南京市环保局自主研发行政处罚自由裁量辅助决策系统行政处罚不再自由估算系统操作简单、规范,提高了行政执法的公信力

　　如何让权力在阳光下运行？怎么把自由裁量权用得既规范又科学？能不能让处罚对象心服口服？怎样才能通过科学技术让执法工作再上新台阶？

　　江苏省南京市环保局经过3年的自主研发，最近推出了“环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”(以下简称“辅助决策系统”)。执法人员只需在电脑中对各种违法行为、违法后果和裁量修正各因子进行相应勾选，就能得出唯一的处罚结果。

　　这个用电脑程序计算环保行政处罚的系统，受到广泛关注和好评。而其最初的创意，缘于南京市基层执法人员在执法中的困惑与思考；其研发，则是以基层执法人员为主力，辅以法学、数学、环境、电脑等方面专家团队的配合。

　　困惑：如何规范自由裁量权？

　　“一个企业违法了，法律规定这种行为可以罚1万元~10万元。如果取中罚5万元，企业问为什么不是罚4万元？说实在的，有时候罚多罚少，讲不出多少道理。罚低了吧，说执法不严；高了，企业又问凭什么罚这么多？”

　　“几乎同样的违法行为，为什么这家罚一万元，那家罚了四五万元。这种行政处罚的差距甚至出现在同城同一家企业的不同分部。面对质疑，我们很难解释。”

　　南京市环境监察支队的执法人员对记者说:“面对越来越多的法律条款，面对千变万化的违法事实，很多处罚是靠经验与估算，还有不少猜想、盲从和茫然的成分。”

　　像他们一样对环境执法自由裁量权存在困惑的执法人员不在少数，但能对此进行深入研究，探索执法、数学理论和电脑程序的结合，最终以电脑软件的形式对自由裁量进行科学计算和规范的却并不多见。

　　2007年，南京市推行“阳光政务”，要求各单位对自身行政处罚做出规范。当时，南京市环境监察支队办公室副主任柳伟正负责信息工作。

　　在开发行政处罚工作流程时，结合对规范自由裁量权的困惑与思考，柳伟提出了辅助决策系统的最初构想:能否采取二维叠加、举证的方法，通过信息化建设，对自由裁量进行规范？

　　同年8月28日，他获得在南京市环保局局长办公会上做专题汇报的机会。

　　“参会的有6位局领导和十几位处室负责人，而我只是名基层的执法人员。现在想来，当时挺冒失的。”柳伟说。正是这次的“冒失”之举，才有了随后的深入研发和现在的辅助决策系统。

　　怀疑：小马怎么拉大车？

　　经充分研究和论证，南京市环保局的领导们看到了环保行政处罚自由裁量的症结所在，又看到了予以规范的方法和方向，决定下大力气进行专题研发，从而趟出一条规范执法的新道路。

　　2008年，南京市环保局从市财政局、江苏省环保厅等处共筹集到123万元专项研发资金。经费落实了，真刀真枪正式研发要开始了。怎样才能既符合法律精神又适应执法实际？怎么才能把基层执法与数学理论和软件程序进行结合？怎么才能让大家不但挑不出毛病，还能给全国环保系统一个借鉴？怎么才能让程序不仅合理合法，还具有较强的便捷可控的操作性？

　　对于一个市级环保部门来说，集成了法学、环保、管理、统筹、数学、信息、软件等一系列学科的这一系统，不仅要做成还要做好，显然，这架“马车”的分量不轻。

　　主持研发的南京市环保局纪委书记叶曦露说，我们从开始到现在一直都被问到一个问题:小马怎么拉大车？“很多人都怀疑，你们一个市级环保部门，凭什么做一项创造性的、可能对全国环保执法产生促进作用的研发？可我们确实在做，认真地做，现在看来我们做到了。”

　　这个项目的直接参与者共31人，其中既有南京大学数学和环境学的教授与博士，又有6名法律专业人士，更有南京市环保局的17名一线执法人员。

　　这一实践者与研究者的有效结合，让基层环保局这匹“小马”，拉动了困扰执法部门的自由裁量规范化这架“大车”，再次验证了基层出实招、出经验的道理。

　　研发：不断打磨出精彩

　　“刚开始我们内心也在打鼓，但后来不断磨，越磨越有信心，磨出了精彩的东西。”他们将研发的过程概括为从定性到定量，再到数学化并上升为程序。

　　课题分成4个专题，即法律法规、裁量基准、数据表结构和数据模型。

　　以法律、法规来说，他们对98部国家和地方的环境法律、法规进行了逐一梳理，随后归纳出177条行政执法权力。在法学专家的指导下，又归并为80项，报市法制办认可后，将之作为辅助决策系统的核心元素。

　　核心元素可以从法律全书的各类条款中找到，可裁量基准却没有现成的东西。“在海量的选择中要达到科学性和现实性很好的结合，难度可想而知。不过，研发结果的价值也正体现在这里。”柳伟对记者介绍道。

　　“这些基准可以说是大量一线人员谈出来的。南京市环境监察支队支队长王达浩说:“现实的违法情况可谓千差万别，以偷排为例，到底是什么样的偷排、污水造成了什么后果、污染物浓度和排放量高低在处罚中如何考量、污水排到哪里、怎么认定偷排与事故性排放等，都需纳入考量。”

　　由12名一线执法人员组成了裁量基准研究小组。通过分解大量不同类型的过往案件，经过讨论、分析、总结和修正，抽象得出相对系统的经验，最终将经验和案例上升为基准。

　　比如，做建设项目“三同时”违法裁量基准时，他们最初只参照本本，考虑了项目运行状态、是否经过环评、是否擅自建设，是未生产、试生产还是已生产等可能性，后来，通过分析具体案例发现，还有部分投产或全部投产以及投产规模、建设地点在怎样的区域等不同现象存在，裁量基准因子立刻被丰富了许多。

　　作用：让行政处罚快速、规范

　　大多数人理解的裁量，是在全部调查取证完成以后进行的，但这套系统的要求和功能却没有局限于此。据介绍，这套系统研发的主旨就是要对执法和处罚进行全过程控制。

　　这套系统对执法全过程进行了规范。“没有这个系统的时候，我们可能只调查了其中的某些部分。但现在进入调查、取证环节时，系统已经把需要调查的情况予以‘穷举设定’。不对这些设定予以调查勾选，执法人员就没法进入下一环节。”监察支队污染举报查办科章金花的说法，进一步证实了系统对规范执法全过程的促进作用。

　　花开好了，果实才结得好。基层执法人员素质参差不齐，“半路出家”者居多，这是基层环境执法队伍的现状。如果能通过电脑系统，将执法程序、调查和取证的步骤、内容、要求予以强制性规范，将对处罚结果产生良好影响，同时也能提高执法人员的素质。

　　通过试运行，南京市发现，这套系统不仅操作简单，而且包括案件前期调查环节在内的每个程序，均较以前更充分、更细致、更规范，整个环境执法队伍执法水平也会有质的飞跃。

　　据专家分析，系统使模糊的规定明确了，宽泛的幅度具体了，有利于增强环保行政执法的公平性；把自由裁量过程置于“阳光”之下操作，有利于增强环保行政执法公正性；借助计算机技术手段，使得行政处罚简单、快速、规范、统一，有利于增强环保行政执法公信力。

　　环境保护部环境监察局局长邹首民说:“辅助决策系统值得在总结试运行经验的基础上，在环保系统更大范围内进行试点和推广应用。”

　　专家评点

　　南京市环境保护局开展的这项研究，将行政执法和信息化工作结合起来，将数学方法和计算机技术应用于环保处罚裁量，不仅具有很强的创新性，而且具有很强的实用性，是科学技术直接参与环境法制建设的一次有益和成功的尝试。

　　系统的设计可准确记录行政处罚的全过程，能够提高执法效率，使执法更科学、准确，同时也避免了人的水平差异、不正之风的干扰。对执法人员既是一种约束，同时也是一种保护。其兼顾国情的修正值设计，科学合理，使系统有可操作性。

　　建议在现有基础上通过实际应用，不断完善，以期将来在更大范围内进行试点和推广应用。

——环境保护部政策法规司司长杨朝飞

　　环保行政处罚自由裁量辅助决策系统在形式上形成“人机互限”格局，从制度上保障行政权力的正确使用，从源头上预防腐败问题的发生。

　　系统在梳理环保部门行政处罚权力的基础上，将违法行为和违法后果细化为不同档次，创造性地运用“二维数组计算法”，提高了行政处罚自由裁量的科学性，也将环境执法工作向精细化、规范化、信息化方向推进了一大步。

　　这是建立科学合理的环境行政处罚裁量标准的一次有益尝试，将环境行政处罚自由裁量工作推向规范化、程序化、数字化、网络化的新水平。

——环境保护部环境监察局局长邹首民

　　自由裁量系统很有创意，对于防止行政处罚裁量权的滥用有较好的作用，有在更大范围推广的价值。

——行政法专家、教授姜明安