北京市人大拟立法：湿地内建房必须先做环评

延庆野鸭湖湿地公园 何建勇摄

　　确保全市5.14万公顷湿地零净损失

　　记者从北京市人大常委会获悉，在5月底的常委会第33次会议上初次审议的《北京市湿地保护条例》（草案），目前已进入修改阶段，修改中将进一步明确北京市湿地保护按照分级分类的原则实行管理，细化了湿地范围内建设项目实行前置环境评价的相关规定，并在湿地保护目标责任制中明确提出，确保本市湿地面积不减少的零净损失原则。

　　全市现有5.14万公顷湿地已达保护下限

　　湿地与森林、海洋是地球上三个最大的生态系统，对维持生态平衡、保护生物多样性发挥着至关重要的作用，被喻为“地球之肾”，具有涵养水源、保持水土，调蓄洪水、补充地下水，降解污染、净化水质，固碳释氧、调节气候、净化空气和维持物种基因库等多种功能。据研究，湿地的生态服务价值是同等面积森林的8至10倍。

　　去年8月，本市湿地保护立法通过了市人大常委会的立项论证，市园林绿化局、市政府法制办、市人大常委会农村办、法制办等部门迅速开展调研起草工作。据市园林绿化局介绍，目前全市湿地总面积5.14万公顷，仅占全市国土总面积的3.13%，其中河流、沼泽等天然湿地占46.4%，蓄水区、水塘、灌溉沟渠、水田等人工湿地占53.6%。湿地为近50%的野生植物、76%的野生动物提供了栖息地，同时又是本市重要的水源地，直接服务于人们的生产生活。

　　5.14万公顷、3.13%的比例是一个什么概念？多位市人大常委会委员和人大代表在审议发言中提出，首先要对本市的湿地现状作出科学客观准确的评价。

　　横向比：仅为全球平均水平一半

　　参与本次立法起草工作的中国林业科学研究院湿地研究所所长崔丽娟研究员说，目前世界上对于湿地在国土面积中的占比没有一个科学、合理、公认的标准，但湿地在全球陆地总面积中所占的比例是6％，再综合考量国际大城市的湿地平均水平，北京的湿地比例3.13%绝对是偏低的。

　　纵向比：减少速度快于世界水平

　　在调研中，市人大常委会主任杜德印向起草组成员推荐讲述北京水系生态环境历史变迁的《水乡北京》一书，并引用书中明代诗人文征明的诗句“春湖落日水拖蓝，天影楼台上下涵。十里青山行画里，双飞白鸟似江南”，引发大家对北京水系湿地发展变迁的历史性思考。

　　据介绍，上世纪60年代，本市的湿地面积还有12万公顷，80年代减少到7.5万公顷，又历经30年减少到现在的5.14万公顷，相当于50年减少了57%，而全世界近一百年来湿地减少的数量是50%。

　　调研中进一步发现，受本市严重缺水、人口资源环境矛盾等条件制约，部分河流多年断流、干涸，湿地面积逐渐减少，功能逐步退化，剩余湿地承载的环境压力越来越大。目前全市共有湿地1916块，其中人工湿地较多，斑块化明显，8公顷以下湿地1300块，占67.8%，100公顷以上湿地71块，占3.7%，各个湿地之间缺乏必要的有机联通。

　　市人大常委会根据这些数据认为，本市湿地资源已经达到生态环境建设所能容忍的下限，绝不能容许对湿地一丝一毫的非法侵占利用，必须向保护耕地一样严格保护湿地，严格占用审批程序，严格执行占补平衡，积极创造条件建设湿地，实现本市湿地面积的零净损失。

　　北京市湿地拟分级分类名录管理

　　1971年，全球性政府间湿地保护《拉姆萨尔公约》正式签署，这是唯一针对单一生态系统保护的国际性条约，标志着湿地作为一种重要的生态系统被国际社会所广泛接受。1992年中国成为《拉姆萨尔公约》的缔约国，国家林业局一直作为我国湿地保护的牵头单位发挥重要作用，协调出台了国家湿地保护行动计划、工程规划等，但至今仍没有一部专门针对湿地保护的法律出台。

　　本市起草中的湿地保护条例提出，市和区县政府要建立健全湿地保护联席会议制度，研究、协调涉及湿地保护的重大事项，园林绿化行政部门负责本行政区内湿地保护的组织、协调、指导和监督，园林绿化、水务、农业行政部门按照管理职能范围，分别负责湿地保护工作；发展改革、财政、国土资源、规划、环保等其他有关部门依照职责分工承担相关保护责任。

　　条例拟规定，本市湿地保护按照分级分类的原则实行管理。市级湿地保护名录由市园林绿化行政部门会同市水务、农业行政部门根据湿地保护发展规划提出，报市政府批准后向社会公布；区县级湿地保护名录由区县园林绿化行政部门会同区县水务、农业行政部门根据湿地保护发展规划提出，报区县政府批准后向社会公布。

　　列入保护名录湿地四大条件（符合其一即可）

　　一，生态系统具有典型性和代表性；

　　二，生物多样性丰富或者珍稀、重点野生生物物种集中分布；

　　三，国家和本市重点保护鸟类的主要繁殖地、栖息地或者重要的迁徙停歇地；

　　四，具有生态功能、科学文化价值和其他特殊保护意义。

　　保护湿地分为三大类

　　一，湿地自然保护区，设立和管理按照国家有关自然保护区的规定予以保护；

　　二，湿地公园，由所在区县园林绿化部门提出，报市园林绿化部门批准设立，分为湿地保育区、生态功能展示体验区和管理服务区等分区管理，湿地保育区内只能开展保护、监测等必需的湿地生态保护活动，不得进行任何与湿地生态系统保护和管理无关的活动。

　　三，湿地自然保护小区，由所在区县园林绿化部门提出，报市园林绿化部门会同市水务、农业行政部门批准设立，小区内只能开展科学实验、保护、监测等必需的湿地生态保护活动。

　　专家期待湿地保护

　　引入建设前置审批

　　许多市人大常委会委员和人大代表在审议中认为，要对全市5.14万公顷湿地资源进行普遍保护，向保护耕地一样对湿地实行最严格的保护。

　　据崔丽娟介绍，目前在国土资源部门的分类中，湿地还没有单独作为一项，而是经常被归为荒地、荒滩，保护力度远远不能和耕地、建设用地相比，而湿地具有的良好生态资源，又使得它成为房地产开发商眼中的“唐僧肉”，许多打着改造荒地名目开发的房地产项目，严重侵占和损害了宝贵的湿地资源。

　　草案修改稿拟作出规定，今后本市建设项目位于湿地保护范围内或建设项目环境影响范围内有湿地的，在环境评价中应当征求园林绿化行政部门的意见。

　　这里的征求意见意味着赋予了园林绿化行政部门对建设工程影响湿地的“一票否决权”，这是湿地保护中最有效、最有力的手段。曾经参与过国内多个省市湿地保护地方立法的崔丽娟表示，在其他省市立法中，这样的前置性行政限制条款曾经引起很大争议，许多部门和地方建设开发的发展诉求仍然远远大于对生态环境保护的诉求，使这一条款在反复审议中被弱化甚至取消，但苏州市已经在相关立法中通过实施了类似的条款。

　　在崔丽娟看来，北京市作为人口资源环境矛盾严峻的发展中国家特大型城市，生态建设理应走在全国前列，所以北京比苏州更有必要在建设项目中实施湿地保护的前置审批。

　　崔丽娟说，把这一条款写入北京条例的草稿中，还仅仅是专家和保护工作者理想化的愿望，只有获得了市人大的表决通过，才是真正成为了全市人民的意志和愿望，也只有在实际中认真执行了这一法规，才能真正保护住已经不能再少的5.14万公顷湿地资源，真正实现北京湿地保护的零净损失。