围填海生态影响调查（下） 围填海三问

　　■我国海洋生态环境问题在类型、规模、结构、性质等方面都发生了深刻的变化，环境、生态、灾害和资源四大生态环境问题并存，并且相互叠加、相互影响，呈现出发达国家传统的海洋生态环境问题特征。

　　　　■经济利益是马上就看得到的，围填海对生态环境的破坏却具有滞后性，需要十年甚至数十年才会渐渐显现。对于追求短期政绩的地方政府来说，只需着眼当前的利益就行。

　　　　■部分地方政府盲目追求经济发展，导致围填海需求不断增加。而管理制度不完善，让监管变得困难重重。缺乏相应的惩罚措施，使得法律法规实施效果并不理想。

　　中国环境报记者 张楠

　　国家海洋局近日根据国家发改委下达的2012年全国围填海计划，向沿海省及计划单列市海洋部门下达了2012年地方围填海计划指标。两部门要求，严格控制围填海规模，加大对圈占海域行为的查处力度。

　　这真的能让围填海热降温吗？

　　一问　围填海要付出多大生态代价？

　　为什么围填海会受到关注？

　　目前我国的围填海呈现出工业化初期的特征，发达国家在长达百年甚至数百年的工业化进程中出现的问题，在我国现阶段得到集中体现。

　　国家海域使用动态监视监测管理系统的监测成果显示，到1990年，全国实际围填海面积为8241平方公里；而到了2008年，全国实际围填海面积则达到13380平方公里，平均每年新增围填海面积约285平方公里。

　　与20世纪80年代相比，我国海洋生态环境问题在类型、规模、结构、性质等方面都发生了深刻的变化，环境、生态、灾害和资源四大生态环境问题并存，并且相互叠加、相互影响，呈现出发达国家传统的海洋生态环境问题特征。

　　围填海的生态代价究竟有多大？

　　围填海使曲折的岸线变直，海湾变成了陆地。海岸线变化导致海岸水动力系统变化剧烈，大大减弱了海洋的环境承载力。

　　由于海洋自身涌动能力降低，海冰灾害加剧。海滩和沙坝消失，海浪对沿海地区的冲击进一步增大，海水倒灌现象增加。

　　与20世纪50年代相比，我国累计丧失57％的滨海湿地，2/3以上海岸遭受侵蚀，沙质海岸侵蚀岸线已逾2500公里。这让海洋失去了波浪消能空间，加大了潮灾的隐患，河床淤积也会影响泄洪安全。

　　围填海工程往往采取取土、吹填、掩埋等方式，造成海域环境变化，底栖生物数量减少，群落结构改变，生物多样性降低。鱼类的产卵场和索饵场遭到破坏，渔业资源难以延续。

　　已经开展多年围填海工程的荷兰、日本等国家，围填海带来的负面影响逐步显现。

　　荷兰曾经是围填海造地最成功的国家，有1/4的国土面积都是填出来的。但是，在改变海岸线扩张国土的同时，海水污染、物种减少等生态问题也随之而来。

　　日本的围填海造地贯穿了工业化发展始终。20世纪六七十年代，整个日本近海海域经历了严重的工业污染。20世纪90年代以来，日本政府从严管制围填海，平均每年批准5平方公里的填海面积，围填海规模总体上呈现逐年下降趋势，但要恢复以前的自然状况已经非常困难。

　　二问　地方政府不知道围填海的危害吗？

　　对于围填海给生态带来的危害，有科学的论证，有发达国家的先例，难道地方政府真的一无所知吗？

　　事实上，他们知道。即使不知道，在围填海之前也会了解到相关的内容。但是，为什么国外开始反思，甚至退耕还海时，我国的围填海却愈演愈烈？

　　归根到底两个字:利益。

　　围填海成本低、见效快，迎合了开发商追求高额利润的需求，也符合地方政府单纯追求GDP的政绩观。即使明知会造成不良生态影响，也无法阻挡地方政府向海洋要地的步伐。

　　河北省乐亭县国土资源局有关负责人表示，填海造地、利用滩涂，主要是因为用地指标紧张。

　　据中国海洋大学教授李永祺介绍，目前国家已经划定了18亿亩耕地红线，不能触动。建设项目如果占用耕地，必须补充与占地数量和质量相当的耕地。利用陆地，有时还要涉及拆迁补偿等诸多问题，投入成本高，比较复杂。

　　围填海造地则不同。

　　海洋和滩涂都是国有的，即使已经承包给个人养殖，只要政府用，承包到期，就可以直接收回；就算尚未到期，给予相应的补偿也可以提前收回。

　　而且，目前的补偿未将依靠海洋生存人群日后的生计成本计算在内，补偿金额与围填海的收益相比，可以说是九牛一毛。

　　李永祺算了这样一笔账:根据围填海地点、用途、方式、所选材料的不同，围填海的成本大致为每亩5万—10万元，基本上是利用陆地成本的1/4—1/2。新中国成立以来，我国50平方公里以上的海湾，最少的累计填海面积占5％～7％，最多的已经超过50％。

　　据国合会海洋课题组的不完全统计，2009～2020年，我国沿海地区还有超过5780平方公里的围填海需求。

　　但是，这样大规模、高速度的围填海，真的充分发挥了新造地的效益吗？

　　在不少地方，填出来的土地上到处是海景房，不管需求有多大，先建了再说，只要开发商有利可图就行。而且还能拉动当地GDP，能提高地方政府的政绩。

　　不同的地方政府为了比拼政绩，你围填海引进韩国造船公司，我造地招来日本造船企业。政绩是上去了，却导致临近区域重复上马相同产业，产能过剩带来的损失最后由国家埋单。

　　海洋是国有的，是全民的。牺牲公众利益来换取一己私利，对一些盲目追求政绩和经济效益的地方政府与企业来说，何乐而不为呢？

　　国外在意识到围填海带来的危害后，已经开始探索更加科学地利用海洋之路，不少围填海项目单是论证就要经过几十年。

　　20世纪90年代，鹿特丹港的扩建工程提出了20平方公里围填海的工程规划，与工程规划相应的，是长达6000余页的生态环境影响评估报告。经过近20年的综合论证，这项工程于2008年开始实施，并在邻近海域划出250平方公里的生态保护区，在邻近海岸带修整了750公顷的休闲自然保护区。工程预计将于2013年发挥作用。

　　我国不少地方的做法是，一边施工一边等审批，或者批10亩填20亩，或者干脆在完全无证状态下开工，鹿特丹港扩建工程所需的谨慎科学做法是他们不能承受的。

　　原因何在？经济利益是马上就看得到的，围填海对生态环境的破坏却具有滞后性，需要十年甚至数十年才会渐渐显现。对于追求短期政绩的地方政府来说，只需着眼当前的利益就行。

　　三问　围填海为什么管不住？

　　国家层面已经意识到围填海带来的负面效应。国家先后出台了《中华人民共和国海域使用管理法》、《围填海计划管理办法》等法律、文件，来遏制围填海热潮。但为什么就管不住地方政府围填海呢？

　　部分地方政府盲目追求经济发展，导致围填海需求不断增加。而管理制度不完善，让监管变得困难重重。缺乏相应的惩罚措施，使得法律法规实施效果并不理想。

　　以填海造地为例，李永祺说，《中华人民共和国海域使用管理法》规定，填海50公顷以上的项目用海要由国务院批准。地方政府如果申请填海面积49.9公顷，甚至再多一点，只要不超过50公顷，就可以在省里审批。即使填海面积远远超过50公顷，也可以化整为零，将一个项目拆分为几个项目分别申报。

　　国家海洋局统计数字显示，2008年以来，仅国家海洋局查实的各地违规填海面积就超过1.4万公顷。单是在2010年的海域使用管理执法行动中，就发现278起造地工程违法用海行为。

　　我国的海洋环境管理与经济之间缺少必要的协调机制。国合会海洋课题组指出，沿海区域都制定了各自的经济发展规划，发展重化工布局趋势明显。从单个项目环境影响评价结果看，每个项目都是可行合理，但是所有布局项目对海洋的累积和综合影响却很难考量。

　　管理体制机制不顺也是长久以来困扰海洋环境管理的一个难题。由于部门之间权利和职责不清晰，我国环境管理、海洋与海岸带管理的权利分散在中央各部门和临海地方政府，没有更高一级的机构来协调这些中央职能部门和地方政府的活动。各职能部门之间的职权存在交叉、重叠和矛盾。

　　“企业围填海造地之前，需要缴纳一定的生态补偿金，但由于牵涉到海洋、渔业、环保等多个部门，补偿金究竟由哪个部门负责，目前还没有明确的规定，这让补偿金的落实成为问题。”河北省唐山海港开发区环保局一位负责人说出了这样一个事实。

　　国务院今年3月批准的《全国海洋功能区划(2011～2020)》明确指出，严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用海化整为零、拆分审批。同时，加强围填海计划执行情况的评估和考核，对地方围填海实际面积超过当年下达计划指标的，暂停这个省(区、市)围填海项目的受理和审查工作，并严格按照“超一扣五”原则扣减下一年度指标。

　　这样的措施能否发挥预期作用还是一个未知数。

　　我国围填海现象已经很严重，但如果从现在开始严格管理还为时未晚。假如任之发展蔓延，后果将不堪设想。