河南探索主要污染物总量预算管理新模式 促进环境容量高效利用

　　中国环境报记者 邵丽华

　　既要确保完成国家下达的污染减排目标任务，又要争取腾出更多的环境容量服务经济社会发展，在这个难题面前，河南省环保工作者积极探索实施主要污染物总量预算管理，促进环境资源的优化配置和环境容量的高效利用。

　　今年9月21日，环境保护部在郑州召开了主要污染物总量预算管理现场会议，会议的主要任务是学习河南总量预算管理的做法，总结经验，分地区分阶段推广实施。

　　为什么要预算管理？

　　“十二五”期间，河南省提出要保持生产总值年均增长9％以上。据测算，仅城镇化率提高新增约1000万人口一项，就需要全省108个县各新建一座日处理3万吨的污水处理厂，才能削减由此带来的新增水污染物。

　　经济社会快速发展带来的巨大环境资源需求与污染减排压力加大、环境容量不足的矛盾，成为不容回避的客观现实。

　　从2011年开始，河南省环保厅在副省长张大卫的带领下，开始探讨总量预算管理办法。其核心就是量化无形的环境资源，将其作为有形的总量指标，充分发挥环境保护对经济增长的优化作用、对经济转型的倒逼作用。

　　他们首先组织开展了环境容量研究，从全面掌握河南省污染负荷现状及环境承载能力入手，对河南省的环境容量进行了测算，基本上摸清了全省及各省辖市环境容量的状况。

　　根据环境容量、排污总量、环境质量的状况，河南省提出，必须大力削减存量，严格控制增量，进一步腾出环境容量。

　　在削减存量方面，河南省从3个方面入手:一是推动重点工程建设，增强工程减排能力；二是上大压小、扶优汰劣，倒逼落后产能淘汰，拓展结构减排空间；三是大力推进污染减排由粗放型管理向精细化管理转变，提升管理减排效能。

　　在控制增量方面，探索在全省实施主要污染物总量预算管理。

　　预算指标如何计算分配？

　　总量预算管理涉及3个指标，其中，控制排放量、总减排量主要根据国家下达的减排任务和环境质量状况、环境容量、排放总量、经济发展水平来确定；预支增量主要根据经济社会发展需求、环境容量、主要污染物总量减排量来确定。

　　在计算预支增量指标时，河南省首先是用全省预计污染物新增量来约束各地污染物预支增量，即在总量预算设计时，减排工程按照“十二五”全省GDP增长率、城镇化率和污染减排规划统筹考虑，而各市经济发展速度参差不齐，必须用各地污染物总减排量占全省污染物总减排量的权重，乘以全省预计污染物新增排放量和环境容量系数来计算预支增量，才能确保完成全省的污染减排目标任务。

　　预支增量指标还引入了环境容量系数，考虑到各地环境容量不同的情况，有环境容量的地区系数取0.9，预支增量相对较大；超过环境容量的地区系数取0.7，预支增量相对较小，提醒当地适度发展、优化发展。

　　河南省坚持预支增量指标公平公开，将计算公式、参数选取、指标调整等以文件形式进行规范、公布，使各地自己也能算清楚、搞明白。

　　今年年初，河南省政府对2012年总量预算指标进行了分配，并经省人大十一届五次全会审议通过，将其作为约束性指标纳入全省国民经济和社会发展计划，进一步确立了总量预算管理的地位。

　　同时，在省政府与各省辖市、省直管试点县(市)政府签订的《2012年度环境保护目标责任书》中，将总量预算指标分别下达到各市(县)，对不能完成目标任务的，实行年度环保目标“一票否决”，取消当地政府及主要领导、分管领导当年一切评先、评优资格，暂停对这一区域建设项目的环评审批。

　　预算指标怎么使用？

　　总量预算指标的合理使用，是总量预算管理制度取得实效的保证。3个指标中，控制排放量主要通过目标责任书和排污许可证的形式，分解落实到各级政府和重点排污单位；总减排量主要通过省、市政府批准的污染减排工作实施方案，将年度工程减排、结构减排和管理减排具体措施予以明确，逐级分解落实到各级政府和重点企业；预支增量主要通过与建设项目审批挂钩，把预支增量作为环评审批的前置条件，建立环评审批与污染减排联动的管理机制，真正从源头上减少污染物排放。

　　在预支增量指标的使用过程中，河南省注意把握以下4点:

　　第一，经济社会发展所需排污总量，在保障社会发展的生活源和经济发展的电力行业需求的基础上，从各地年度预支增量指标中支出。

　　第二，工业项目所需水主要污染物排放量，从各地年度工业预支增量指标中支出；生活类项目所需水主要污染物排放量，从各地年度生活类预支增量指标中支出；非电行业所需大气主要污染物排放量，从各地年度非电行业预支增量指标中支出。

　　第三，钢铁、造纸、印染、化工等重点行业所需主要污染物排放量，在当地预支增量指标中支出，从全省范围内同行业中替代；火电项目所需大气主要污染物排放量，在全省火电行业预支增量指标中支出，五大电力集团从集团内部替代，其他火电企业从全省火电行业内替代。

　　第四，预支增量可以跨年度结转或扣减。各地当年剩余的预支增量，可以结转到下年度使用。

　　预算指标如何管理？

　　河南省总量预算实行的是分级管理、动态管理。

　　控制排放量、总减排量实行省、市两级预算，省、市、县三级管理；预支增量实行省级预算，省、市两级管理，即省环保厅负责核准火电、钢铁、造纸、印染、化工等行业和国家审批建设项目的主要污染物排放量，市环保局负责除省环保厅核准外建设项目的主要污染物排放量，县环保局负责建设项目主要污染物排放量的初始审查。未经核定主要污染物排放量的建设项目，不得批复环境影响评价文件；没有预支增量的地方，原则上不再核定建设项目的主要污染物排放量。

　　河南省建立了严格的总量预算指标动态管理体系，设有全省统一联网的预支增量管理平台，实行建设项目主要污染物排放量网上申请、核定和备案制度。所有建设项目通过省环保厅门户网站申请、办公内网核定。对于没有预支增量指标的地区，网络系统拒绝建设项目污染物排放量的核定，彻底杜绝人为因素。

　　在预支增量管理过程中，河南规范了建设项目主要污染物排放量的计算核定方法，制定了不同行业的产排污系数，要求对同行业、同工艺、同样治污水平的建设项目，采用统一的排污系数核算排污量，把主要污染物总量控制指标作为项目环境影响评价审批前置条件的要求。

　　河南省规定，在不影响环境质量的前提下，预支增量指标经省级环保部门审核后，可以开展交易。其中，二氧化硫、氮氧化物预支增量指标允许在全省范围内交易，化学需氧量、氨氮预支增量指标只能在同一水系范围内交易。目前，河南省正在研究相关办法，筹建设立交易平台。

　　河南省规定，实行预支增量适当调剂使用。对事关全省产业布局、结构调整的重大建设项目，项目所在地当年预支增量不能满足需要的，可以采取排污权交易或者跨行政区调剂的办法予以解决，但需从当地下年度预支增量中予以扣除。

　　如今年河南省周口市护理佳纸业有限公司拟建设年产10万吨高档生活用纸项目，所需化学需氧量指标约40吨/年。项目总量指标就是通过河南省新乡市某造纸企业减排量中得到了替代解决。

　　预算管理成效显著

　　在总结探索实践的基础上，河南省政府印发了《河南省主要污染物排放总量预算管理办法》。今年年初，河南省政府将总量预算管理中的3个指标作为指令性计划，分解到18个省辖市和10个省直管试点县(市)。

　　从试点工作正式实施以来，短短几个月的时间，实行总量预算管理的尝试取得了一定的成效:

　　首先是有效控制了污染物新增排放量。上半年，河南全省审批项目的环境要素平均排污强度较上年均有所降低，第三产业投资比重明显提升，产业结构调整呈现向好趋势。

　　二是较好地完成了污染减排目标任务。上半年，河南省化学需氧量、氨氮、二氧化硫排放量分别较上年同期明显削减。

　　三是环境容量的利用效率和投资效益进一步提高。据统计，实施总量预算以来的8个月，全省共有7848个建设项目网上申请污染物排放量，6591个项目通过网上核定。核定的四项主要污染物排放量均较去年同期有明显下降。而与此对应的是，河南省工业投资总额持续增加。

　　四是各级政府对环境保护和污染减排更加重视，在谋划本地区经济发展的同时，充分考虑环境的承载力，将有限的总量预支指标用到经济效益好、环境污染少、发展可持续的项目上，实现了环境资源的优化配置，促进了全省产业结构调整和发展方式转变。