气候大会渐远碳税话题又起

　　第16次联合国气候变化大会虽然已经落幕一段时间，但广受业内关注的碳税能否出台仍然是一个热议话题。世界自然基金会(W W F)全球气候变化应对计划主任杨富强不久前曾在坎昆表示，中国最早在2012年，最迟在2012—2015年期间或将推出碳税。

　　中国作为能源消耗大国和二氧化碳排放大国之一，承担着节能减排的重要责任，《经济参考报》记者比较国外碳税政策，采访了国内推动碳税制订的核心专家，试图对碳税在中国的前景做出一些前瞻性的展望。

　　先例：国外碳税诞生逾十年

　　人类大量使用化石燃料，向大气中排放的温室气体随之增加，导致全球性的气候变化和环境变化……已成为国际社会普遍关注的热点环境问题。在各种旨在减缓气候变化的政策中，碳税被普遍认为是减少碳排放的一种有效经济手段。目前，世界上已有丹麦、芬兰、瑞典、荷兰、挪威等一些国家征收碳税，取得较好效果，另有一些国家和地区也在积极探索中。

　　碳税是政府针对二氧化碳排放征收的一个税种。碳税以环境保护为目的，通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放，希望通过削减二氧化碳排放减缓全球变暖。

　　开征碳税，最初出现在20世纪90年代一些北欧国家，目前，引入碳税的国家已经达到10多个，如丹麦、芬兰、德国、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、和英国等。此外，日本和新西兰等其他一些国家也在考虑征收碳税。

　　早在20世纪70年代，丹麦就开始对能源消费征税。当时，征税对象只包括家庭和非增值税纳税企业。资料显示，1992年丹麦成为第一个对家庭和企业同时征收碳税的国家，目的是刺激能源节约和能源替代。征收范围包括汽油、天然气和生物燃料以外的所有二氧化碳排放。计税基础是燃料燃烧时的二氧化碳量，税率为100丹麦克朗/吨二氧化碳，相当于14.3美元/吨二氧化碳。为增强企业竞争力，税收收入的一部分被用于为工业企业的节能项目提供补贴。1996年丹麦引入了一个新税，该税由三个税种组成，分别是二氧化碳税、二氧化硫税和能源税，增加了企业的能源和碳税的总体负担。该税的二氧化碳税率不变，但税基扩大到供暖用能源，企业按用途将耗费的能源分成三类，供暖用、生产用和照明用能源。二氧化碳税对供暖用能源按100%征税，对照明用能源按90%征税，对生产用能源按25%征税。丹麦在其制订的最新能源计划中，明确提出了2030年能源构成：风能占50%，太阳能15%，生物能和其他可再生能源占35%，其中风能在2025年还将占到电力供应总量的75%。

　　荷兰从1990年起在原有的环境税下增设了碳税，并把税收收入纳入政府一般预算管理。1990年，芬兰引入二氧化碳税，征收范围是矿物燃料，计税基础是含碳量。开始征收时税率很低，之后逐渐增加。

　　瑞典在1991年整体税制改革中引入碳税，同时将能源税税率降低。征税范围包括所有燃料油，其中对电力部门使用的部分给予税收豁免。税率根据燃料含碳量的不同而有区别。纳税人包括进口者、生产者和储存者。对私人家庭和工业的税率为250瑞典克朗/吨二氧化碳。由于考虑企业的竞争力，工业企业也只需要按50%的比例缴税，某些高能耗产业，如商业园艺、采矿、制造、纸浆和造纸、电力等，给予税收豁免。

　　挪威从1991年开始对汽油、矿物油、和天然气征收二氧化碳税，覆盖了所有二氧化碳排放的65%。1992年，挪威把征收范围扩展到煤和焦炭。根据燃料含碳量不同，征税标准也有差别，如1995年对汽油的征税标准是0.83挪威克朗/升，对柴油的征税标准是0.415挪威克朗/升。年税收收入60亿挪威克朗，占税收总收入的2%。

　　德国则实行对特定能源征收能源税。1999年首先对摩托车燃料、轻质燃料油、天然气、和电力征税。税收收入投入到养老基金，不仅提高了雇员的净工资，还降低了雇员和雇主交纳养老保险的金额。后来，对摩托车燃料油和电力的税率有所增加。从2000年开始，德国对重质燃料油征税。

　　为了履行《京都议定书》的承诺，实现到2008-2012年间排放的温室气体比1990年低12.5%的目标，以及国内的到2012年减少二氧化碳排放20%的目标，英国于2001年颁布征收气候变化税，适用于工业、商业、农业和公共部门。值得注意的是，对销往企业和公共部门的电力、煤、天然气、和液化石油气正常征税，却对热电联产单位的油类耗费和发电以及可再生能源实行免税，同时规定该税不适用于国内消费者和慈善团体。

　　2006年11月，美国科罗拉多州圆石市成为美国首个通过碳税法规的城市。该市有58%的民众投票同意，依居民和企业用电量的多少，随同电费按比例缴纳碳税。为鼓励使用清洁能源，达到环保的目的，同时规定，购买风力发电的用户免税。当地政府每年约100万美元的碳税收入，全部用于提高全市的能源效率以及改用替代燃料等方面。

　　2008年2月，加拿大BC(不列颠哥伦比亚)省公布2008年度财政预算案，规定从当年7月起开征碳税，即对汽油、柴油、天然气、煤、石油以及家庭暖气用燃料等所有燃料征收碳税，不同燃料征收的碳税不同，而且未来五年燃油所征收碳税还将逐步提高。B C省政府通过增加碳税一年可增加税收3.38亿加元，并且表示，省政府不会籍由碳税来增加收入，而会通过减税的方式，将碳税的收入还给省民，还希望通过征收碳税减少能源消耗，减少二氧化碳等温室气体排放。

　　启示：碳税作用显著

　　世界各国政府先后对开征碳税之后产生的效果做了评估。据1997年对丹麦与能源使用有关的税的实施效果进行的评估显示，企业能源消耗降低了10%。 第 三 方 独 立 研 究 报 告 也 显示，丹麦对企业征收能源税使能源的消耗降低了10%。从1980年到2002年间，丹麦能源消耗总量变化不大，从能源消耗结构来看，煤和焦炭以及油的消耗比重逐步降低，天然气和可再生能源的使用逐步增加，从比重来看增加明显，显示出税收对能源替代的影响。引自丹麦能源署发布的数据，丹麦整个能源业的二氧化碳排放呈现减少态势，从1990年的5270万吨减到2005年的4940万吨。而生产每度电排放的二氧化碳则由1990年的937克减少到2005年的517克。

　　随着碳税的执行，荷兰温室气体排放量持续下降，荷兰的评估显示，预期2010年二氧化碳排放会减少360-380万吨，到2020年会减少460-510万吨。

　　瑞典和挪威的二氧化碳排放也减少了。1987到1994年间，瑞典二氧化碳排 放 下 降 了13%。 瑞 典 环 境 保 护 署(SEPA )对瑞典二氧化碳税的评估报告表明，二氧化碳税同瑞典环境政策一起对减少二氧化碳排放发挥了作用。瑞典公布的应用经济手段的评价报告称，许多能源生产厂家因碳税的实施更换了燃料。挪威对碳税实施效果进行评估的结果显示，税收导致1991-1993年的二氧化碳排放量下降了3-4%；效果最显著的是造纸工业的油耗下降了21%。

　　在德国，碳税的合理实施不仅带来保护环境效果，还增加了社会就业人数。对德国的一项研究显示，截至2002年底，二氧化碳减排量超过了700万吨，同时创造出六万个新的就业岗位。另一项对能源税效果的研究显示，到2005年时，德国能源耗费的降低以及二氧化碳的排放下降了2-3%。该研究还表明，

　　实施能源税为德国创造了25万个新的就业岗位。

　　与此同时，中国财政部下属的财政科学研究所对碳税做了深入的研究，财政科学研究所课题组研究报告显示，碳税的征税依据有两种情况，丹麦、瑞典、挪威等许多国家是按碳含量征税，用燃料的含碳量和消耗的燃料总量计算二氧化碳排放量，只有少数国家是直接对二氧化碳或一氧化碳的排放量征税。在操作上前者更加简便易行。

　　碳税收入在大多数国家纳入一般预算管理，也有个别国家将其专款专用于环境保护，或者提高能源使用效率和研究开发利用可替代新能源的活动。

　　在德国等国家，碳税征收的同时降低了居民个人所得税等一部分税负，将碳税收入投入到养老基金等方面，为社会增加了大量就业，联系我国当前社会就业压力巨大，这一点值得关注。

　　预期：国内短期内或难开征

　　近日，有媒体从国家发改委气候变化司获悉，国家发改委正在研究碳税征收方案。财政部财政科学研究所(下称财科所)所长贾康表示，政府推出碳税有三个技术备选方案：或是放到环境保护税中；或将碳税引入消费税中；或把碳税纳入资源税中。

　　业内人士普遍认为，节能减排是解决我国发展中面临的能源和环境的双重压力，建立环境友好型、资源节约型社会，实现可持续发展的必然要求。适时征收碳税，有利于推动消耗化石燃料产生的外部负效应内部化，通过增加能源的使用成本以达到减少能源消耗的目的，所以开征碳税是促进我国节能减排的有效经济手段之一。

　　然而，专家认为，我国以煤为主的能源结构在短时间内仍然难以改变，值得注意的是，世界经济发展的经验数据表明，当国家和地区的人均G D P处于500美元至3000美元的发展阶段时，往往对应着人口、资源、环境等瓶颈约束最为严重的时期。目前，中国还属于发展中国家，为发展经济、提高人民生活水平，能源消耗势必会加速增长，温室气体排放的增长速度也会有较快的上升，中国的温室气体排放应属于“生存性排放”。

　　财政部财科所课题组对碳税问题进行了大量深入细致的调研，在此基础上，课题组表示：我国碳税比较合适的推出时间是2012年前后；由于采用二氧化碳排放量作为计税依据，需要采用从量计征的方式，所以适合采用定额税率形式；在税收的转移支付上，应利用碳税重点对节能环保行业和企业进行补贴。

　　记者了解到，目前国家发改委、财政部财科所课题组有关研究报告对碳税的征收范围进行了较为清晰的界定。根据碳税的征税范围和对象，我国碳税的纳税人可以相应确定为：向自然环境 中 直 接 排 放 二 氧 化 碳 的 单 位 和 个人。财科所课题组建议，中国的碳税最终应该根据煤炭、天然气和成品油的消耗量来征收。碳税在起步时，每吨二氧化碳排放征税10元，征收年限可设定在2012年；到2020年，碳税的税率可提高到40元/吨。

　　而环保部规划院课题组则建议，每吨二氧化碳排放征税20元，到2020年可以征收50元/吨。具体而言，煤炭(每吨)、石油(每吨)、天然气(每立方米)分别征收11、17、12元的碳税。国家发改委、财科所课题组的研究报告称，根据我国现阶段的情况，从促进民生的角度出发，对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳，暂不征税。

　　财科所碳税研究课题组主要成员傅志华研究员告诉《经济参考报》记者，我国碳税的定位要考虑国情，逐步提高税率；不考虑累进制税率，而是采用从量计征的方式，即定额税率形式；由于考虑到节能减排的因素，不会效仿大多数国家对含碳比例较高的化石燃料征相对较低的税以保障耗能行业的竞争力。但是，在最初开征碳税时可能会采用相对较低的税率水平，然后再逐步提高。这种做法可以减少开征时的阻力。

　　“为了保护我国产业在国际市场的竞争力，可根据实际情况，在不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制。但是，能源密集型行业享受税收优惠必须有一定的条件，如与国家签订一定标准的二氧化碳减排或提高能效的相关协议，作出在节能降耗方面的努力。”傅志华表示。

　　据接近财政部的人士向《经济参考报》记者透露，短期之内碳税还不会开征，“现在连是否新开一个独立税种都没有确定，此外还会面临一些行业和地方政府的阻力。”

　　“但有些部门希望尽快推出，如发改委气候司，这能让他们在气候谈判时更主动一些。”该人士说。

　　行业方面的阻碍可以想见，以能源行业为例，由于我国发电基本以煤电为主，碳税的实行会继续抬高电力企业的成本。

　　华北电力大学校长助理张粒子教授在接受《经济参考报》记者采访时表示，现阶段实行碳税并不合适，碳税如果实行肯定会推高我国能源价格，“我们要充分重视国际能源价格上涨，现在发达国家对本国经济都没底，在没有对碳税实行做详细准确评估的前提下，如果匆忙实行碳税，对经济的影响无法把握。”

　　张粒子分析了碳税实行的可操作性，“从能源价格承受力来讲，我国能源企业现在负债率已经很高，如果碳税加到发电环节，造成的成本增加只能靠国家财政补贴。而财政的钱来自纳税人，那么这种分配是否合理就值得商榷了。”

　　张粒子提出，如果从促进节能减排的角度，电价中可以加入可再生能源附加税或者在化石能源价格中加入消费税的形式来实现，“这个税率是可增可减的，调节余地大，而碳税一旦开征，调节的余地就太小了。”

　　中国社科院城市发展和环境研究所所长潘家华认为碳税是个很好的手段，在理论和方法上都可取。但同时表示，如果在很多问题上没有弄清楚，贸然征收碳税是不可取的。

　　潘家华在接受《经济参考报》记者采访时表示，欧洲不少国家是为了扩大税基增加财政收入，“以瑞典为例，政府以其他名义征收百姓会表示反对。但现在我国中央财政很高，税负也很高，扩大税基显然不是目的。需要保证财政中性，即征收碳税就要减少其他税收，来保证不增加整体税负。”

　　潘家华表示，碳税应该是导向性的，引导企业节能减排，引导消费者选择低碳产品，鼓励社会走向低碳。

　　“因此碳税应该是不以扩大税基为目的、导向性的、对社会不会有太大负面影响的、财政中性的税收。”潘家华总结。

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　　碳税的起源

　　早在19世纪20年代，法国科学家Jean .Fouxier就发现自然温室效应，并进一步论证这一效应对生物生存的重要性，认为自然温室效应是地球能量系统平衡的重要组成部分。19世纪未，瑞典科学家阿伦纽斯，又提出了人为温室效应的可能性，认为矿物燃料燃烧过程中所排放的二氧化碳，将使大气中二氧化碳浓度提高，会带来气候变暖问题，即“阿伦纽斯假说”。

　　但是，近百年来，气候变暖问题并不太为人所关注。直至1985年，在一次由联合国环境规划署、世界气象组织与国际科学联盟理事会共同召开的国际会议上，对温室气体浓度增加将引致全球平均温度上升的观点得到基本接受，并成为国际社会的热点之一。据联合国政府间气候变化专业委员会的第二次评估报告称，温室气体，如二氧化碳、甲烷和氧化亚氮，在大气中的浓度从18世纪的工业化时代以来，已经有了很大的增加。究其原因，在很大程度上是由人类活动，主要是矿物燃料的使用、土地使用的变化和农业造成的。温室气体浓度的增加导致了大气和地球表面的变暖、全球海平面也相应上升。倘若不采取相应举措，人类所赖以生存的生态和社会经济系统受到极大的危害，人类只有一个地球，减少温室气体排放已成为当今国际社会所面临的一个刻不容缓的问题了。

　　碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税。它以环境保护为目的，希望通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖。碳税通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。与总量控制和排放贸易等市场竞争为基础的温室气体减排机制不同，征收碳税只需要额外增加非常少的管理成本就可以实现。

　　碳税形成的理论基础，源于英国经济学家庇古于1920年出版的《福利经济学》一书，故碳税又叫庇古税。庇古认为，边际私人净产值与边际社会净产值相背离的原因，源于“外部经济”或“外部不经济”，差异或成本难以在市场上自行消除，成本的外部化，使得污染并不致影响该产品的生产者与消费者之间的交易达成，污染的存在使厂商获利，但却给社会带来不利影响。由此而形成“边际社会成本”。庇古建议，正是因为边际私人净产值与边际社会净产值背离现象的存在，使得国家干预有了必要性与合理性，政府应根据污染所造成的危害对排污者收税，以税收形式弥补私人成本和社会成本之间的差距，将污染的成本加到产品的价格中去。庇古的观点直到上世纪60年代未，才开始真正引起人们的注意并系统地进行研究，形成了“排污收费、罚款理论”。

　　在“柏林授权”通过后，一些发达国家的缔约方，纷纷推出减排温室气体、保护气候的措施，征收二氧化碳排放税则是其中的核心内容之一。1991年，丹麦议会就通过征收二氧化碳排放税的议案，可以说，丹麦是最早践行碳税的国家，而欧盟则考虑在其成员国内引入统一的碳税制度，以弥补2005年1月实施的碳排放贸易体系的不足。