我国现代物流发展的政策环境分析

　　摘　要：新兴的、复合型的现代物流产业发展需要国家政策的扶持和引导。近几年，我国在物流政策环境建设方面出现了良好的发展势头，陆续出台了一系列与现代物流发展相关的政策法规，对维护传统物流业的基本经济秩序发挥了一定的作用，但在促进现代物流业的发展上仍存在不少政策层面的制约因素，急需按照市场经济规律和现代物流发展的客观要求进一步加以完善。利用2－3年时间，制定全国物流发展纲要等促进现代物流发展的综合性政策；利用3－5年时间，初步建立现代物流发展政策体系；经过10年左右的时间，制定一部促进现代物流发展的综合性法律《物流法》，用法律形式引导和规范现代物流的发展。

　　国内外各种产业的发展历史表明，每一个新兴产业的成长都离不开政府公共政策的扶持和引导，如美国政府对信息产业、法国政府对旅游产业的扶持和引导等。当前，我国现代物流虽然有了一个良好的发展开端，但是，由于受到经济发展总体水平的影响，现代物流的理论研究和政策环境与国际先进水平相比还存在较大差距，特别是物流政策体系的建立健全成为现代物流快速发展的瓶颈。因此，我国现代物流的发展需要政府的干预，政府部门通过物流政策的制定和实施，逐步完善物流发展的法律法规政策等宏观环境，促使新兴的、复合型的物流产业的腾飞。

　　一、我国现代物流相关政策法规的分类
我国自20世纪70年代末引入物流概念以来，随着改革开放的深入，经济增长方式的转变，各级政府、产业界和理论界高度重视并切实推进现代物流发展，在物流政策环境建设方面出现了良好的发展势头，全国人大、国务院及其所属各部门、各级地方政府陆续出台了一系列与现代物流发展相关的政策法规。根据物流政策的效力大小、功能强弱、制定目标、调整对象、适用范围不同，我国现行的与现代物流发展相关的政策法规归纳分类如下：
按政策的效力大小主要分为法律规范和规范性文件两大类。法律规范具有强制性效力，属于中国法的正式渊源，包括法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方性政府规章以及我国已加入的国际条约等。规范性文件具有指导性效力，一般不作为司法审判的主要依据，包括特定时期各级政府制定的一些物流规划、国务院各部门的有关通知、意见，地方政府各部门制定的一些规定、办法，行业协会制定的一些行规、标准和职业守则等等。
按政策的功能强弱主要分为综合性政策、专项性政策和辅助性政策。综合性政策调整总体物流发展，如《关于促进我国现代物流业发展的意见》（2004）、国家经贸委等六部委联合印发的《关于加快我国现代物流发展的若干意见》（2001年）等；专项性政策调整某一物流环节，如专门调整铁路、公路、水路、航空、管道等交通运输领域的政策法规，这类政策法规有《中华人民共和国道路运输条例》（2004）、《中国民用航空货物国际运输规则》（2000）等；辅助性政策调整与物流相关并对物流活动具有平衡和补充作用，如《中华人民共和国进出口商品检验法》（2002）、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（1996）等。
按政策的制定目标主要归纳分类为：①物流组织政策。《道路货物运输企业经营资质管理办法（试行）》（2001）等属于物流组织政策。②物流运作政策。《汽车货物运输规则》（1999）等属于物流运作政策。③物流发展促进政策。《关于加快发展我国集装箱运输的若干意见》（2002）等属于物流发展促进政策。④物流活动调控政策。《关于加强港口建设宏观管理的意见》（1995）等属于物流活动调控政策。⑤物流设施供给政策。《城市道路管理条例》（1996）等属于物流设施供给政策。⑥物流争议救济政策。如《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（1999）等属于物流争议救济政策。
按政策的调整对象主要分为两大类，一类是普遍调整各个部门、各个领域的，进而也适用于物流领域的法律、法规，如《中华人民共和国公司法》（1993）、《中华人民共和国标准化法》（1988）、《中华人民共和国反不正当竞争法》（1993）等。另一类是专门用于调整物流行业的政策法规，如《关于加快我国现代物流发展的若干意见》（2001）、《物流企业分类与评估指标》（2005）等。
按政策的适用范围主要分为全国性的物流政策和地方性的物流政策两大类。全国性的物流政策如国家发展和改革委员会等九部委联合颁布的《关于促进我国现代物流业发展的意见》（2004）等，地方性的物流政策如福建省人民政府《关于加快现代物流业发展的意见》（2005）、厦门市人民政府《关于加快发展厦门现代物流业的意见》（2003）等。地方性物流政策大多与全国性的物流政策相配套、相协调，但也有个别地方政府进行了较大幅度的政策创新。此外，地方性的一些物流政策还体现在地方政府所制定的物流规划方案中。

　　二、我国重要物流政策法规的解读
1．调整现代物流发展的综合性政策
目前我们国家尚未制定调整现代物流发展的综合性的法律法规，相关的规范性文件有：（1）国家经贸委、铁道部、交通部、信息产业部、对外贸易经济合作部、中国民航总局联合印发的《关于加快我国现代物流发展的若干意见》（2001年），这是我国政府部门颁布的第一个关于发展现代物流的指导性文件。《意见》提出了现阶段我国发展现代物流的重大意义、指导思想和总体目标。明确要求政府有关部门要转变工作职能，强化服务意识，抓紧研究制定促进现代物流发展的政策措施，打破地区封锁和行业垄断，积极培育现代物流服务市场，继续加强现代物流基础设施建设，从政策法规方面为现代物流的发展提供保障，为物流企业的经营和发展提供宽松的宏观环境。（2）国家发展和改革委员会、商务部、公安部、铁道部、交通部、海关部署、国家税务总局、中国民用航空总局、国家工商行政管理总局等九部委联合印发的《关于促进我国现代物流业发展的意见》（2004年），主要内容包括改革行政管理方式，营造有利于现代物流业发展的良好环境；采取鼓励工商企业优化物流管理和加快物流设施整合等有效措施，提高物流资源的利用率；提高物流信息化标准化水平和从业人员素质，为现代物流发展提供支撑和保障；建立由国家发展改革委牵头商务部等有关部门和协会参加的全国现代物流工作协调机制，加强对现代物流工作的综合组织协调和规划等四个方面。这是我国迄今为止最为综合的物流政策，也是我国促进现代物流发展的最高纲领和行动指南。
2．调整现代物流发展的专项性政策
调整现代物流发展的专项性政策主要有全国人民代表大会及其常委会制定颁布的法律、国务院制定颁发的行政法规、国务院所属各部委制定实施的部门规章、我国签署或加入的有关国际条约、地方性法规以及各级政府部门颁发的一些规范性文件。（1）全国人大常委会制定通过《中华人民共和国海商法》（1992）是迄今为止我国调整海上运输关系和船舶关系最权威的法律规范。《海商法》以法律的形式确定从事海上运输的船舶的各种权属关系，承运人、托运人及船长、船员的相关责任，海上运输合同的制定、履行和解除，以及海上保险、海难救助、海事赔偿、法律适用等法律问题，有力地维护了海上运输当事人各方的合法权益，促进了我国现代物流的健康发展。（2）交通部发布的《关于促进运输企业发展综合物流服务的若干意见》（2001），提出了调整交通运输结构、优化交通运输企业竞争力、实现交通运输可持续发展以及降低物流成本的具体意见。（3）铁道部最近出台的《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》（2005）明确规定我国铁路将在四大领域向非公有资本开放，鼓励非公有资本以投资参股、项目融资以及合资、合作、联营等方式，参与铁路建设、运输经营、运输装备制造和铁路多元经营，为我国现代物流的重要环节铁路运输营造了平等竞争的政策环境。
3．调整现代物流发展的辅助性政策
现代物流是个跨地区、跨行业、跨部门的综合性产业，与社会经济生活的许多层面都有不同程度关联。因此，与物流相关并对物流活动具有调整作用的政策法规还有：《中华人民共和国进出口商品检验检疫法》（2002），《中华人民共和国土地管理法》（1998），《中华人民共和国邮政法》（1986），《中华人民共和国城市规划法》（1989），《中华人民共和国建筑法》（1997），《中华人民共和国环境保护法》（1989），《中华人民共和国大气污染防治法》（1995），《中华人民共和国水污染防治法》（1996），《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（1996），《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982）等等。这些法律、法规分别对物流的跨国运营、物流设施与节点的建设与布局、物流设备与工具（特别是车辆与船舶）对环境的污染等方面进行了法律规制。

　　三、我国发展现代物流的相关政策的局限性
　　现代物流作为一个新兴的产业，需要有个良好的宏观政策环境。我国现行的政策法规对维护传统物流业的基本经济秩序发挥了一定的作用，但在促进现代物流业的发展上仍存在不少政策层面的制约因素，急需按照市场经济规律和现代物流发展的客观要求进一步加以完善。
1．物流政策法规缺乏系统性
现代物流是跨部门、跨行业的复合型产业，我国现代物流的发展涉及到国家发改委、商务、交通、铁道、民航、邮政、海关、质检、公安、信息等政府相关部门。各部门表面上是齐抓共管，实际上往往从各自利益出发，各行其是，政出多门，造成条块分割严重。我国现行的物流政策法规基本属于原生状态，缺乏统筹规划和整体协调，缺乏现代物流业发展所要求的系统性和专业性，甚至出现职能重叠、政策冲突，使执行机关和物流企业无所适从，难以认识和把握物流政策的精髓规律，难以整合物流各环节和各功能之间的关系，不利于形成产业优势推动我国现代物流的发展，最终也影响了政策法规的权威性。
2．物流标准化信息化程度不高
现代物流是一项系统工程，标准化是现代物流的重要特征。然而，我国物流标准化建设还只是处于起步阶段，很多实质性问题仍未触及。我国目前只颁布了《物流术语》、《物流企业分类与评估指标》等少数几个物流方面的国家标准化规定，对于物流计量标准、技术标准，数据传输标准、成本核算标准、物流设施和装备标准、物流作业和服务标准等都还没有制定法定的国家标准。各类运输方式间装备标准不统一限制多式联运的开展；物流包装标准与物流设施标准间的不统一影响运输工具的装载率和仓储设施的空间利用率；信息技术不能实现自动地无缝衔接与处理，影响了物流数据的传输和共享。借鉴国际标准加快我国物流标准化运作，以获得最佳流通秩序和社会效益，是当前我国物流行业急需解决的一个重要问题。
3．物流政策时效性不强
我国加入WTO后，必须对现行的有违WTO原则与精神的有关物流方面的政策法规进行清理、修正或废止，以建立一套符合国际惯例并与国际接轨的物流政策体系。然而，我国目前执行的某些物流政策法规还在延续原计划经济体制的做法，既难以适应市场经济环境下现代物流业的发展，更难以适应我国加入WTO以后物流国际化的需要。例如，我国开放现代物流市场，允许外资物流企业进入与国内物流企业展开竞争，但在税收政策方面外资企业却享有超国民待遇；中小民营物流企业在融资信贷、用地标准等方面所遇到的一系列政策问题都还没有得到妥善解决。建立一个专业性强的、有前瞻性的体现社会主义市场经济要求和现代物流特性的政策法规体系势在必行。
4．物流政策可操作性不强
我国传统的物流政策法规在技术上普遍缺乏对物流实践的具体指导和调整作用，宏观调控能力和微观约束能力不足，直接具有操作性的物流法规层次较低，法律效力不大。目前，我国尚无具有直接可操作性的现代物流综合性政策法规，各部委或地方多以“办法”、“意见”、“通知”等形式颁布一些促进现代物流发展的规范性文件，缺乏法律强制效力，只适合作为司法审判的参照性依据，在具体运用中缺乏操作性，不利于调整各物流主体之间的相互关系，不利于对物流主体行为的引导与制约作用。一些传统的运输类、仓储类法规由于受到部门分割影响，无法体现现代物流“一体化、大流通”的特点，在司法实践中经常无法操作。如《物流企业分类与评估指标》（2005）仍无法摆脱传统运输业和仓储业规则的束缚，外延过大、标准过泛，无法反映第三方物流作为现代物流发展趋势这一事实。
5．物流发展的“政策真空”
现代物流形成集运输、仓储、装卸搬运、包装、流通加工、配送、物流信息、物流规划在内的多功能、一体化的综合服务。但是，我国现有的一些物流政策法规无法对物流活动进行有效规范。例如，第三方物流运营商因不同物流环节的业务性质，可以作为代理人、承运人、仓储经营人、批发商等，从而具有不同的法律身份，法律关系种类繁多，甚至性质迥异。这些法律在责任构成、责任形式、责任范围、诉讼时效、诉讼管辖、举证责任等方面均有一定差异，会使第三方物流运营人产生不同的法律风险，承担不同的法律后果。对此，我国目前尚未有相关的政策法规对第三方物流运营商的法律地位加以调整与规范。此外，对于物流市场的准入制度、物流企业的资质、物流人才的认证等问题我国目前也尚未制定相关的政策法规。

　　四、构建我国现代物流政策体系的基本思路
市场经济是法制经济，在市场经济条件下，完善的政策法规体系既为国家的宏观管理提供了依据，也为企业的微观活动提供了准则。因此，建立健全物流政策法规体系，规范物流发展中的无序现象，使政府的宏观调控与企业的自主经营有机结合起来，成为我国现代物流发展中面临的一个重要课题。
现代物流作为一个新兴产业，渗透到从工业生产、商业流通以及运输、仓储、配送、信息服务等各个领域，已经难以用旧有的行业标准对其进行归类。面对各种新生的法律关系，期望立刻制定综合性的法律规范对这些关系进行统一调整是不现实的，其结果要么是法律制约社会现实，要么是牺牲法律的稳定性。所以，构建一个完善的物流政策法规体系不是一朝一夕的事情，不可能一蹴而就，要有步骤、分阶段的完成。
1．近期目标
利用2－3年时间，制定全国物流发展纲要等促进现代物流发展的综合性政策，并对现行物流政策法规进行针对性修订或增补，彻底消灭物流政策体系中的“冲突点”和“空白点”。
（1）抓紧建立物流发展协调机制。成立全国推进现代物流发展协调小组，建立协调会议制度，可考虑由综合部门国家发展与改革委员会牵头，商务、交通、铁道、民航、邮政、海关、质检、信息、财政、金融、税收、国土、公安等相关部门共同参与，吸收中国物流与采购联合会、中国国家标准化管理委员会参加，并形成全国物流发展部门协调制度，研究我国物流发展中的重大问题，制定统一的政策措施，加快我国现代物流的发展。
（2）抓紧制定全国物流发展纲要。要从我国国情出发，借鉴国外经验，按照“大流通”的思路进行全面统筹，通盘考虑，合理布局，尽快制定出我国现代物流发展纲要，对各地区的物流发展规划做出整体定位。对重大物流公共基础设施项目，必须加强规划监管，防止盲目建设、重复建设，避免资源浪费。要在物流发展规划的框架内，打破物流发展的部门分割、地区封锁和行业限制；要利用经济杠杆和政策扶持，鼓励整合、改造和提升现有物流资源，鼓励物流企业跨部门、跨地区、跨行业、跨所有制整合现有物流资源。
　　（3）积极推进物流标准化体系建设。根据我国物流标准化进程中存在的问题和国际物流标准化的发展方向，结合现代物流的行业特征和发展需要，积极依托先进的信息管理技术，采取引进消化、先易后难、分步实施的办法，推进物流术语、物流技术、物流服务、物流计量、物流安全、物流信息传输、物流成本核算等基础标准的建设，并在此基础上构建一个与环保标准和贸易标准相吻合、与国际物流通用标准相衔接的标准体系。现阶段重点是加快推进托盘、集装箱、各种物流装卸搬运设施等通用性较强的物流装备和技术的标准化建设，以及供应链流程信息标准化和物流服务规范标准化的建设，形成一整套既适合我国物流发展需要，又与国际惯例接轨的全国物流标准化体系。
（4）积极推进工商企业物流剥离政策。受限于传统的物流理念，我国目前工商企业物流剥离的速度缓慢，第三方物流得不到有效发展。现阶段在我国物流任务主要承担者还是众多的工商企业，这些企业虽然已经接受了物流的概念，但物流剥离速度还很缓慢，主要是因为这些企业还承担解决职工就业、社会稳定的社会责任。所以利用经济杠杆，制定适用面更广的辅业改制、分流安置扶持政策是加快物流剥离速度的关键。当然建立和完善外流外包的信用机制也是加快第三方物流发展的决定因素之一。
（5）加快出台鼓励共同配送的政策。要抓紧制定扶持政策，鼓励中小企业实现共同配送，通过促进物流效率来减少物流对的环境的影响。这方面可以借鉴日本的成功经验。为了加强对中小企业的物流管理，日本政府出台了《中小企业流通业务效率化促进法》，这是专门为援助、推进中小企业的共同配送而制定的法律，法律中明文规定对于愿意参与共同配送的企业予以援助，这对于间接规范中小企业的物流行为有着很大的促进作用，因为物流效率化不但是企业降低物流成本的首选途径，同时也是解决物流对环境影响的有效措施。
（6）加快出台健全投融资的政策。我国现有物流基础设施薄弱，难以适应现代物流发展的需要。物流基础设施建设一般投入大、风险大、回收期长，而物流企业普遍利润率较低，只有3%左右，仅靠企业自身投入显然是不够的。建议国家加大物流公共基础设施的投入力度，同时要放宽管制，消除政策层面的制约，给予用地价格优惠，给予财政贴息扶持，鼓励民间资本进入物流基础设施的建设领域。物流企业自建物流基础设施，银行应在独立审贷的基础上对符合条件的物流企业给予融资支持。此外，要加快对税收政策的梳理，切实解决物流产业中重复征税、统一纳税等问题。
2．中期目标
利用3－5年时间，在全国物流发展机构的统一协调下，理顺各种与物流发展相关政策法规间的层级结构与逻辑脉络，初步建立现代物流发展政策体系，为制定统一的法典化的综合性物流法律做准备。
现代物流政策法规体系涵盖了与物流相关的各种政策法规和规范性文件，涉及物流的法律规范既可能包含民法部门中的部分原则与内容，如调整平行主体之间的财产权利、契约关系，也可能涉及经济法或其它部门法中的法律规范，如消费者权益保护、反不正当竞争等内容。因此，有必要为持续性的制定现代物流相关政策法规提供一个框架体系，理顺不同单行政策法规之间的层次结构与逻辑脉络，疏通各单行政策规范之间的承接与递进关系。从而形成一个层次分明、结构严谨的物流政策法规框架，以促进物流行为规范化和物流运作效率化，提高物流政策法规体系的集约性、系统性，增强其综合调控能力。
根据现代产业政策体系理论，借鉴西方发达国家在现代物流发展过程中的立法经验，结合现代物流发展的规律和趋势，我国现代物流的政策体系可分为：一是物流组织政策法规，指确立物流主体资格、明确物流主体的权利义务以及物流产业进入与退出机制的法律规范；二是物流行为政策法规，指调整物流主体从事物流活动的行为的法律规范，明确物流主体的运营范围、执业规则以及物流活动中各行为主体间的法律关系的法律规范；三是物流活动调控政策法规，指调整国家与物流主体之间以及物流主体之间市场关系的法律规范，包含政府对现代物流的协调管理、放宽管制、标准化建设、技术扶持、人才培养、环境保护等等；四是物流设施供给政策法规，是指促进物流基础设施的规划、布局和供给的法律规范，特别是扶持民营资本进入物流基础设施领域的相关政策；五是物流社会保障政策法规，指调整国家、物流主体与劳动者、消费者之间关系，维护物流从业者、消费者权益的法律规范。六是物流争议救济政策，指解决物流活动中各方发生经济纠纷和确定法律责任的程序、方法的法律规范。
3．远期目标
经过十年左右的时间，在我国现代物流的立法理论和实践基本成熟的前提下，制定一部促进现代物流发展的综合性法律《物流法》，用法律形式引导和规范现代物流的发展，进一步完善中国物流的政策法规体系。
（1）制定《物流法》的现实意义。现代物流是一种综合的经济活动，已不是单一的运输行为。它既可能是多种运输方式的融合，也可能是运输方式与仓储、商务、信息等方式的结合，需要一部综合性的《物流法》，涵盖不同运作环节及环节间的法律关系，体现其所要调整的对象应当具有的质的规定性，以维护当事人的权利义务。
（2）制定《物流法》的指导思想。物流立法要以振兴现代物流产业为主题，以发展第三方物流为主线，坚持以市场为导向，以企业为主体，以信息技术为支撑，以降低物流成本和提高综合服务质量为中心，大力提高全社会对现代物流理念的认识，依法维护物流行为各方当事人的合法权益。
（3）制定《物流法》的基本框架。从我国的立法实践和现代物流业发展的内在规律考察，并借鉴西方国家物流立法的成功经验，提出《物流法》的框架结构：
第一章，总则。明确《物流法》的立法目的、意义、现代物流的概念、物流法律关系（主体、客体、内容）、物流管理主体及其职责。
第二章，物流经营者。明确物流市场的准入条件，物流企业的设立条件，物流企业的设立程序和开展经营活动所必须遵循的原则。
第三章，物流行为。明确物流企业的经营范围，不同物流环节的运营范畴，对物流活动外部不经济的规制以及企业在从事物流活动时应尽的权利和义务。
第四章，物流合同。明确物流合同的概念、性质、内容、条款、违约责任，明确合同当事人的基本权利义务，明确物流合同当事人与其他第三人的关系。
第五章，物流管理。明确物流设施的规划、建设与管理的责任，确立物流技术和服务标准，推动和规范市场竞争，反对垄断。
第六章，法律责任。明确物流法律责任的责任构成、责任形式、责任范围、诉讼时效、诉讼管辖、举证责任等方面内容；对违反《物流法》行为的责任人追究经济责任，情节严重的，要依法追究刑事责任。
　　第七章，附则。对物流法的适用范围、实施办法、生效时间等作出规定。

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　　 作者：林 勇，王 健 来源：中国物流与采购网 2007-9-20