长三角联防联控难题在哪？两省一市呼唤建立长效机制、协调各方利益

　　中国环境报记者 查玮

　　长三角，是我国经济最具活力的地区，也是环境问题较为突出的地区。

　　随着现代化快速交通网的建成，长三角16座中心城市、55座中等城市、1446个小城镇全部进入了3小时的同城时代。而比交通建设更早进入同城时代的，是日益突出的大气环境污染。

　　在大气污染同城化时代，依靠单个城市的力量很难彻底解决大气污染问题。“十二五”时期，我国将在大气污染严重的3个重点区域和9个城市群开展区域大气污染联防联控。长三角，由于其雄厚的经济实力及具有跨省市的代表性，被寄予了厚望。

　　世博经验能否延续？联防联控谁来牵头？

　　谈起世博会之后的天气，上海市环境科学研究院副总工陈长虹介绍说，2010年秋冬季，长三角地区大气污染一次连着一次，仅在11月，就连续出现了4次高污染的极端天气。在11月1~2日，上海地区的PM2.5和PM10浓度达到了高峰。2011年的冬季同样如此。

　　据了解，苏浙沪经济发展在全国一直领先，但大气污染物排放负荷巨大；地缘关系上的相邻，使得3地大气污染问题和污染特征趋同，并且交叉污染严重。尤其是每到春季，西北风输送产生逆温气流，灰霾天气时有发生。

　　世博会期间，两省一市共同落实重点行业污染控制措施，对机动车污染排放实施统一标识管理，实现重点污染源排放和环境空气质量监测数据共享。这些经验和措施，至今仍让这里的人们津津乐道。

　　然而，世博会后，这些措施没有得到坚持，区域大气污染反弹。江苏省环保厅总工程师刘建琳不无遗憾地说:“一些好的措施大部分已经停止实施，如查黑烟车，由于只是临时性措施，现在已取消。”

　　同时，两省一市曾织就了一张区域环境监测网，并实现了监测数据共享和预报会商。但是，这一机制在2010年11月15日停止。

　　上海市环境监测中心总工程师伏晴艳解释说，数据共享工作，在设定方案的时候就讲好了，只是围绕世博会。当初很多城市的信息化手段跟不上，有的主要靠手工输入数据，没有系统性保障。她说，机动车标志互认工作虽然仍在继续，但是力度已明显减弱。

　　世博会之后区域大气污染的反弹，使人们对区域联防联控工作机制产生了反思。

　　环境保护部际联席会议制度曾经为推动世博会期间大气污染联防联控发挥了积极作用。这一制度仍在延续，但只在宏观层面进行部署，不能解决很多具体、实际的问题。

　　在区域合作层面，两省一市环境保护合作联席会议制度长期存在，旨在定期研究区域环保合作的重大事项。但是，这一协商机制是松散型的，作用有限。

　　刘建琳介绍说，两省一市在有事的时候会互相帮忙，谁有需求谁提出，大家来会商，但是只能交流，一些想法不能强加于人。

　　世博会期间，苏浙沪曾经依据各自特点进行了分工，如大气由上海市牵头，水由江苏省牵头，固体废物和危险废物由浙江省牵头。但是，现在由谁牵头则成为了问题。

　　“上海是一个直辖市，江苏、浙江则有各自的城市群，谁也不愿牵头来做这个事情。”有知情人士这样表示。

　　长效机制怎么建立？利益格局如何调整？

　　长三角大气污染联防联控最大的问题是什么？刘建琳认为是体制问题，“环保工作是块状分割的，不是条线管理，决定了其是以行政区划为界进行管理的。”

　　的确，要进行联防联控，就需要在行政区域之间进行协商，必然会遇到很多困难和阻力，因为涉及各方利益。

　　大气污染治理涉及行业十分广泛，面临着深层次的利益取舍。不同行政区域利益取向不同，必然影响大气污染联防联控的实施效果。

　　对此，上海市环保局局长张全直言:“区域内各省市利益不同，难以解决各方利益冲突，合作的稳定性不强、深度不够。”他说，当区域的利益格局与区域污染共防共治的要求相悖时，区域联防联治就很难。只有在区域环保要求和经济利益格局相对一致时，才能在区域内达成共识。

　　在采访中，记者了解到，两省一市对改善空气质量的愿望很迫切。但是，由于各自的利益诉求不同，其在大气污染联防联控中的诉求也不一样。

　　上海市的产业结构已经调整到位，在大气污染防治方面一直领先，因此，在区域大气污染联防联控上一直较为积极主动。例如，在监测方面，为了推动区域共享，上海方面开发出了应用软件，并推广给江苏和浙江。

　　江苏省提出了两个“率先”，现阶段是以保增长为主，所以全省的环保压力较大。但是在一些经济实力强的地方，如苏锡常，在大气污染防治方面较为主动。

　　浙江省正在全省范围内开展蓝天工程，但是因为产业结构和能源结构等方面的原因，大气污染防治面临的压力和挑战很大。

　　长三角大气污染联防联控机制的建立，将有助于协调两省一市不同的利益诉求，对区域环保合作重大事项达成一致，采取共同措施。

　　在苏浙沪，人们对长效机制的建立非常期待。上海市环保局污染防治处处长任菊萍表示:“长三角各城市都有联防联控的良好愿望，如果有一个明确的机制来保障，就可以推进更多的合作，效果也会更为明显。”

　　浙江省环保厅污防处副处长张国军说:“两省一市联防联控实际上分为3个层次，分别是国家、两省一市之间以及各省市内。应形成统一协调的机制，明确国家做什么，区域做什么，具体到省市又要做什么。”

　　在采访中，两省一市环保部门的相关负责人无一例外地提到了欧盟和美国的例子。欧盟的大气污染联防联控一直走在世界前列。欧盟定期制定包括区域联防联控目标和措施在内的欧共体环境行动规划，还建立了欧盟及其成员国的协调保护机制、区域保护管理协调机制、环境空气质量目标机制、跨境污染防治合作机制、信息通告与报告机制等，确保大气污染联防联控取得实效。

　　刘建琳总工说:“我们或可借鉴美国的经验——设立专门的区域空气质量管理局。如洛杉矶的重污染区在南湾区，4个郡(即县)专门由一个区域空气质量管理局来管。”

　　长三角大气污染联防联控在立法、资金、技术、基础研究等方面也存在诸多问题。如在资金方面，各省市财政来源途径不同，各地落实的时间也不一样。这些问题都需要一些机制来解决。

　　长三角从事大气污染防治的业内人士呼吁，长三角要建立区域大气污染联防联控机制，急需相关部门在国家层面上进行指导、协调。任菊萍说，推动区域大气污染联防联控，从地域来说顶层设计最为关键，只有通过顶层设计，才能达到区域相对同步往前走的目标。

　　浙江省环保厅副厅长章晨建议，国家应按“十二五”目标对两省一市提出要求，再由国家出面协调，两省一市坐下来制定一个合理的目标，然后各负其责，开展统一行动，尽量使目标一致化，统一速度，保证每年有序推进，全面完成任务。针对有困难的地区，国家应帮助其解决问题，如多给浙江一些产业政策，多给安徽一些资金等。

　　业内人士表示，长三角应借鉴国外成功经验，在全国环境保护部际联席会议制度下，探索建立跨行政区的大气污染联防联控管理机构，赋予其组织协调职能，确保“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的联防联控工作机制得到落实。

　　有专家还建议，有必要在区域大气污染防治联席会议基础上，成立区域空气质量管理委员会，负责细化长三角大气污染联防联控工作。这一联防联控工作机制包括建立轮值会议制度、健全会商机制和通报制度，将围绕区域大气污染防治目标、任务以及区域内重大活动空气质量保障工作等，形成具体的解决方案。

　　国家层面怎么推动？区域层面如何落实？

　　在联防联控机制下，哪些工作可以由国家层面来协调组织，哪些工作可以在区域层面得到推动？对于这些问题，在大气污染防治一线的人们各有深入思考。

　　在国家层面，固然要协调解决一些重大事项。例如，在谈到优化经济结构与产业布局时，任菊萍表示，在长三角地区大气污染联防联控中，对各城市已经形成的产业布局可能没有太多的办法，但是后续的应在产业布局上有所优化。如对于新的煤电机组的上马，两省一市应该有一个统一考虑。

　　实行统一的油品标准。在长三角多数城市，油品标准一直落后于相应车辆排放标准要求。对此，伏晴艳介绍，上海市油品已于2009年11月达到国Ⅳ标准，“十二五”期间，上海市还会将其提高到欧Ⅴ水平，但是浙江和江苏现在执行的仍是国Ⅲ标准。每个地方的工作重点和模式也不同，很难达到统一，因此需要国家出台一定的政策来保障。刘建琳也认为，对于长三角的油品问题，应在国家层面进行推动。中石油、中石化等大型国企要提高社会责任感，提高相应的油品标准，做好油气回收工作。

　　明确各项技术标准。记者通过采访了解到，现在长三角很多技术标准不统一、不明确，给工作造成了困扰。如在机动车管理上，两省一市各有检测标准，为统一进行机动车污染防治设置了障碍。

　　加强评估考核。据了解，长三角大气污染联防联控目前尚缺乏动态评估考核体系，导致两省一市治污责任不明确。对此，张国军建议，国家应加大考核力度，对做得好的省市给予激励，对做得差的省市进行鞭策。

　　就区域层面而言，要在这一机制下，定期研究两省一市环保合作的重大事项，审议、决定合作的重要计划和文件。

　　首先是要开展区域性规划，对一些共性的问题进行研究。“联防可以，联控很难”，伏晴艳认为:“控，就是要做区域性规划，大家在同一水平线上，围绕共同的整体改善目标同步做好自己的事情。”

　　恢复及完善长三角空气质量联合监测和预报已成为业内共识。重点是要加强酸雨、细颗粒物、臭氧等的监测，并实现区域信息共享。伏晴艳说:“应开展区域性联合预报预测，在特定条件下如高污染日，做一些区域性应急减排，以降低污染、保护公众健康”。

　　进行煤炭消费总量控制被认为是大气联防联控的有效手段。根据有关规划，到2015年，上海实现煤炭消费总量零增长，江苏、浙江煤炭消费总量增幅控制在10％以内。对此，业内人士表示，两省一市要尽快开展煤炭消费总量控制的研究和试点，并划分高污染燃料禁燃区。