关停后，污染“后事”谁来管？

　　近年来，很多企业因为污染问题被关闭、停业和搬迁。但是，各地针对污染企业善后处置方案的重点大都在人员安置和资产债务处置，对环境治理和污染赔偿问题则重视不足。

　　　　是什么导致了污染企业本应承担的赔偿和恢复环境的责任难以落实？如何在依法关停污染企业的同时，启动环境恢复治理与环境损害赔偿机制，避免污染企业将“被关停”作为逃避承担环境治理和损害赔偿的借口或对策？

　　　　中国环境报记者 张俊

　　　　关停只是第一步　还有哪些问题需要善后？

　　近年来，随着环境保护的力度加大，每年都有相当数量的企业被关停。那么，这些企业关停后，有哪些值得注意的善后问题呢？

　　在发生严重污染事件后，一些地方政府往往以关停迁移作为应对严重污染企业的对策，只重视快速“灭火”，却忽视了对环境治理与恢复责任的界定划分与担当，轻视了对环境受害者的损害赔偿。

　　以2006年甘肃省陇南市徽县铅污染事件为例，其善后处理情况如何？

　　据记者了解，在这起事件中，肇事污染企业被关闭了，领导干部被问责了，但是，大量受害儿童的健康损害赔偿甚至有些受害者的基本治疗问题却没有得到妥善处理。目前，受害者正艰难地奔波于司法维权中，希望获得损害赔偿。除人身损害外，污染区域的环境恢复与治理更少人问津，当地受到严重污染的土地和水也没有进行过任何相关处理。

　　中国政法大学副教授杨素娟说：“发生重大环境事故后，即使采取了看似对企业最严厉的关停处罚，如果没有将长期的、复杂的环境恢复和环境损害赔偿作为并行的解决对策，这样的严厉执法是不彻底的事后环境监督。”

　　企业为何不履行善后责任？　法律标准、责任追究、资金保障滞后

　　是什么原因造成了大量关停企业不履行其污染的善后责任呢？

　　浙江省嘉兴学院讲师、法学博士杨华国，曾参与上海世博会前部分污染企业善后环境问题的解决。他分析说，我国被关停的污染企业，要么是采用落后生产工艺、设备和无环保手续的小作坊，要么是企业设备老化、历史遗留问题多、政策性负担重的老企业。

　　“前者关停后是没有能力解决善后问题的，后者关停后最急迫需要解决的是人员安置等事关社会稳定的大难题，而且在解决过程中也是困难重重。因此，环境治理与赔偿的善后问题往往被忽略。”杨华国说。

　　企业的实际困难能否成为他们逃避其善后责任的理由？法律对关停污染企业的善后问题又有哪些具体规定呢？

　　据了解，我国《环境保护法》确立了“谁污染，谁治理”的原则；2004年修订的《固体废物污染环境防治法》有“产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物做出妥善处置，防止污染环境”的规定。但杨华国认为，这样的规定“过于简略和抽象，可操作性不强”。

　　2008年，环境保护部发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发〔2008〕48号)，对土壤污染方面的善后治理进行了规定，“造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，被污染的土壤或者地下水，由有关人民政府依法负责修复和治理；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。有关当事人另有约定的，从其约定；但是不得免除当事人的污染防治责任。”

　　杨华国认为，此《意见》属于规范性文件，层级较低且缺乏强制力，而且此意见将善后治理责任归结到政府和土地使用权受让人身上，在操作中难度很大。

　　上海交通大学法学院教授、博士生导师王曦认为，目前关停污染企业普遍善后工作不力的原因归结于两个滞后，即法律制度、环境标准滞后，以及责任追究机制和资金保障滞后。

　　王曦进一步解释说，污染企业关停后主要的遗留问题是土壤污染。要判定企业的法律责任时首先要按法律规定和相关标准，没有标准就会造成执法难，但目前我国此类标准较为滞后。

　　谈到责任追究问题，王曦说，关停企业污染方面善后的问题长期被忽视了。原来，大家只看到厂区里的问题，而没有看到对更大范围的更大危害，所以我国缺乏这一类的法律制度。

　　现实情况是，公司并不是长命的组织体，它经过一定期间就会消失或转变。王曦认为，企业如果转让，治污和损害赔偿责任也应该转给接替者；如果是关停，责任就应该由原企业主承担。

　　王曦进一步解释说，外国公司在兼并或购买中国公司时，一般会对土地污染等问题进行调查。如果存在问题，它会在兼并时把这类费用算到中方工厂身上。这种做法对中国公司也应该适用，即在做兼并调查时要清算污染方面的欠账。

　　无主污染企业谁负责？　美国、日本通过设立环境基金解决

　　兼并调查时清算污染欠账的做法对大中型企业而言也许有效，但中国目前大多数污染企业都是中小企业，它们规模小但污染重、寿命短，造成污染后关停就“走人”，根本就找不到企业主，给相关部门的执法和监管带来了很大挑战。那么，这些“无主”企业留下的污染又该由谁来负责呢？

　　美国：设立超级基金

　　据王曦和杨华国介绍，西方发达国家在这方面的做法比较成熟，其中比较典型的是美国。

　　美国在20世纪70年代也面临与我国当前比较类似的问题，频频发生重大的废弃物遗留地污染事件，如纽约州的莱夫运河(LoveCanal)污染案。为此，美国国会在1980年通过了《综合环境反映、赔偿和责任法》(又称《超级基金法》)，其后几经修改完善，《超级基金法》成为世界各国污染修复环境立法的重要借鉴。

　　《超级基金法》主要规定了4个方面的内容：一是建立了一个信息收集和分析系统，以帮助政府掌握危险废物倾倒场的特点并据此制订优先行动计划；二是赋予联邦政府对危险废物紧急情况做出反应及清理受污染的场所的权力；三是创建一个信托基金以支付清除和治理行动的成本，这个基金就是“超级基金”；四是确定责任人承担对危险废物进行清理和赔偿相应的成本支出。

　　《超级基金法》的基本立法理念就是“先治理，后追责”，关键目的在于建立一个迅速清除和治理污染遗留地的反应机制。《超级基金法》实施之后成效显著，对及时治理美国各地大量存在的污染遗留地发挥了重大作用。

　　《超级基金法》最大的制度创新在于通过设立“超级基金”来治理污染遗留地。根据《超级基金法》的规定，当责任主体不能确定，或无力承担相关费用时，超级基金就会被用来支付整治修复费用。之后，超级基金将提起诉讼，向能找到的责任主体追索其所支付的治理费用。这样做的好处是即使责任主体缺位，受污染的土地也能得到及时、有效的治理。杨华国认为，这一点是我国在污染企业关停后的善后环境治理方面值得大力借鉴的。

　　日本：多种环境基金充分救济

　　杨素娟长期致力于日本公害环境纠纷的处理机制等方面的研究，她介绍了日本的经验。

　　上世纪60年代的水俣病等公害事件，推动日本政府不断通过立法来管理公害问题。如何筹措环境管理资金治理被污染的环境、实现环境再生及充分救济公害病患者，始终是日本环境立法的重点问题，即使是在日本《循环社会形成推进法》中也严格规范了环境资金的负担问题。

　　日本通过立法或诉讼和解等途径，建立了多种环境基金。如依据《公害健康被害补偿法》设立了面向被认定的水俣病、哮喘病患者进行补偿的环境基金；通过东京大气污染诉讼的和解，设立了由中央政府、东京都和丰田、本田等汽车企业建立的大气污染特别赔偿基金；现在正在发生中的核事故污染损害，其被害救济金的来源问题，也早已在《核损害赔偿法》中做出了规范。

　　虽然日本各类基金的补偿对象不同、来源不同，政府与企业承担的比例不同，但是，资金来源的征费途径、方式、计算方法还有补偿对象的确定条件、程序、发放额计算等具体问题，都有非常详细的规范，并且，针对资金筹集与管理中的违法行为也规定了严厉的处罚措施。

　　杨素娟分析认为，日本的环境基金在实施运用上非常严格、规范，在环境恢复、环境损害赔偿方面发挥了良好的效果，这对我国建立环境恢复、健康损害基金制度具有很好的借鉴意义。

　　她补充说，地方政府以建立公害病康复中心免费或部分免费救治公害病患者、发放环境健康体检补贴费等方式，采取非经济性环境被害救济措施，还有通过西淀川大气污染诉讼，由被害人从损害赔偿金中拿出一部分钱设立的蓝天基金用于区域环境再生等，也都是非常值得我国研究借鉴的经验。

　　立法应该怎么办？　明确责任设立基金强化追责

　　我国亟待构建什么样的法律和制度解决因污染关停企业的善后问题呢？

　　杨华国认为，目前，《环境保护法》的修订已经提上了人大的立法规划。我们应以此为契机，在修订后的《环境保护法》中建立健全污染企业关停相关的善后环境治理与赔偿制度。当然，污染企业关停的善后环境治理与赔偿问题不是孤立的，而是“镶嵌”在整个环境污染治理制度体系中，而且也需要在整体配套的制度设计中予以解决。

　　为解决污染企业关停后由谁治理和赔偿的问题，杨华国建议尽快出台重污染企业退出机制，对环境污染治理责任和赔偿责任进行明确规定，并用建立环境污染责任保险制度和环境污染治理基金的办法，来解决污染企业关停后赔偿资金和治理资金来源的问题。

　　“应依法明晰政府的公共环境治理责任、企业的环境恢复责任，并研究试行保障环境治理资金、技术投入的环境保护基金制度；研究试行企业环境责任保险制度，将环境民事责任，特别是环境健康损害赔偿责任作为企业应当优先承担的环境法律责任予以规范。”杨素娟说。