差别化考核好使不好使？——来宾市差别化考核调研报告

　　中国环境报社理论评论部近日赴广西壮族自治区来宾市对差别化考核实施情况进行调研。2008年，来宾市结合地方实际和生态文明建设要求，开始探索生态文明建设的考核机制，尝试对辖内部分县(市)实行差别化考核。几年来，来宾市的差别化考核是否取得了预期效果？对其他城市有哪些借鉴意义？我们希望从调研中找到答案。

　　 ◆中国环境报社理论评论部调研组 

　　背景情况 保护好生态环境比GDP增长更有意义 

　　广西壮族自治区来宾市辖4县1市1区，即象州县、武宣县、忻城县、金秀瑶族自治县、合山市和兴宾区。来宾市之所以较早实施差别化考核，是因为对于来宾部分地区来说，保护好当地的生态环境比GDP增长更具有重要意义。

　　金秀瑶族自治县(以下简称金秀县)位于广西中部偏东的大瑶山主体山脉上，是珠江流域重要的水源地，是广西珠江流域防护林工程建设重点县之一，林区内还有大量的珍稀动植物。同时，金秀县矿产、林业资源都极为丰富。如果政绩考核仍以GDP增长为重点，矿产开发、森林采伐这些能迅速带来财政收入和GDP增长的项目将难以遏制，将会对当地生态环境造成严重破坏。

　　2008年，来宾市出台《2008年经济社会发展目标管理考评办法》中首次提出，对金秀县实行差别化考核，以生态环境保护、旅游产业发展、城镇化建设等指标取代GDP、财政收入和工业化建设等指标。

　　与金秀县一样，保护生态环境对于忻城县至关重要。忻城县是国家重点生态功能区和自治区岩溶地区石漠化治理示范县，同时也是国家级贫困县，石漠化严重。对于忻城县来说，比发展经济更为重要的是生态环境治理，遏制石漠化发展。因此，来宾市将差别化考核扩展到忻城县。

　　2009年，合山市被列入全国第二批资源枯竭城市。结合合山市急需转型发展的实际，2011年，来宾市将合山市主要考核指标设置为生态建设、接续替代产业发展、棚户区改造、生态植被恢复等。

　　据了解，2012年，来宾市对兴宾区和来华投资区也实行区别考核。结合两区实际，来华投资区将经济结构调整作为首要的考核指标；兴宾区则以经济增长、民生和生态建设并重，进一步推动产业结构升级和生态保护工作。

　　根据不同地区的具体情况，设置具体的考核目标，引导所辖县(市、区)实现可持续发展是实行差别化考核的初衷。

　　具体做法 将生态建设纳入绩效考评 

　　政绩考核指标设置直接关系到下一阶段工作重点的部署安排，关系到城市未来的发展走向。为保证考核指标的科学性、合理性，来宾市委书记张秀隆多次到金秀、忻城等地调研，在调研的基础上要求来宾市督考局设计考评指标细则，形成初步方案。

　　在方案基础上，来宾市以召开座谈会等形式，征求市直属部门、县(市、区)领导班子意见。经过多方征求意见、反复讨论，形成最终方案。此外，来宾市督考局每年根据各地工作进展，修改考核指标。

　　以金秀县为例，2008-2010年，金秀县差别化考核实行200分制，重点考核金秀县生态环境保护、旅游产业发展和城镇化建设。对重点考核项目赋予很高分值，其他项目都在10分以下。其中，生态环境保护分值为25分，占考核总分的12.5％。考核内容涵盖植树造林、木材采伐生产、森林防火、生态公益林保护、农村能源建设、节能减排等方面内容。

　　2011-2012年，来宾市的绩效考评与自治区绩效考评全面对接，绩效考评实行1000分制，设置了一级指标“生态建设”，分值为225分，占考核总分的22.5％。

　　重点突出、指标细化是来宾市差别化考核的主要特点。

　　取得效果 经济发展与环境保护“双丰收” 

　　实行差别化考核以来，金秀、忻城、合山3县(市)卸下包袱、轻装上阵，在保护生态环境的同时，经济增长质量和效益也明显提高。近几年来，在广西壮族自治区14个市的绩效考评中，来宾市排名不断提升，2009年排第八位，2010年上升到第六位，2011年跃升到第二名。

　　金秀县实行差别化考核后，实现了两个转变。一是从林业立县转变成生态立县。围绕良好生态环境做文章，金秀县大力发展旅游产业。2005年-2011年，全县旅游总人数由17.83万人(次)增加80.29万人(次)，旅游总收入由0.93亿元增加到3.24亿元。二是从鼓励开发转变为关停矿点。去年，金秀全部关停圣堂山一带的所有矿点，仅这一项就减少财政收入1700多万元。目前，金秀县的森林覆盖率逐年上升，达到90％以上。实行差别化考核以来，金秀县主要经济指标连续保持了两位数的增速，居民可支配收入翻一番。

　　忻城县积极争取上级下拨的资金、社会公益资金，实施人工造林和封山育林工程，治理水土流失，加强农村能源沼气建设。2011年，全县森林覆盖率从2010年的56％上升为64％，有效遏制了石漠化。同时，忻城县在石山贫困地区着力发展生态农业，因地制宜栽种竹子、金银花等生态效益和经济效益都比较高的树种。成功推广“养殖——沼气——种植”三位一体的“忻城模式”，总结了一系列石山造林绿化的经验。如今，被誉为“广西金银花之乡”的忻城县地区生产总值、财政收入及居民人均可支配收入均大幅提高。

　　合山市积极争取中央和自治区扶持资金，全力开展矿山生态环境治理恢复和资源枯竭型城市转型建设。进一步加大对已关闭矿井周边环境的治理力度，在完成废弃矿山治理的基础上建设合山国家矿山公园，将废弃矿坑打造成文化休闲娱乐区。加快培育纳米碳酸钙、生物制药、电子科技等接续替代产业。近年来，虽然受到合山发电公司“上大压小”工程、合山煤业公司矿井机械化改造等工程的影响，合山市税收锐减，但居民人均可支配收入每年均以超过10％的幅度增加。

　　调研启示 探索生态文明建设要理论与实践结合 

　　来宾市探索生态文明建设，更注重顶层设计，注重与实际相结合。以下3点可供其他地区参考借鉴。

　　一是应根据省情、市情、县情设置不同的考核指标，对发展状况进行调节。实行差别化考核，可以使各地更好地协调经济发展、环境保护、民生保障等方面的关系，为区域可持续发展打下坚实基础。

　　二是不考核经济指标不意味着经济不发展，走特色化发展道路同样可以产生经济效益。践行科学发展观的关键一条就是实行非“一刀切”的空间发展战略，差别化考核可以推动各地结合自身实际走宜工则工、宜农则农、宜游则游的科学发展之路。

　　三是加大财政转移支付力度，完善生态补偿机制。为防止实行差异化发展导致地区发展差距扩大，在实行差别化考核时，应从中央和地方两个层面完善配套机制。在中央层面上，应提高补偿标准，建立按质论价的投入补偿机制，调动林权所有者保护和管理公益林的积极性；在中央的组织协调下，逐步建立下游对上游水资源、水环境保护的补偿和上游对下游超标排污或环境责任事故赔偿的双向责任机制。在地方层面上，应加大生态脆弱区财政转移支付额度，改变地区间的既得利益格局，实现公共服务水平的均衡；建立政府引导、市场推进、公众参与的多元化投入机制，切实解决生态环境保护中资金短缺的问题。

　　　(调研组成员包括刘蔚、査玮、黄婷婷、何蓓琦、李莹，本文由李莹执笔)