光伏产业发展受困体制“网关”

　　近日，财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于做好2012年金太阳示范工作的通知》，正式开启第四期“金太阳”屋顶工程。其中，对用户侧光伏发电项目给予7分/瓦的补贴，而这占到屋顶项目投资成本的50%左右。这让身处“寒冬”的光伏企业感到了一丝暖意。

　　接受《经济参考报》记者采访的专家认为，沿用旧的政策模式来扶持引导新兴产业，是光伏产业重走其他产业发展老路的一个重要原因。应结合新能源特性，出台更多“造血”的产业政策，突破体制“网关”。

　　扶持

　　多政策“输血”光伏业

　　据记者了解，“金太阳”示范工程从2009年7月启动，其主要是针对终端的光伏补贴计划，如在工业园区、产业园区、商业区进行集中建设的用户侧光伏发电项目，利用工矿、商业企业既有建筑等条件分散建设的用户侧光伏发电项目等。截至2011年第三期，“金太阳”示范工程已达到600兆瓦的规模。

　　而这一工程只是近些年国家“输血”光伏业的政策之一。早在2009年3月，财政部就会同住房和城乡建设部推出了促进BIPV和光伏屋顶应用的国家光伏补贴计划。同年底，国家能源局举行了甘肃敦煌10MW并网光伏发电项目的特许权招标。这一年可以说是中国光伏市场的转折年，在这些光伏激励政策的刺激下，2009年中国年度光伏新增装机量达到160MW，超过了截至2008年底的累计安装总量。

　　在2011年下半年中国光伏业遭遇寒冬后，相关扶持政策更是密集出台。国家发改委提出，2011年7月1日以前核准建设、2011年12月31日建成投产的太阳能光伏发电项目上网电价统一核定为每千瓦时1.15元；国家能源局连续两次上调光伏“十二五”发电装机目标，规划到2015年末达到1500千瓦，而年初设定的目标为500万千瓦；财政部会同国家发改委、国家能源局共同制定《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》，将可再生能源电价附加征收标准从4厘/千瓦时调整到8厘/千瓦时，按照这个标准，可再生能源电价附加费征收将超过380亿。

　　“国家政策的出台推动我国光伏装机市场实现了跨越性增长，特别是去年上网电价政策的出台，直接推动我国去年新增光伏装机量达到2.5GW左右。”工业和信息化部赛迪智库光伏产业研究所研究员江华在接受《经济参考报》记者采访时说。

　　他同时指出，世界主要发达国家光伏产业的迅速发展，也都离不开相关扶持政策的推动。作为清洁能源产业，太阳能光伏产业在上世纪末、本世纪初就开始受到日本、美国及欧洲各国重视，“强制光伏上网电价”、“税收优惠”、“净电计量法”、“初装补贴”等一系列光伏扶持政策相继出台，有效地刺激了市场需求，带动了产业的发展。

　　脱节

　　旧模式“难配”新能源

　　值得注意的是，这些政策并未改变中国光伏产业“两头在外”的尴尬境地，而且在政策实施的过程中，暴露出旧模式“难配”新能源、政策和市场脱节的问题。

　　中国有色金属工业协会硅业分会向记者表示，政策出台对于行业发展起到了利好作用。但目前政府支持更多停留在发电补贴上，而对于明确光伏发电强制性市场份额以及对光伏系统给予贷款、税收及财政方面的支持尚无明文规定。

　　这种单纯的输血式补贴，对于光伏这样的新兴产业来说，是“饮鸩止渴”。中投顾问高级研究员李胜茂指出，目前国内的补贴政策精确性不够，“不管是有没有核心竞争力的企业，都能领到补贴，这种补贴不仅没有起到最大限度地激发优秀企业的效果，反而成了维持落后生产力的推手。”

　　不仅如此，补贴标准和行业技术进步缺乏联动性。国内虽然逐年在降低补贴幅度，但这种下降的幅度多是人为制定，与技术进步带来的成本下降比例并不紧密挂钩。而且，与产业总量控制联系也不够“没有从全产业链的角度出发，将补贴比例与装机容量结合起来考量”。

　　这些都给产业政策的实施留下了重大漏洞。2011年，与光伏电池快速降价相反，政策提出的是高额补贴，再加上地方的项目核准权限，引发西部数省区爆发性的大规模光伏电站建设热潮，但因为与光伏中长期规划和电网建设衔接不力，“大跃进”式抢建的光伏电站最终面临闲置“窝电”的严峻形势。

　　此外，太阳能作为一种新能源，除了大家熟知的可再生永续利用和清洁外，还具有能量密度低、带有随机性和间歇性、尚不能商业化储存的特性，“根据技术经济约束条件，宜采用分散式、分布式开发方式，将其就地、就近利用。”国家能源局可再生能源司司长王骏曾撰文称。

　　但事实上，政策引导的结果恰恰与此相反。“当前的国家政策总是集中在某一个点上，永远不是系统化的思维。”在某光伏企业的张总看来，中国的上网电价政策缺乏相应的细则，例如没有规定补贴截止日期，政策的不确定性增加。此外，上网电价没有分区，于是大批发电站被集中建设到光照资源丰富的西部，但其内部无力全部消化，最后又要向东部远距离输送。如此之下既浪费了资源，又使得成本大增，进一步降低了经济竞争力。

　　与此同时，作为分布式开发示范的“金太阳”工程，由于机制漏洞，并缺乏相关配套规范，也面临着“隔靴搔痒”的问题。据中国光伏产业联盟相关负责人介绍，目前包括若干产业领军者在内的一些公司已撤出了已获“金太阳”计划批准的工程项目，而主要原因就是补贴不足造成项目亏本。

　　而对于还要靠“金太阳”运转的中小企业来说，面对肯定要赔钱的项目，唯有想尽办法节省成本，甚至是偷工减料、以次充好，产生很多无法上网的废电。

　　然而，更大的问题还在于并网难。很多屋顶光伏发电因为无法并网，只能闲置“晒太阳”。而且，本可用380伏电压直接使用的分布式光电装置，却因“供电专营”的规定，被要求原地升压至10千伏以上入网计价，再降回380伏按销售价格结算，无端增加了大量输变电投资。

　　地面建设的光伏电站也遭遇了类似的问题。张总告诉记者，他们公司自己运营的电站，有一部分到现在都没能并到网。而且在并网的过程中，电力方案必须由电网的电力设计院来承担才可以通过，这在无形中增加了并网的成本。

　　“并网难主要是体制方面的问题，并网侵犯了电网公司的利益，所以电网公司对于可再生能源并网的积极性不高，甚至阻碍可再生能源并网。”江华坦言。

　　李胜茂也提醒，光伏产业的发展应该充分借鉴风电产业发展的经验和教训，现在国内光伏发电装机容量比较小，并网难的问题还未凸显出来，但需要“未雨绸缪”。

　　出路

　　突破体制“网关”谋发展

　　“整个光伏产业又在重走其它产业的老路。缺乏科学规划、市场监管不力、准入机制滞后，这一切导致光伏产业产能迅速膨胀直至过剩，并很快出现很多旧模式的弊端。发展到最后，产业竞争力越来越弱，在国际上叫得响的企业越来越少。”张总感叹道。

　　2011年所遭遇的寒冬，将光伏产业“穿新鞋走老路”的模式问题暴露无遗。2012年，产业发展面临供需失衡严重、企业利润空间不断受挤压、行业竞争愈加激烈、产业整合不可避免、国外资本入侵的严峻局面。在这种情况下，改变旧模式迫在眉睫。

　　众多业内人士认为，只有结合新能源特性，出台更多“造血式”的产业政策，突破体制“网关”，才能增强中国光伏企业在全球中的竞争力。

　　“现阶段新能源发展离不开政府补贴，但补贴政策要破除行政因素，体现效率原则，引进竞争机制，这样才能激发企业自身的造血功能。”李胜茂指出，首先要实现总量控制，每年的补贴力度一定要和光伏发展的目标结合起来，而发展目标的制定，又要和电网的消纳能力结合起来。更为重要的是，光伏产业的发展一定要把目标放在惠及普通老百姓的生活上去。其次，要像比利时等国的“绿色证书政策”一样，用光伏发电的补贴设计出一种优胜劣汰的机制，让有限的资金运用到有真正核心竞争力的企业上去。

　　除此之外，中国有色金属工业协会硅业分会表示，国家可考虑加大对国内优秀企业的扶持力度(包括贷款、收税方面)，通过树立标杆企业逐渐带动行业技术进步，引领整个行业健康发展，增强中国企业在世界的竞争力。

　　而在江华看来，当前我国光伏发电最核心的障碍还是光伏并网难，这有赖于从国家层面上推行电力机制改革，确定独立的输、配电价，还原电网企业的输、配电功能，使垄断业务与竞争性业务分离，电力调度机构与盈利主体分离，进一步加强政府监管，实现电网的公平开放、公平接入，给可再生能源一个适宜的发展环境。与此同时，智能电网的建设要提速，从技术上加大并网的可能。

　　另外，规范行业发展、完善标准体系、推动技术创新、发展配套辅料与设备也是未来待解决的问题。中国光伏产业联盟建议，国家制定出长远、稳定的产业政策，而这些政策应结合更多的市场机制，有清晰的执行细节和评估程序。例如，设置可再生能源配额制度，以及光伏发电配额制度，从政策和制度上明确国家及地区电力组成中可再生能源，尤其是光伏能源所占比例。