“十二五”规划纲要解读 “十二五”规划强化环保考核引导作用

　　摘要

　　从定性考核到定量考核，从目标责任考核到纳入政绩考核进行一体化考核，环保考核体系在探索逐渐成形。只有当GDP不再是衡量地方或区域发展的唯一重要指标时，环保考核才能获得深入发展的空间。新近发布的“十二五”规划纲要，在国家发展战略层面提出GDP不再是国家衡量地方发展的唯一重要指标，为环保考核体系的完善提供了难得的历史机遇。

　　环保考核是我国环保行政管理体制中的一项行政机制，主要内容是对政府履行环保职责的情况进行考察、核实、评价，并以考核评价的结果作为领导班子和领导干部管理、任用、奖惩的依据。新近发布的“十二五”规划纲要中，就有多处内容涉及环保考核。

　　“十二五”规划纲要指出，“加快制定并完善有利于推动科学发展、加快转变经济发展方式的绩效评价考核体系和具体考核办法，弱化对经济增长速度的评价考核，强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务和社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，考核结果作为各级政府领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据。”相比“十一五”时期，“十二五”规划纲要对环保考核提出了更具体、明确的要求，环保考核在环境管理甚至整个经济社会发展中将发挥更为重要的引导、激励与约束作用。

　　环保考核体系是如何形成的？

　　　　■阅读提示

　　我国的环保考核制度经历了环保目标责任制、城市环境综合整治定量考核、绿色GDP探索、减排考核以及将环保纳入政绩考核体系的发展历程。从定性考核到定量考核，从目标责任考核到纳入政绩考核进行一体化考核，环保考核体系在探索中逐渐成形。

　　我国的环保考核制度从1989年开始起步，期间经历了环保目标责任制、城市环境综合整治定量考核、绿色GDP探索、减排考核以及将环保纳入政绩考核体系的发展历程。从定性考核到定量考核，从目标责任考核到纳入政绩考核进行一体化考核，环保考核体系在探索中逐渐成形。

　　一是环保目标责任考核。

　　我国的环保考核起步于环保目标责任制，它是在当时地方实践的基础上，结合行政管理体制现状提出的环境管理制度，主要是指用责任制的形式要求各级领导对管辖区域内的环境质量负责，地方各级政府层层签订环保目标责任书，向上一级政府承诺本年度或本届政府任期的环保目标。从1988年开始，山东省、安徽省、贵州省、浙江省等地开始实施环保目标责任制试点。1989年4月召开的第三次全国环境保护会议提出了5项制度，环保目标责任制位列其中。1989年12月，《环境保护法》将环保目标责任制以立法形式确立下来，其中明确规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”

　　环保目标责任制在管理实践中的表现形式多种多样，减排考核是环保目标责任制的典型形式。“十一五”规划纲要提出二氧化硫和COD下降10％的目标。2006年，原国家环保总局代表国务院与各省、直辖市、自治区签订了《“十一五”主要污染物总量控制削减目标责任书》，各地将目标责任层层分解落实。2007年11月，国务院下发《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》。减排考核有效削减了主要污染物的排放，促进了环境质量好转，在一些排污量大的经济发达地区实施效果较为明显。

　　除减排考核之外还出现了其他环保目标责任考核形式，比如“十五”以来淮河流域实行的水污染防治责任考核。2004年10月，经国务院批准，原国家环保总局受国务院委托与淮河流域4省政府签订《淮河流域水污染防治工作目标责任书(2005~2010年)》，自2006年起连续3年会同国务院有关部门组成评估组，对淮河流域4省政府《责任书》年度目标落实情况进行考核评估，量化打分排序，考核结果报经国务院同意后，向社会进行公告。对未通过考核且整改不到位或因工作不力造成重大社会影响的，监察部门追究有关人员的责任。同时，考核结果作为对各省(区、市)人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

　　二是环保实绩考核。

　　环保实绩考核是以政绩考核为依托，利用目前已经形成的政绩考核机制，将环保考核指标纳入到政绩考核指标中，将环保考核作为实绩考核的一部分进行一体化考核。将环保指标纳入到政绩考核体系中，可以通过指标内容与权重的设计引导地方领导干部形成正确的政绩观。

　　长期以来，就政绩考核指标的内容来看，我国多数地方建立的是以GDP增长为主的考核评价体系。有研究显示，自上世纪80年代以来，我国地方领导干部晋升与当地GDP增长呈显著正相关关系。2005年，原国家环保总局向中组部建议，把执行环境法律法规、污染物排放、环境质量变化、公众满意程度等指标列入各级地方政府干部考核体系。2006年，《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》规定:“对地方党政领导班子及其成员的实绩分析，内容主要包括:上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据和评价意见，具体指标由各地根据实际情况设置”。2005年至今，黑龙江省、江苏省、上海市等地试行将环保指标纳入政绩考核体系。

　　近年来，我国一些地方开始出现环保实绩考核的实践探索。2000年以来，重庆市开始试行党政一把手环保实绩考核，并于2006年审议通过了《重庆市党政一把手环境保护实绩考核办法》，对环保实绩突出的区县党政一把手予以表彰奖励，对实绩较差的予以通报批评。同时，考核结果还在市内主要新闻媒体上予以公布，并作为对有关部门领导班子和领导干部考核的重要内容。

　　三是其他形式的环保考核探索。

　　环保目标责任制开始实施的同时，1988年，原国务院环委会发布《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，在113个国家环保重点城市陆续开展城市环境综合整治定量考核(以下简称“城考”)。至2008年，“城考”范围已经扩至629个，其中地级及地级以上城市283个。“城考”通过设定反映城市环境质量、污染控制、环境建设和环境管理方面有代表性的指标，考核这些指标的量化结果，并在全国范围内公布城市排名。“城考”是环保考核从定性考核向定量考核发展的重要一步。

　　在环保考核的发展历程中，绿色GDP的探索也被提上工作日程。胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境工作座谈会上指出，要研究绿色国民经济核算方法，探索将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展水平的评价体系，建立和维护人与自然相对平衡的关系。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也强调指出，研究绿色国民经济核算方法，将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益逐步纳入经济发展的评价体系。要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。2006年，原国家环保总局和国家统计局联合发布《中国绿色国民经济核算研究报告(2004)》，公布了2004年全国范围的绿色GDP核算情况。

　　环保考核与GDP考核是怎样的关系？

　　　　■阅读提示

　　随着经济的不断发展，环保考核不断深入。在这一过程中，环保考核始终在与干部考核体系中的GDP崇拜进行较量。只有当GDP不再是衡量地方或区域发展的唯一重要指标时，环保考核才能获得深入发展的空间。

　　不同形式的环保考核效果不尽相同。总体上看，环保考核制度加强了地方政府环保工作的责任感与自觉性，能够在一定程度上引导政府行政行为，促进地方环境质量改善，特别是在主要污染物排放控制方面，考核起到了有效的引导与约束作用。环保考核制度历经了20多年的发展历程，在这期间，环保考核是否真正发挥作用，是否引导地方领导干部的环境履职行为，是贯穿始终的一个焦点问题。

　　就考核的方式而言，无论是最初的环保目标责任制还是“城考”，在2000年以前，环保考核一般都没有纳入到政府绩效考核体系中，是游离在政府绩效考核体系之外的专业考核。就考核主体看，主体主要是环保部门，政府干部管理部门、人事部门都未参与进来。就考核对象看，环保考核的考核对象本应是各级人民政府，但是实际操作中，往往是地方环保局在应对考核工作。就考核结果的运用看，考核的结果基本上不会影响到干部的升迁与奖惩。

　　2000年以后，环保考核开始进入政府绩效考核体系，一些地方开始进行环保实绩考核的试点改革，特别是2006年《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》发布实施后，环保考核较为普遍地作为政绩考核的一个组成部分，在不同程度上发挥了考核的引导、激励作用。

　　从部门化考核到纳入政府绩效考核体系进行一体化考核的发展趋势说明，随着我国经济社会的不断发展，环保观念渐渐深入人心，环境保护不仅是环保部门的工作职责，同时也是地方政府的重要工作职责。环保考核对于形成齐抓共管的环保工作局面、遏制地方政府的地方保护倾向发挥了重要作用。

　　纵观我国环保考核的发展历程，环保考核与经济和社会发展阶段紧密相关，随着经济的不断发展，环保考核不断深入。在这一过程中，环保考核始终在与干部考核体系中的GDP崇拜进行较量。最初实行的环保目标责任制与“城考”，通过责任状或公布排名的方式，增强地方领导干部履行职责的责任心、自觉性和荣誉感，在一定程度上遏制了改革开放后地方经济急速增长带来的环境问题。之后探索绿色GDP，直接对GDP的核算方式进行改造，试图把经济活动过程中的资源环境因素反映在GDP中，将资源耗减成本、环境退化成本、生态破坏成本以及污染治理成本从GDP中扣除，同时加上环境保护的效益。近年来，环保考核纳入到政绩考核体系中一体化进行，环保考核指标与GDP指标在考核体系中的权重设计此消彼长。

　　只有当GDP不再是衡量地方或区域发展的唯一重要指标时，环保考核才能获得深入发展的空间。日前发布的“十二五”规划纲要，在国家发展战略层面提出了GDP不再是国家衡量地方发展的唯一重要指标，为环保考核体系的完善提供了难得的历史机遇。

　　如何进一步完善环保考核体系？

　　　　■阅读提示

　　目前我国的环保考核体系可以总结为:以目标责任制为主要抓手，以减排考核为现实突破点，以政绩考核为依托，并辅之以其他形式的环保考核体系。“十二五”时期，环保考核工作应当抓住难得历史机遇，基于主体功能区战略，突出区域功能导向，完善环保考核体系。

　　第一，实施主体功能区战略，环保考核获得难得历史机遇。

　　“十二五”规划首次将主体功能区提升到国家发展战略层面，在“实施主体功能区战略”一章中强调要实行各有侧重的绩效评价。在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。可以看出，这些内容对环保考核提出了一个关键问题，就是GDP不再是衡量地方发展、衡量地方领导干部工作实绩的唯一指标，体现了新的政绩观。考核地方政府与领导干部，不仅是要考核GDP，也要考核地方政府的环境质量改善情况以及其他民生改善情况，这为环保考核提供了难得历史机遇。环保考核将成为落实科学发展观、加快转变经济发展方式的有效手段。

　　　第二，落实环保目标责任制，强化环保考核结果的运用。

　　“十二五”规划提出要严格落实环境保护目标责任制，强化总量控制指标考核，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度，建立环保社会监督机制。

　　环保目标责任制是一项行之有效的环境管理制度，目前我国开展的减排考核、重点流域水污染防治责任考核等都是依托环保目标责任制实施的。环保目标责任制在法律上做了原则性规定，但是缺乏更为详细的实施性规则，缺乏法律上的强制力。实践中的环保目标责任制一方面依托法律的原则性规定，另一方面依靠行政手段，采取层层签署责任状的形式进行落实，在客观上弥补了环保目标责任制的立法缺陷。但是，由于环保目标责任制主要依托于行政机制开展，尚未形成规范化的环保考核体系，造成考核对象有可能出现错位，考核结果的运用缺乏刚性。近年来，在地方层面，有关环保实绩考核的规范性文件屡有出台，对考核的主体、对象、指标内容、结果运用等问题做出了明确规定，是对环保考核规范化的有益探索。

　　落实环保目标责任，首先要明确落实考核的责任主体，避免出现将考核压力过度集中于环保部门的现象。其次，考核结果要作为地方政府领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据，强化考核与奖惩的正向关系。

　　　第三，抓住机遇，完善环保考核体系。

　　目前我国的环保考核体系可以总结为:以目标责任制为主要抓手，以减排考核为现实突破点，以政绩考核为依托，并辅之以其他形式的环保考核体系。“十二五”时期，环保考核工作应当抓住难得历史机遇，基于主体功能区战略，突出区域功能导向，完善环保考核体系。

　　政绩考核是环保考核的主要依托。环保考核的形式多种多样，要真正发挥环保考核的引导作用，应当将环保考核纳入到现有的政绩考核体系中。通过考核指标的设置、考核结果的运用等，将环保考核作为政府绩效评估的重要组成部分，建立科学、合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。在考核指标的设置上，根据区域功能定位的不同，采取不同方式将环保指标纳入到绩效评估指标体系中。在考核结果的运用上，将环保考核结果作为地方政府领导干部选拔任用和奖惩的重要依据。

　　减排考核是环保考核的现实着力点。应继续以减排考核为环保考核的现实着力点，并进一步完善环保目标责任制。应当建立与完善环保考核的配套体系，包括规范环保考核指标的内容、考核评价方法、考核程序，确保地方环保考核指标与“十二五”规划确立的约束性指标相衔接，建立规范化的环保统计数据系统。

　　突出区域功能导向，突出环保考核对政府行为的引导功能。“十二五”规划提出实施主体功能区战略，并提出实行综合考核评价。在这一背景下，环保考核是综合考核评价体系的一个重要组成部分。要以科学发展观为指导，根据主体功能区的区域功能定位，突出功能区导向性，根据地区资源环境状况、发展水平等因素来分类设计考核指标，进行分类考核、分类评价，突出环保考核对政府行为的引导功能。

　　作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心