垃圾分类进展缓慢,专家认为——政府部门主导不够

　　编者按
　　不久前，广州市志愿者给当地城管委送去了一只挂钟，寓意“时光流逝，垃圾分类不能再拖。”某种程度上，人们送去的是一种期待，希望政府有关部门加快步伐。事实上，从2000年起，北京、广州等8个城市就开始试点垃圾分类推广工作，但10年已过，垃圾分类成效甚微，绝大部分试点的分类垃圾箱形同虚设，分类工作有名无实。

　　难道垃圾处置工作真的很难突破吗？但是，偏居一隅的广西横县却提供了成功的垃圾分类样本，那么，其他城市垃圾分类进展缓慢到底是公众不配合占的比例大，还是政府有关部门消极应对该承担的责任多？作为公共事务，政府毫无疑问对垃圾分类工作起主导作用，但是，这个主导作用发挥得如何？政府有关部门好好地履行责任了吗？本报为此做详细阐述。

垃圾难分类责 真在公众？

　　　　导读:
　　最近，某市城管委负责垃圾分类的工作人员对媒体表示，垃圾分类推广工作最大的瓶颈是“很多人并不能像自己说的那样去执行。”曾经有一项民间调查显示，90％的公众支持垃圾分类，但也有90％的人不会分类或者懒得分类。

　　　　这种说法由来已久。但“分类意识差”、“不会分类”以及“懒得分类”等是否完全是公众责任？

　　是公众意识差 还是推动力度弱？

　　为了提高公众分类意识，日本进行了10年的全民教育，年年讲，月月讲，还通过学校环境教育，这才有今天的局面。一个社区新入住的居民，一般在第一天就会收到有关垃圾分类的说明和扔垃圾时间表，上面还有中、日、韩、英四种文字说明和彩色漫画图示。

　　而我国的相关宣传工作是否到位？从全国范围来说，政府关于垃圾分类的公益宣传力度有多大？即便是从2000年开始实行分类试点的8个城市，相关宣传与培训工作也仅仅限于这些试点城市中的部分试点区域，而相关调查显示，这些试点小区或单位的宣传效果也只是浮于表面，且断断续续。学校环境教育，至今仍是初级阶段。

　　广西横县并未列入2000年全国垃圾分类收集试点，但如今却成了垃圾分类“样板”(见本报6月16日3版)。横县通过国际合作项目，对当地居民进行分批培训。培训工作开展后的相关调查结果显示，“绝大部分居民同意自行分类后再处理垃圾，参与率达到98％，支持率达到87％”。

　　是百姓不会分 还是宣传不到位？

　　《北京市生活垃圾管理条例(草案)》中对“可回收物”的定义是“在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的，已经失去原有全部或者部分使用价值，有再生资源回收、加工处理渠道，能够使其重新获得使用价值的生活垃圾”。

　　这个定义是概念性的，而居民需要知道具体废弃物品名称与规格，才能真正把“可回收物”分出来。

　　相对而言，日本的垃圾分类标准严格而细致，包括资源垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾、危险垃圾、塑料垃圾、金属垃圾和粗大垃圾等。和日本类似，瑞典的生活垃圾分类制度也很完善。日常餐桌垃圾包括食品包装，塑料和纸包装的可以回收，有血有油的包装大都直接扔到垃圾袋里，用于焚烧。信封不能归入纸类回收，因为有胶水，必须放在可燃类别里。

　　垃圾分类工作和具体的工程不一样，需要政府持续长期的投入。专家认为，分类投入首在宣传、教育，甚至设立相应考试，而国际上分类做得比较好的日本和新加坡等国家，甚至将垃圾分类和处理的考试与交通考试相提并论。

　　北京市某区城管部门官员表示，如果将垃圾分类的宣传力度加大到与此前“计划生育”的宣传水平，居民怎会对此一知半解？

　　是居民懒得分 还是有关部门该做的没做好？

　　今年4月23日，广州番禹垃圾分类志愿者巴索和“樱桃白”把自行收集的家庭有害垃圾拖到广州市城管委，然而半个月之后，这些垃圾仍在原地。城管委对此答复:已经发函给环保局，但尚未接到回函。这些有害垃圾是“从生活垃圾中分类回收后”的产物，按照有关规定，应该“按照危险废物进行管理”。但问题是，对从生活垃圾中分类出来的有害垃圾，广州市显然还没有做好充分的准备。

　　不单单是有害垃圾。北京市开展垃圾分类试点工作近10年来，居民分类后又混装混运混合处理的问题始终未解，相应的末端处置体系仍未能匹配分类处理需要。居民响应政府号召进行了分类，又眼睁睁看着分类好的垃圾被混合到一起，那么分类意义何在？

　　“垃圾分类，从我做起”是响亮的宣传标语，然而各地政府是否能“从我做起”？

　　“如果你让我做垃圾分类，那么政府必须先把我屋后那些陈年的垃圾处理掉，如果你连这些都无法处理，我凭什么相信你能做好垃圾分类？”这是横县最初推广分类工作时，西街和马鞍街的居民向政府提出的要求。当地环卫站马上不声不响地把陈年垃圾清理了。政府能先作为才能取信于民，后期分类工作自然得到居民支持。

　　“居民做好了他们该做的，政府也应该做好自己该做的”。这是横县政府成功推行垃圾分类重要基础。

相关政策:标准不清，机制不灵

　　　　导读:
　　自去年开始，社会上反焚烧浪潮兴起，而垃圾源头分类被反焚烧者看作是源头减量和提高焚烧安全性的重要手段，在此背景下，政府启动了新一轮的垃圾分类工作，北京、广州等试点将近10年的分类工作事实上已被无声宣判失败。

　　那么，新一轮分类工作目的是什么？目标是什么？是为了平息公众对垃圾处理设施的抵制，还是为了寻找解决垃圾问题的办法？主管部门一贯坚持垃圾处理目标是无害化、减量化、资源化，垃圾分类是重要前提，并提倡从源头减少垃圾产生，但是，我们的政策存在模糊甚至矛盾的地方，影响了相关工作的推进。

　　有害垃圾不分类，如何实现无害化？

　　有害垃圾的分类处理是垃圾分类处理的重要内容。无论从环境安全角度还是从资源回收(包括可回收物再利用和餐厨/厨余垃圾再利用)角度，其危害十分明显；如果从操作上考虑，分类应本着先易后难的原则逐步推进，家庭有害垃圾并不是每天都产生，产生量也较低，建立单独收集体系相对简单易行，也可作为其他分类收集体系的间接实验。

　　然而什么是家庭有害垃圾？

　　广东番禺“绿色家庭”的成员们编写的《居民生活垃圾分类推广指南》中列出的有害垃圾类别里，有电池、荧光灯管、水银温度计、药品、化妆品、杀虫剂、油漆等图例，并注明要“单独收集特别处理，不能随意丢弃”。

　　但是这并非官方规定。记者查阅了原国家环保总局、国家发改委、原建设部、科技部、商务部联合制定并于2003年10月9日出台的《废电池污染防治技术政策》，其中指出，“在缺乏有效回收的技术经济条件下，不鼓励集中收集已达到国家低汞或无汞要求的废一次电池”。

　　此外，环境保护部和发改委在2008年发布的《国家危险废物名录》第六条规定，家庭日常生活中产生的废药品及其包装物、废杀虫剂和消毒剂及其包装物、废油漆和溶剂及其包装物、废矿物油及其包装物、废胶片及废像纸、废荧光灯管、废温度计、废血压计、废镍镉电池和氧化汞电池以及电子类危险废物等，可以不按照危险废物进行管理。

　　此文件同时规定，这些废弃物从生活垃圾中分类收集后，其运输、贮存、利用或者处置，按照危险废物进行管理。

　　按照上述规定，广州市志愿者将自行收集的有害垃圾可以不进行单独收集，但如果单独收集了，就应该按照危险废物进行管理——那么居民到底应该怎么做？

　　关于家庭有害垃圾分类收集，不但广州，全国都没有做好准备。国家层面上，相关部门对家庭有害垃圾尚未有明确目录。对此，专家建议，家庭有害垃圾应由政府建立分类收集系统，让居民免费投放。为提高收集率，需要建立持续的宣传教育体系，甚至需要建立类似押金制度，提高居民单独收集家庭有害垃圾的积极性。而这些，需要住房与城乡建设部、环境保护部、国家发改委、商务部、科技部等各部委共同研究制定具体政策并推动实施。

　　源头减量机制不灵，两个名词难管事

　　源头减量亦即避免垃圾产生，是垃圾管理工作的第一优先级。对于城市生活垃圾的源头减量来说，推行净菜进城和减少包装物无疑是最有效的途径。

　　关于净菜进城，国务院颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》(中华人民共和国国务院令第101号，1992年6月28日颁布；1992年8月1日实施)，原建设部在《关于开展净菜进城加强废旧物资回收工作，减少城市生活垃圾的通告》(建城［1994］119号)中提出“力争到1997年直辖市、省会城市、沿海开放城市基本实现净菜进城，到2000年，50万人口以上的城市基本实现净菜进城，到2010年全部实现净菜进城”的目标。将近20年过去了，目标并未实现。有观点认为，净菜进城推广难与我国困难时期形成的节俭习惯和传统观念有关，但“三纲五常”的传统观念尚且能破，“买菜”的习惯就能成为净菜进城这一进步观念的绊脚石？

　　实际上，净菜进城推广进程应与我国经济发展水平相一致，与传统习惯关系不大。另外，工作是否细化、相关法律和标准是否完善是净菜进城推进成功与否的关键。首先，此项工作由建设部门牵头，商业、农业部门具体推广落实，但直到今天，关于“净菜”的卫生指标尚无国家或行业标准。其次，至今尚未建成完善的物流管理、质量监督以及相应的补贴机制，就我国目前的经济发展阶段而言，并非每个阶层都能消费得起高价的净菜；再次，对于“毛菜”，至今也未有限制进城的相关规定。

　　而包装物减量则进展更慢。如果将减少包装物作为垃圾源头减量的措施，应该由与垃圾处理相关的住房和城乡建设部负责推动；如果将其作为节约资源、节能减排的有效途径，应该由国家发改委或环境保护部等部门协调管理；同时，应该制定强制性的法律法规，一方面约束、限制产品包装材料和比重，一方面建立包装物回收的物流体系以及生产者责任制度，减轻包装物造成的垃圾处理负担。而我国关于包装物减量政策的制定缘起于限制月饼盒的豪华包装，《限制商品过度包装条例》及相关要求的制定工作由国家质量监督检验检疫总局负责。

　　这两项源头减量举措要想真正取得进展，相关部委必须制定更细化的政策，研究出更完善的工作机制。

　　回收要看值不值，借鉴探索新模式

　　仍以上文《北京市生活垃圾管理条例(草案)》中对“可回收物”的定义为例，有专家认为，从环境保护和资源可持续利用的角度来看，这个定义无可厚非，而我国目前的废物回收更多地体现为经济活动，是否可回收完全根据废旧物资市场需要而定。面对经济发展和技术进步，这类回收体系是脆弱的。随着社会发展水平提高，有些废弃物的回收就不再有利润或利润很低，对于部分“可回收物”，回收者就不会回收，消费者也不会收集。例如现在的塑料袋、牙膏皮、织物和玻璃等废品。

　　对此，有关部门能否借鉴德国经验，即向包装产品生产者收取包装垃圾处理费，用这笔费用促进包装类垃圾的回收利用？据介绍，德国在1991年正式实施包装条例法规。包装条例规定:贸易及工业界对运输包装、转换包装和销售包装的回收利用承担义务。同时，这一条例也为生产者和销售者提供了委托第三者帮助履行这一义务的可能性。这一条例的实施一方面促进了包装垃圾的分类收集、回收利用和减量化，同时也为城市垃圾处理开辟了重要的资金来源，德国双轨制系统股份公司(Duales　System)应运而生。双轨制系统按照包装条例的规定，负责在用户附近建立回收系统，回收包装垃圾，并由此使销售者和生产企业从他们各自应履行的义务中摆脱出来。目前在世界范围内已有20多个国家建立了类似体系。

　　另外，巴西模式也可做参照。面对城市生活垃圾，巴西政府积极作为但并不采取强制手段，而是积极发挥政府调动市场和社会力量的能力，利用政府资源(用地等政策优惠)，鼓励无业人员成立合作社，因地制宜，综合解决城市包装废弃物管理问题和城市富余劳动力的就业问题，我国也有大量的拾荒人员，能否建立类似机制？

地方政府:“老大”为何不重视？

　　　　导读:
　　某业内人士曾开玩笑说，如果不是为了“创模”、“创卫”，或者是由于垃圾污染环境而引发群体性事件，地方上一般不会给垃圾投钱。——因为不能挣钱。

　　从经济角度考虑，只投入、不产出或投入多、见效慢是垃圾管理工作的特点；从环境角度考虑，垃圾污染隐患虽然大，但显现速度慢，分类工作做了固然好，不做也无伤大雅。因为“垃圾”的这些特点，各地方的“老大”一直并未将其当作什么大事，也正因为如此，垃圾分类试点虽然屡屡有“典型”和“模范”，却难以全面开花。

　　垃圾分类不能作秀

　　北京市今年计划在600个居住小区试点生活垃圾分类回收、运输和处理。

　　而根据北京市市政市容管理委员会于2006年和2007年编写的《北京市城市生活垃圾分类指导手册》显示，1996年，北京市率先在西城区大乘巷开展垃圾分类试点，成为全国第一个垃圾分类试点的城市；2002年12月，北京市265个居住小区、大厦和工业区实行垃圾分类收集和处理，其中108个小区、大厦实现厨余垃圾的就地处理；2003年11月，北京市有280个居住小区、社会单位实行垃圾分类收集；2005年，全市共有406个小区、社会单位实行垃圾分类。

　　这些典型的数字能说明什么问题？

　　2007年，某调查小组所作的《北京市城市生活垃圾分类回收现状调查报告》与政府公布的情况形成了极大的反差。对一定数量的高、中、低三个档次的小区所作的调查显示，其中一些推广示范性小区“在生活垃圾分类投放方面都是徒有其表，只有象征性质的分类垃圾桶，而根本没有真正做到生活垃圾的分类投放。

　　北京市某区负责垃圾分类的官员认为，垃圾分类工作应该作为一项长期国策而不是短期政策。各地方往往急于建功而树立“数字化典型”，动辄数百个试点，但试点之后呢？以北京市为例，今年定了600个试点小区，但北京市有数千个小区，还有开放式的住宅区比如平房区、各类胡同区，这些区域如何分类？这位官员表示，典型试点即便成功，并不能代表此项工作的进展。

　　关于垃圾分类推进模式，湖北省武汉市某科研院专家在武汉进行过“大分类”的实验，他认为，垃圾有家庭产生源头和社会产生源头两部分组成，这二者产生量大致相当，“大分类”就是通过产生源头进行分类，商业区、办公楼、餐饮单位等，产生的垃圾组分相对比较单一，如果再混合到生活垃圾中，就变复杂了。他在武汉的实验较为成功，“很容易分。比如纸张，如果将写字楼中的纸张分出来，品质就相对高。”而这种分类模式的成本显然比“试点小区”要低，而且见效更快。

　　垃圾分类不是作秀，必须求实际，达实效。

　　“九龙治废”还是管不好

　　部分地方的“老大”已经开始意识到垃圾问题的严重性和重要性，并下决心要“抓”。但从何抓起呢？

　　2000年全国有8个城市试点垃圾分类推广工作，其中主导部门是原建设部；制定政策的是国家发改委；具体管理资源回收产业链的是商务部；垃圾处置过程中产生的污染归环境部门监管。划分到具体地区，一般来说，垃圾分类相关事务归城管部门管，有害垃圾归环保部门管，可回收物归商务部门管，过期药品属于药监局管，而小区物业一般由地方建设、房管部门管。此外，相关垃圾中转站或区域垃圾楼的规划由地方规划部门管；土地审批由地方土地部门管；分类相关配套资金由地方财政部门管；资金审批归地方发改委管……

　　以某市某区具体垃圾分类工作为例，区城管部门负责与各小区物业协调推进工作，但并不是所有的小区物业都积极主动地配合。物业属于建委和房管部门管理，市政市容委对物业没有约束力，垃圾分类又不属于物业日常工作内容，因此，市政市容委没有法律依据强制其执行。

　　而小区分拣出来的可回收物，由商务部门批准的具有相关资质的回收公司上门回收，这些回收公司收什么、不收什么、按什么价格收购，完全由回收公司说了算，由此造成与小区物业之间的矛盾，而负责协调的区城管部门，由于对回收公司没有约束力，效果也甚是有限。

　　关于分类后的其他垃圾，区城管部门按照市政管委要求由专业运输单位单独运输到转运站或终端处理场，根据收费标准，运送到转运站比运送到终端的收费要高将近1倍，但是，生活垃圾运往哪，区里说了不算，由市里指定的专业运输单位负责。

　　此外，餐厨垃圾处理中心建设项目，由相应主管部门指定第三方评估单位进行有偿评估，而对于餐厨垃圾处理这样相对专业的项目来说，这些单位往往缺乏相关知识和经验，评估速度可想而知。这样一个流程走下来，产生各种费用不算，“一年时间过去了”。

　　九龙治废，为垃圾分类工作编织了一个看似严密的网络，但是，各个“有关部门”的工作区间环环相扣却形成了便于推诿责任的弹性空间，“老大”能否击破？与此同时，各衔接点却又无法避免真空地带，“老大”又能否弥补其缺漏？这才是垃圾分类成功与否的节点。

　　投入要稳定——别缺钱也别烧钱

　　从上文可以看出，围绕垃圾，凡是能够产生利益的环节，都有“相关部门”牢牢把握；需要花钱的项目，却往往要多个部门层层把关。“老大”能否在各个利益部门之间找到平衡点，比如将房产项目的少部分资金调拨到垃圾分类项目？比如将规划用地优先保障垃圾处理项目建设？比如将垃圾分类工作的权责重新明晰？

　　垃圾分类和处理工作是要花钱的，地方“老大”不能任由各政府部门从垃圾中榨钱，而不花钱。横县的居民从对分类是一无所知到现在“想不分类都难”，这期间，政府用了20万元做垃圾分类的宣传普及，发动了70％的居民进行垃圾分类；这个县城2009年财政总收入才突破7亿元，却为垃圾倾力投入273万元。

　　相对于去年财政收入仅7亿元的横县，其他垃圾分类试点应该富裕得多。某试点城市的某个区，去年财政收入接近165亿元，是横县的23倍多；同时，这个区在垃圾分类方面“几年来累计安排资金”1300余万元，仅是横县的5倍。这也就无怪乎横县成为样本，而某区却只能重新开始“试点”。

　　同时，记者在调查中发现，虽然大部分地方不愿给垃圾分类投入，也有些城市却投入得“过了火”。某市市政市容委对垃圾分类试点工作制定了极为详细的实施方案，甚至对于免费发放的垃圾袋和垃圾桶的制作要求都做了细化规定，但这些垃圾袋和垃圾桶的标准和规格都远远超过了普通家庭日常使用水平，以至于某些试点家庭不舍得用来装垃圾。对于这些，某区负责垃圾分类的工作人员表示，标准有些过高，成本加大，同时市级部门给各区的补贴并不足以负担此项费用。

　　有专家认为，投入水平需要和经济发展水平相适应，并且要保持长期稳定投入，避免大而无当，浪费有限资金。