五年看转变谋划新发展系列报道之三 理念更新 方式更活 手段更巧

　　“十一五”是“九五”以来重点流域水污染防治成效最显著的5年。与2005年相比，2010年重点流域国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例从24.4％上升为44.2％，劣Ⅴ类水质断面比例从36.4％下降为25.8％，高锰酸盐指数年均值下降了35.9％。

　　“十一五”也是重点区域大气污染联防联控成功探索的重要阶段。与2005年相比，2010年上半年，我国113个环保重点城市空气质量总体向好，优良天数平均比例超过九成，二氧化硫降幅为30.2％，可吸入颗粒物、二氧化氮降幅分别为12.1％和5％。

　　环境质量的改善，缘于治理模式的转变。从“让江河湖泊休养生息”战略，到大气污染联防联控措施，我国环境治理的理念在转变，方式在转变，手段也在转变。

　　理念之变:从点源控制到注重生态系统恢复

　　2005年底的松花江污染事件和2007年初夏的太湖蓝藻暴发，引发了社会对水污染的高度关注。

　　严峻的现实需要深刻的反思。以往的水环境治理不可谓力度不大，为何收效不明显？重视点源治理，忽视流域系统特征，排污量往往超过水环境容量，导致水生态系统的自我修复能力难以发挥；重视化学需氧量、氨氮等指标数值，忽视水环境作为生态系统的机体特征，难以从根本上恢复水生态系统的生机。

　　水污染防治迫切需要新理念，水生态系统恢复迫切需要新思路。2008年年初，胡锦涛总书记考察淮河时明确提出“让江河湖泊休养生息，恢复生机”，休养生息上升为“十一五”水环境综合治理的指导思想。

　　休养生息，不再将江河湖泊视为纳污体，而是生态系统，是生命有机体，倡导给江河湖泊以人文关怀，目标是恢复生态系统的活力。

　　新视野孕育新理念，新理念催生新模式。治理水环境，必须将水生态系统的生命有机体作为主体。重点流域制定科学规划，更注重以水生态系统为主体。“十一五”期间，松花江、淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划获批。

　　治理目标在调整，更注重生态系统的生命特征。2010年，山东省提出，“争取年底前省控59条重点污染河流全部恢复鱼类生长”，更加关注水环境的生命特征。

　　有了规划和目标，还需脚踏实地的行动。要恢复江河湖泊的活力，减少污染排放量依然是为其减负的首要任务。以水生态系统为单位，“一河(湖)一策”的治理思路在探索中逐步成熟。云南九大高原湖泊治理坚持“一湖一策”，江苏对太湖流域15条入湖河流实行“一河一策”，安徽、黑龙江、四川等地也纷纷借鉴。

　　为落实治理责任，“河长制”应运而生。“河长制”由江苏无锡首创，随后在全省推广，之后被云南、浙江、四川等地借鉴。党政“一把手”担任河流“河长”，完不成任务将“一票否决”。

　　几年来，环境治理理念发生了明显变化，从污染控制向注重生态系统恢复转变，从点源控制向流域全局转变。在休养生息战略的指导下，各级地方政府认识不断深化，目标更加人性化，责任层层分解，水环境治理打开了新的视野。

　　方式之变:从单打独斗到区域联合

　　行政区划有界而水无界，以流域为主体开展工作，必然涉及行政区划问题。流域内地方主体众多，下游治理，上游排污，不行；干流(湖泊)治理，支流不治理，也不行。

　　大气污染防治也面临着类似的问题。一个城市治理，而相邻城市不行动，肯定也不行。

　　以行政区划为主体开展环境治理的方式，必须转变。“十一五”期间，各地单打独斗的局面逐步改变，流域、区域联合正在成为污染治理的主要方式。

　　以流域为单位，流域内各地更加注重协同作战。沿黄7省(区)政府上下游地区相互协调，松花江流域3省(区)坚持规划先行，流域水污染防治开始拧成一股绳。

　　区域联合需要责任制度来保障。2008年，环境保护部会同国务院有关部门制定了《重点流域水污染防治规划执行情况评估暂行办法》，以水质和项目进展为主对地方政府实施考核，将全流域的利益相关方拴在了一起。

　　各级地方政府层层签订水污染防治目标责任书，并作为领导干部政绩考核的重要内容。松花江流域黑龙江、吉林、内蒙古3省(区)，淮河流域山东、河南、安徽、江苏4省，辽河、滇池、巢湖流域，都建立了相应的水污染防治责任制。

　　责任分解落实之后，还需要相关的经济政策来支撑。自2008年4月起，河北省在子牙河流域的5市实施跨界断面目标考核和生态补偿管理机制。出境水质超标，就扣缴当地财政资金作为水污染生态补偿资金。2009年起，这项制度在全省七大水系56条河流全面推开。

　　对新变化同样有深刻体会的还有河南省。河南省辖沙颍河流域和海河流域于2009年施行生态补偿，实施当年，13个断面化学需氧量、氨氮平均达标率比2008年分别提高19％和22％。2010年伊始，河南省开始在省域内长江、淮河、黄河、海河四大流域18个省辖市实施地表水水环境生态补偿制度。

　　不仅在流域开展区域联合，在大气污染防治方面，打破地方行政区划界限，将区域大气环境作为整体的控制单元，统一协调和管理，区域联防联控可以说是“十一五”工作的亮点。

　　北京奥运会是大气污染联防联控的试金石。2008年，环境保护部与北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省(区、市)以及各协办城市建立了大气污染区域联防联控机制，实行统一规划、统一治理、统一监管，创造了近10年来空气质量的最好水平。

　　随后，江浙沪两省一市以上海世博会为契机，签署了《长江三角洲地区环境保护合作协议(2009～2010年)》，启动了环境空气质量保障联防联控措施。

　　从争论到合作，广东以亚运会为契机，将区域大气污染联防联控工作提高到了更新水平。有专家评价:“区域大气污染防治是‘十一五’期间广东环境治理最成功的项目。”

　　在实践先行的基础上，2010年5月，国务院办公厅转发了环境保护部等9部委共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。

　　随后，全国各地都开始了对大气污染联防联控机制的积极探索。京津冀区域大气污染联防联控规划编制工作正式启动，标志着区域联动共同防治空气污染迈出了实质性的一步。山西、四川、云南、新疆等省(区)也纷纷开始在省(区)内不同城市之间开始实践。

　　从各自为政到区域联合，是“十一五”环境治理的宝贵经验，也是环境治理方式的重要转变。区域行政区划被打破，水和空气的污染防治力量进一步凝聚。

　　手段之变:从污染治理到源头综合控制

　　水污染，问题在水里，根子在岸上。相对于治理，控制污染物来源更加有效。“十一五”期间，各地不再局限于单纯的污染治理，而是将水污染防治关口前移，着力从源头控制污染源。

　　严格环境准入，把牢污染入口的“控制闸”。2007年7月，原国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域水污染严重、环境问题突出的6市两县5个工业园区实行“流域限批”；江苏停止审批太湖流域六大重点行业新、改、扩建项目；吉林对向松花江流域排放一类污染物的项目一律不批。不新增污染物，给不堪负重的江河湖泊奠定了休养生息的基础。

　　2006年以来，国家提高了电力、钢铁、石化等13个高耗能、高排放行业建设项目的环境准入条件，否决了一批违法、违规项目。

　　除了把好新增污染源准入关，现有落后产能的淘汰也是源头控污的重点。从2006年起，国家每年都安排火电、焦化、水泥、造纸、酒精、味精、柠檬酸等行业落后产能淘汰计划。同时，中央财政设立奖励资金，采取专项转移支付方式，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予奖励。

　　2008年，辽宁在治理辽河污染中，对全省417家造纸企业全部实施了停产治理，取缔了267家不符合国家产业政策的造纸企业；陕西大力整治造纸企业，造纸企业从193家减少到62家；河南关闭了一大批造纸等污染严重企业，加大了淮河流域的产业结构调整力度。

　　为淘汰落后产能、调整产业结构，有条件的地区提高了水污染物排放标准。松花江流域3省(区)组织制订了具有区域产业特色的糠醛工业污染物排放地方标准。山东省在南水北调沿线区域执行的COD排放标准，严于2008年国家行业标准2.5倍。

　　除了严格环境准入、淘汰落后产能，给江河湖泊“减负”的另一要义，是加快污染治理基础设施建设，实现工业生产污水和生活污水达标排放。

　　2008年，环境保护部对2007年度污水处理设施建设滞后或运行不力的4个城市，实施“区域限批”。严厉的措施起到了震慑的作用。各地加大资金投入，出台支持政策，探索营建模式，大力推进污水处理设施建设。

　　“十一五”是我国治污设施建设最快的时期。截至2010年底，全国重点流域范围内累计建成城镇污水处理厂1595座，污水处理能力达到6796万立方米/日，分别是“十五”末的3.8倍、2.2倍。江苏、浙江、河南、广东等省实现了县县建成污水处理厂，江苏和浙江着手编制镇级污水处理设施建设规划。

　　牵牛要牵牛鼻子，源头综合控制就是污染防治的“牛鼻子”。“十一五”期间，各地在治理手段上找到了这一突破口，调整不够合理的产业结构，转变不够健康的发展方式，手段更丰富，力度更大，为江河湖泊休养生息赢得了更多机会。