制改革的深入与发展，使流通产业的地位和面貌发生了根本性的变化。改变了“一、二、三、零”的单一渠道流通状况，实现了多种所有制、多条渠道的流通体制。近年来理论界和政府部门对流通产业体制改革关注减少了，但是许多问题并没有彻底解决。商品市场的问题解决了，并不意味着要素市场的问题也随之消失了；城市流通问题解决了，并不意味着农村问题也消除了。农产品购销体制完全放开之后，出现了农产品总量供大于求的现象，许多地区存在着农产品销售难的问题。在流通体制的许多领域仍然存在着垄断问题。从整体看，与社会主义市场经济运行相适应的流通体制尚有待完善，流通体制改革仍然任重而道远。

　　一、中国现代流通业体制改革与创新的现状与问题

　　（一）流通体制改革疏通了流通渠道，连接了内外贸，但是新的流通体系还有待进一步完善

　　1、二十年的流通体制改革彻底打破了计划经济中的三级批发体制，但新的流通组织体系并没有完全形成

　　计划经济时代的市场组织体系由国有流通企业和供销合作社组成，其他自发性市场都是不允许的。就国有流通企业来说，其体系表现为严格区分职能的一、二、三级采购、批发、供应站和零售商店，实行分层次的计划调拨分配，按固定区划组织流通。改革以来，一方面，将原属中央管理的一级采购供应站和省属的一级采购供应站下放到地方管理，为新体制扫清了主要障碍。对商品的购销体制进行了大幅度的调整和改革，“统购统销，统购包销”的商品购销体制松动，允许生产者在一定范围内将产品自行销售。国有商业批发企业体制改革取得了突破性进展，实行总代理、总经销，打破行业界限，向生产、加工、对外贸易、金融证券、房地产等多角化经营方向发展，转换机制，实行股份制、股份合作制，建立现代企业制度，实行零售兼批发，确立新型工商关系，构建新的购销网络。另一方面，积极发展城市贸易中心和农产品集贸市场，实行商品的多渠道流通。保持了近三十年的纵向市场组织体系被以横向经济联系为特征的市场网络所取代。市场放开的广度和深度得到进一步拓展。同社会主义市场经济相适应的商品流通体制开始形成。生产企业的产品进入市场的渠道呈多元化的发展趋势。个体私营商业不断发展壮大。一大批混合所有制的新型商业进入流通领域。在兴建现货市场的同时，从中央到地方都狠抓了商品市场体系的建设和培育，期货市场也应运而生。期货市场的兴起，特别是产销直接见面的以乡镇企业和农村家庭生产为依托的各类商品批发交易市场的发育，标志着社会主义统一市场逐步走向成熟。此外，还先后制定了商事特别法和商品市场法规，建立了商品储备制度和重要农副产品风险基金。城乡集贸市场的蓬勃兴起，超市、专卖店、仓储式批发等新型业态的萌生发展，初步形成了多元化、多层次的市场组织体系，空前扩大了商品流通的容量和市场规模，提高了流通的总体效率，适应了生产和消费增长的要求。

　　但就当前来看，虽然传统体制下形成的“一、二、三、零”流通格局已经彻底瓦解，但新的流通组织结构并没有完全形成，在流通产业组织中新情况、新问题不断涌现。公有制流通经济面临的竞争对手越来越多。除了个体私营经济以外，联营、股份制、港澳台、外商投资经济以及其他经济类型的规模正在逐步扩大。大量中小型国有流通企业向大型企业转移、集中，组建了一批具有雄厚经济实力、掌握主要生产资料与生活资料、关系国计民生的重要商品的大型批发企业。涌现出一大批转制快、效益好、实力强的企业。这些非公有制企业不仅体制新，机制活，而且在税收、经营等方面享受国家的优惠政策。但是由于商品市场体系缺乏规划且资金投入不足，一些地区的大型商业网点建设结构失衡、比例失调、功能雷同，现代批发交易中心、物流中心、配送中心和仓储建设等发展缓慢，相当多的企业陷入困境。一方面是多种所有制流通企业蓬勃发展；另一方面，公有制流通企业面临人员多、包袱重、负债高等诸多困难。这两方面形成鲜明反差。大部分国有企业的负债率都在70%～80%左右，有的已经濒临破产倒闭。县及县以下的中小型公有制流通企业更是由于缺乏规模效益和竞争实力，长期处于经营的困境之中。特别是国有批发企业举步维艰，经营继续萎缩，亏损面不断扩大，历史包袱越背越重，甚至到了积重难返的地步。尽管少数国有批发企业在改革中大胆尝试，闯出一条发展新路。但从总体上看，国有商业批发企业至今仍未走出低谷，特别是受到工业企业扩大自销和零售企业直接从生产厂家进货的双重挤压，商业批发企业处境更加困难。

　　自1985年以来，我国农产品流通体制改革加快，取消了粮食和棉花等农产品统购，放开了蔬菜、水果、水产品、生猪等农产品的派购，农村集贸市场重新获得了合法地位，并在一些地方开始探索建立农副产品批发市场。供销社系统曾一度是我国农村商品流通的主要渠道，农村商品流通网络大多按行政区划形成，其网络结构主要表现为县城-乡镇-村宅，而不是按经济区划形成。随着1982年供销社进城办店，其在农村的业务受到影响，市场占有率逐年下降。粮食、棉花、食糖等农产品和农药、化肥等生产资料流通体制改革仍然滞后，个体商业已成为农村商品流通体系重要的组成部分。但个体流通企业的经营分散，在资金投入、加工运输、经营和仓储设施等方面存在较大的局限性，难以促进农村物流、商流的“大进大出”，担当不了开拓农村市场“主力军”的使命。

　　2、长期形成的行业分割、内外贸分割的体制从组织上走向一体化，但是真正的融合尚需时日

　　内外贸分割的体制是历史形成的，在计划经济体制下发挥过巨大的历史作用。1952年，我国撤销中央贸易部，成立商业部和对外贸易部，从此开始了长达25年的内外贸管理体制分割的局面。在内外贸分割的同时，形成了生产资料流通与生活资料流通、城市流通与农村流通的分割。先后成立了外贸部、商业部、粮食部、农产品采购部、水产部、第二商业部、城市服务部、全国供销合作总社、物资部，在改革开放前是商业部、物资部、外贸部三分天下。改革开放以后，中国实行社会主义市场经济，但流通管理体制一直摇摆不定。1993年成立内贸部，把生产资料流通与生活资料流通以及城市流通与农村流通一体化，向市场经济的统一大市场迈出了重要一步，但不久供销社与粮食部门又分离出来。到2003年3月25日，商务部正式挂牌运行，分割半个世纪的内外贸管理体制重归统一，从组织形式上解决了内外贸一体化。丁俊发：《内外贸一体化与流通创新》，《中国物流与采购联合会会员通讯》2004年6月15日。

　　商务部成立后，越来越多的生产企业在获得内销权的同时，获得了外贸经营权。特别是加入WTO以来，国内外市场接轨，流通企业内外贸分割的局面也被打破了，国内流通企业可以直接经营对外经贸业务，直接进入国际商品市场、国际服务市场和国际资本市场开展经贸活动。专业外经贸企业也可以从事国内市场上的各种经贸业务。商务部的设立打通了商品流通领域，体现了加入世贸组织后政府管理与国际接轨的思路，有利于在对国内外市场形成连带效应。

　　但是，商务部的成立短期内并没有从根本上瓦解根深蒂固的内外贸分割的思想观念，加上商务部的成立是原封不动的外贸部加上一小块内贸，使这种分割并未彻底打破。内外贸从机构上实现了一体化，但内外贸体系的融合还有待时日，要从制度上、思想上实行脱胎换骨的改造。

　　内外贸分割的流通体制严重拖累了我国经济的发展。不适应社会主义市场经济和建立统一大市场的需要。我国内外贸分割的商品流通体制使得商品市场发展极不平衡，统一性和开放性受到严重破坏，大大降低了市场的流通效率。目前流通业对国民经济的贡献率不足9%，而美国、日本、英国、法国等发达国家早在上个世纪90年代中期就已经达到15%以上。我国流通业（批发、零售和餐饮业）仍是国民经济发展中比较薄弱的环节，与建立社会主义市场经济体制的要求还有较大差距。

　　（二）流通体制内所有制形式多元化，但行业垄断、地方保护和不公平竞争问题仍然十分突出。

　　1、对内、对外开放形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局

　　改革开放以来，商品流通体制改革取得了重大进展，调整流通产业所有制结构，推进产权制度改革，打破了国有企业一统天下的局面。通过引进外资、引进外地资本、引进民营资本，达到置换股权、置换身份、置换机制，放宽了社会流通业的管制，放开了市场准入，实行国家、集体、个人一起上的方针，允许个体、私营经济进入商品流通和服务贸易，从而涌现出一大批非国有制、非公有制的零售商、批发商，以及制造商、贩运商和其他中间商。实现了社会流通经济所有制形式多元化，企业股权构成多元化，国有商业资本参股、控股形式多元化的局面。市场准入的放开和流通形式多元化，实质上是商品流通领域所有制结构的重大调整，彻底打破长期存在的国有流通业的垄断和公有制的二元结构，为商品流通领域注入了新的活力，市场竞争日趋激烈，大大增强了中国流通企业的核心竞争力。

　　加快建立现代企业制度，按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，大中型商业企业逐步建立起现代企业制度，塑造充满活力和竞争优势的市场主体。流通产业组织结构发生了很大变化，少数大型商业企业改制为股份有限公司，并上市募集股本。一般性大中型企业改制为有限责任公司，国家、集体控股或参股。中小企业通过租赁、抽资承包、兼并、联合、加盟、先售后股、出售、股份合作制等多种形式全面放开搞活。

　　除了对内放开，中国流通企业所有制结构的变化还体现在对外开放方面。1992年7月，国务院批准在北京、上海、天津、广州、大连、青岛六个城市和深圳、珠海、厦门、汕头、海南五个经济特区各试办一至两个中外合资或合作经营的商业零售企业。1999年6月，零售业中外合资合作的试点范围扩大到所有省会城市、自治区首府、直辖市和计划单列市。2001年12月11日中国正式加入WTO，中国政府承诺几年时间内逐步取消对外资进入零售业的限制。2004年6月1日，取消了对外方从事批发的地域限制，取消对中外方投资者的资本和业绩要求，允许外方控股，放宽外商投资商业企业的设立条件。按照入世承诺，2004年12月11日我国取消了投资零售领域的地域、数量和股权比例限制，外商商业企业进入速度加快，2005年商务部批准设立了1027家外资商业企业，是前12年总数的3倍，形成了以国有流通企业为基础，以适当引进外资和民营资本为补充，多种经济形式并存、共同发展的社会流通经济结构。

　　2、垄断和不公平竞争的存在扭曲了市场机制

　　但是由于计划经济的长期影响和政企不分，政府在制定相关法律法规时会自觉或不自觉地向与公有制关系密切的企业倾斜，由此带来行业垄断和不公平竞争。在某些行业，垄断程度仍然高，重复建设严重，专卖专营体制被曲解，行业竞争不足和竞争不规范现象并存。

　　以烟草行业为例，长期以来，中国烟草行业一直存在着结构分散、市场分割、集中度低等弊端。从1982年开始，中国施行烟草专卖制度，国外卷烟被高关税、低配额等诸道防线阻隔于外，外国卷烟在中国市场的份额一直被控制在1％~3％之间。按照中国加入WTO的承诺，卷烟进口关税2003年已由65%降低到25%，烟叶进口关税2004年也由40%降到10%，国外卷烟进口仍然是由中国烟草进出口集团公司专营。整个烟草体系竞争严重不足，现有的局部竞争只在卷烟工业企业之间发生。而且由于工业企业没有分销权，在各地销售面对的仍是作为单一买方的烟草公司。由于资源配置较为分散，在这些企业和品牌中，真正有竞争力的大企业和大品牌很少。2003年中国烟草业先后组建了16家工业公司，联合重组的烟厂达17家。目前全国卷烟工业企业由原来的185家减少到90家，原有224家挂杆复烤企业已关停207家，全国卷烟生产牌号由2001年的1049个减少到582个。更大规模的烟草业重组将在2006年启动，在未来的2~3年内将组建十个左右规模在300万箱以上的烟草航母集团，培育几十个竞争力强的大品牌，烟草行业的市场集中度将进一步提高。

　　成品油的批发环节也基本处于垄断状态。由于历史原因，我国成品油销售主要是以批发为主，加油站终端零售为辅。在中国的成品油批发领域，1999年政府整顿成品油市场，只保留了中石油、中石化的成品油批发经营资格。从目前我国成品油批发市场来看，中国石油、中国石化两大集团公司市场占有率为80％以上，且零售市场的成品油接近85％是经过两大集团批发进入零售市场的，两大集团的一举一动都影响着整个成品油市场。商务部在《成品油批发企业经营管理技术规范》(征求意见稿)中规定，申请设立成品油批发企业的申请主体注册资本应不低于1000万元，拥有30座以上自有或控股加油站，具有稳定合法的成品油供应渠道，具有全资或控股的、总设计库容不低于4000立方米的成品油油库等。实际上，这个还处在征求意见阶段的规定一旦通过，全国的民营成品油批发企业将面临严重危机。以北京市场为例，除了中石油和中石化以外，北京能够满足该条件的企业不超过4家。2003年10月，国家第三张成品油经营牌照发给了中石化、中石油以外的民营企业湖北天发股份，实际上，天发获得的牌照只是成品油批发许可，根本无权零售。这样，天发的油品只能卖给各个加油站，而目前的加油站绝大部分直属中石油或中石化，根本不会购买天发的油品。这意味着我国石油行业的批发环节仍然还处于中石油、中石化两大集团的垄断之下，中国成品油批发垄断如故。