■编者按
《环境保护法》(以下简称《环保法》)于1989年颁布施行，至今已经20余年。随着国家改革开放的发展和深化，我国的政治、经济和社会都发生了翻天覆地的变化，环境保护工作和环境法制建设也面临新的挑战。《环保法》如何修订才能适应新时期环境保护工作的需求？在本次全国“两会”中，不少代表和委员一如既往地关注着《环保法》的修订。
政协委员王曦:
制定《环境法》规范政府履职
中国环境报见习记者 曹俊 记者 文雯
全国政协委员、上海交通大学环境与资源法研究所所长王曦今年带来的是《关于修订〈环境保护法〉的提案》。他建议起草一部新的、名为《环境法》的法律来取代现行《环境保护法》(以下简称《环保法》)，其中，规范和完善政府履行环保职能是《环境法》的重点。
■盘点:
《环保法》出现“空心化”，忽视了政府履职的规范
王曦认为，《环保法》暴露出一些重要的缺陷和问题，亟须修订和完善。
《环保法》制定于1989年。“由于历史的局限性，《环保法》没有也不可能将科学发展观作为立法的基本指导思想，立法理念落后。”王曦说。
谈及《环保法》中的条款，王曦认为，《环保法》的不少条款仅是原则性的规定，这些规定处于“名存实亡”的状态，几乎其他法律都做出了详细规定，《环保法》出现了“空心化”的问题。
王曦举例说，《环保法》中较典型的这类条款有关于建设项目环境影响评价的第十三条，关于防治土地沙化和水土保持的第二十条，关于海洋环境保护的第二十一条，关于城市规划和城乡建设的第二十二、二十三条以及关于环境污染防治和其他公害的第四章中相当多的条款，如第二十四、二十五、二十六、二十七、二十八、三十一、三十三条等。这些条款的内容，分别被《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《海洋环境保护法》、《城乡规划法》和关于大气、水、固体废物、放射性物质等污染防治法律和其他法律加以展开并做了详细的规定。
王曦指出，从总体上看，《环保法》偏重于对企业等排污者、开发者的规范，忽视对政府环保履职的规范和制约，“这个缺陷对于政府依法履行环保公共职能而言，是关键性的。”
“从法律条文上看，《环保法》共有47条，但其中直接用于保障政府决策的科学性和勤勉履行环保职责的条款只有3条，即第六条、第十六条和第四十五条，且这些条款的可操作性不强。”
“从制度安排上看，《环保法》缺乏规范和制约政府有关环境行政行为的制度安排。如其中的环境影响评价制度、‘三同时’制度、排污申报登记制度等，都偏重于规范和制约管制企业等排污者或开发者的行为，而忽略了规范和制约管制者即政府的行为。”王曦说。
■研究:
环境污染事件中
政府环保履职不力表现有八类
据了解，王曦所在课题组对近10年来的很多重大环境污染和生态破坏事件进行了分析和研究。研究发现，在不少企业违法、违规的背后，往往与有关政府或政府部门没有积极、规范地履行环境保护职责有关。
据王曦介绍，通过研究分析，这些事件中的政府履职不力表现在8个方面:(1)在招商引资、发展规划、项目审批中违反《环保法》或其他环境法律；(2)行政懈怠；(3)缺乏政府层级监督和制约；(4)缺乏政府部门监督和制约；(5)缺乏有效的对公务员履行环保职责的激励和问责制度；(6)对政府有关环境的行政行为缺乏足够的法律监督(人大监督)；(7)对政府有关环境的行政行为缺乏足够的社会监督(例如公众和社会团体的监督)；(8)对政府有关环境的行政行为缺乏足够的司法监督(例如环境公益诉讼)。
王曦指出，政府或政府部门在做出有关经济发展但同时又涉及环境公共利益的行为时，在法律上没有受到足够的监督和制约。《环保法》未对政府环保履职的规范、监督和制约做出充分的制度安排，是现实中以牺牲环境资源换取短期经济增长的做法屡禁不止的重要原因。要让政府积极依法履行环保职责，就必须通过立法，在法律上做出制度安排，为强化政府履职提供法律依据。
■建议:
修订须明确其法律特殊功能
王曦提出，从实施效果和历史地位来看，《环保法》是我国环境保护部门法中一部比较特殊的法律。“在《环保法》的修订中，要查明并保留《环保法》的特殊功能，建议制定《环境法》，取代《环保法》。”王曦说。
“《环保法》的有些功能是其他法律所不能替代的，若没有其独特的功能，那它也就失去了存在的意义。在修订时，查明这些特殊功能，十分重要。”王曦说。
王曦认为，《环保法》的特殊功能有5个，即在法律层次上总体落实政府环保公共职能，在政府部门中分配环境保护职能，为政府履行环境保护职能规定基本组织保障，规定各类法律主体在环境法律关系中的权利(或权力)和义务，法律规范的初创、“拾遗补阙”和“兜底”。
王曦特别提出，《环保法》关于保护特定环境因子或解决特定环境问题的规定，尽管是原则性的，但只要没有被其他专项法律所取代，在我国环境保护部门法中就发挥着不可缺少的“拾遗补阙”或“兜底”的作用。这些规定一方面在环境保护部门法的初创阶段能够对相关法律主体的行为产生一定的规范和指引作用，另一方面代表着我国法律对相关环境法律关系客体的保护，是法律覆盖面扩大的证明。
“修订《环保法》是为了保留并健全和完善这些功能。在明确这些功能之后，就应当在法律上保留这些功能并使其更好地发挥作用。”王曦补充道。
为何要重新起草新法？王曦提出，由于《环保法》一方面存在立法理念落后，众多条款“空心化”，缺乏对政府环保履职的规范、监督和制约制度等较大的缺陷和问题，另一方面具有一些需要保留并完善的、特殊的、不可替代的功能，因此，对其修订的幅度将会很大，几乎等同于重新起草一部法律。
谈及对新的《环境法》的展望，王曦说:“新的《环境法》将保留并健全和完善《环保法》的特殊功能，并根据我国环境保护事业的现实需要做出必要的其他规定，其起草将围绕健全、完善《环保法》的特殊功能展开。《环境法》将更新立法理念，以科学发展观作为立法的基本指导思想，所规定的是我国环境保护事业和环境保护部门法的基本事项。”
王曦特别指出，《环境法》的起草将侧重并聚焦于规范和制约政府影响环境的行为，对现实中需要法律做出规定但法律尚未规定的、属于政府职能的事项做出原则性规定，弥补《环保法》在这方面的不足，确保政府科学民主决策和积极依法履行环保职能。
据了解，王曦已经将《环境法(建议稿)》与提案一同递交。
全国政协委员、上海交通大学环境与资源法研究所所长王曦今年带来的是《关于修订〈环境保护法〉的提案》。他建议起草一部新的、名为《环境法》的法律来取代现行《环境保护法》(以下简称《环保法》)，其中，规范和完善政府履行环保职能是《环境法》的重点。
王曦认为，《环保法》暴露出一些重要的缺陷和问题，亟须修订和完善。
《环保法》制定于1989年。“由于历史的局限性，《环保法》没有也不可能将科学发展观作为立法的基本指导思想，立法理念落后。”王曦说。
谈及《环保法》中的条款，王曦认为，《环保法》的不少条款仅是原则性的规定，这些规定处于“名存实亡”的状态，几乎其他法律都做出了详细规定，《环保法》出现了“空心化”的问题。
王曦举例说，《环保法》中较典型的这类条款有关于建设项目环境影响评价的第十三条，关于防治土地沙化和水土保持的第二十条，关于海洋环境保护的第二十一条，关于城市规划和城乡建设的第二十二、二十三条以及关于环境污染防治和其他公害的第四章中相当多的条款，如第二十四、二十五、二十六、二十七、二十八、三十一、三十三条等。这些条款的内容，分别被《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《海洋环境保护法》、《城乡规划法》和关于大气、水、固体废物、放射性物质等污染防治法律和其他法律加以展开并做了详细的规定。
王曦指出，从总体上看，《环保法》偏重于对企业等排污者、开发者的规范，忽视对政府环保履职的规范和制约，“这个缺陷对于政府依法履行环保公共职能而言，是关键性的。”
“从法律条文上看，《环保法》共有47条，但其中直接用于保障政府决策的科学性和勤勉履行环保职责的条款只有3条，即第六条、第十六条和第四十五条，且这些条款的可操作性不强。”
“从制度安排上看，《环保法》缺乏规范和制约政府有关环境行政行为的制度安排。如其中的环境影响评价制度、‘三同时’制度、排污申报登记制度等，都偏重于规范和制约管制企业等排污者或开发者的行为，而忽略了规范和制约管制者即政府的行为。”王曦说。
据了解，王曦所在课题组对近10年来的很多重大环境污染和生态破坏事件进行了分析和研究。研究发现，在不少企业违法、违规的背后，往往与有关政府或政府部门没有积极、规范地履行环境保护职责有关。
据王曦介绍，通过研究分析，这些事件中的政府履职不力表现在8个方面:(1)在招商引资、发展规划、项目审批中违反《环保法》或其他环境法律；(2)行政懈怠；(3)缺乏政府层级监督和制约；(4)缺乏政府部门监督和制约；(5)缺乏有效的对公务员履行环保职责的激励和问责制度；(6)对政府有关环境的行政行为缺乏足够的法律监督(人大监督)；(7)对政府有关环境的行政行为缺乏足够的社会监督(例如公众和社会团体的监督)；(8)对政府有关环境的行政行为缺乏足够的司法监督(例如环境公益诉讼)。
王曦指出，政府或政府部门在做出有关经济发展但同时又涉及环境公共利益的行为时，在法律上没有受到足够的监督和制约。《环保法》未对政府环保履职的规范、监督和制约做出充分的制度安排，是现实中以牺牲环境资源换取短期经济增长的做法屡禁不止的重要原因。要让政府积极依法履行环保职责，就必须通过立法，在法律上做出制度安排，为强化政府履职提供法律依据。
王曦提出，从实施效果和历史地位来看，《环保法》是我国环境保护部门法中一部比较特殊的法律。“在《环保法》的修订中，要查明并保留《环保法》的特殊功能，建议制定《环境法》，取代《环保法》。”王曦说。 “《环保法》的有些功能是其他法律所不能替代的，若没有其独特的功能，那它也就失去了存在的意义。在修订时，查明这些特殊功能，十分重要。”王曦说。
王曦认为，《环保法》的特殊功能有5个，即在法律层次上总体落实政府环保公共职能，在政府部门中分配环境保护职能，为政府履行环境保护职能规定基本组织保障，规定各类法律主体在环境法律关系中的权利(或权力)和义务，法律规范的初创、“拾遗补阙”和“兜底”。
王曦特别提出，《环保法》关于保护特定环境因子或解决特定环境问题的规定，尽管是原则性的，但只要没有被其他专项法律所取代，在我国环境保护部门法中就发挥着不可缺少的“拾遗补阙”或“兜底”的作用。这些规定一方面在环境保护部门法的初创阶段能够对相关法律主体的行为产生一定的规范和指引作用，另一方面代表着我国法律对相关环境法律关系客体的保护，是法律覆盖面扩大的证明。
“修订《环保法》是为了保留并健全和完善这些功能。在明确这些功能之后，就应当在法律上保留这些功能并使其更好地发挥作用。”王曦补充道。
为何要重新起草新法？王曦提出，由于《环保法》一方面存在立法理念落后，众多条款“空心化”，缺乏对政府环保履职的规范、监督和制约制度等较大的缺陷和问题，另一方面具有一些需要保留并完善的、特殊的、不可替代的功能，因此，对其修订的幅度将会很大，几乎等同于重新起草一部法律。
谈及对新的《环境法》的展望，王曦说:“新的《环境法》将保留并健全和完善《环保法》的特殊功能，并根据我国环境保护事业的现实需要做出必要的其他规定，其起草将围绕健全、完善《环保法》的特殊功能展开。《环境法》将更新立法理念，以科学发展观作为立法的基本指导思想，所规定的是我国环境保护事业和环境保护部门法的基本事项。”
王曦特别指出，《环境法》的起草将侧重并聚焦于规范和制约政府影响环境的行为，对现实中需要法律做出规定但法律尚未规定的、属于政府职能的事项做出原则性规定，弥补《环保法》在这方面的不足，确保政府科学民主决策和积极依法履行环保职能。
据了解，王曦已经将《环境法(建议稿)》与提案一同递交。
人大代表黄河:
增设突发事件应急预案制度
本报综合报道 全国人大代表、陕西省高等法院副院长黄河在此次“两会”上递交的是《关于在现行〈环境保护法〉中增设突发环境事件应急预案制度的议案》。
现状:入法是现实需要
黄河提出，有效应对环境突发事件已经成为国家亟待解决的问题，在法律上正式建立我国的环境突发事件应急预案制度将会有效增强各级政府对突发环境事件的应对和处置能力。
黄河认为，处置突发性环境事件需要政府各部门通力合作(甚至是跨区域合作)，专业技术的运用、相应财政资金和实物的调集、拨用，甚至还需要对相关私人主体采取强制性措施，这都需要法律的专门规定。“作为我国环境保护的基本法，现行《环境保护法》并未对突发环境事件的应急预案做出任何规定，其他环境保护类法律对这方面的规定也告阙如。”
“多年来，各级政府应对各类突发环境事件的经验为突发环境事件应急预案法律制度的构建提供了实践前提。”黄河说，“《国家突发环境事件应急预案》及各级政府的应急预案又为突发环境事件应急预案的法制化提供了可以借鉴的制度资源。”
建议:在总则中增设基础性规定
黄河建议，在《环境保护法》第一章“总则”中增设一条，对突发环境事件应急预案制度做出基础性规定。增设的条款应当主要包含3方面的内容:原则性规定、预案制定和启动的职责及预案的基本内容。
黄河进一步提出具体建议，国家建立突发环境事件应急预案制度，国务院负责制定国家突发环境事件应急预案，并负有依法启动国家突发环境事件应急预案的职责；地方各级人民政府负责制定地方突发环境事件应急预案，并负有依法启动地方突发环境事件应急预案的职责。
关于应急预案，黄河建议，应急预案应包括突发环境事件的分级分类、应急组织体系及基本职责、应急响应机制、应急保障机制及善后处置等。应急预案的实施需要对人身权利和财产权利进行限制的，权利人应当配合；对权利人造成损害的，应当予以赔偿。
全国人大代表、陕西省高等法院副院长黄河在此次“两会”上递交的是《关于在现行〈环境保护法〉中增设突发环境事件应急预案制度的议案》。
黄河提出，有效应对环境突发事件已经成为国家亟待解决的问题，在法律上正式建立我国的环境突发事件应急预案制度将会有效增强各级政府对突发环境事件的应对和处置能力。
黄河认为，处置突发性环境事件需要政府各部门通力合作(甚至是跨区域合作)，专业技术的运用、相应财政资金和实物的调集、拨用，甚至还需要对相关私人主体采取强制性措施，这都需要法律的专门规定。“作为我国环境保护的基本法，现行《环境保护法》并未对突发环境事件的应急预案做出任何规定，其他环境保护类法律对这方面的规定也告阙如。”
“多年来，各级政府应对各类突发环境事件的经验为突发环境事件应急预案法律制度的构建提供了实践前提。”黄河说，“《国家突发环境事件应急预案》及各级政府的应急预案又为突发环境事件应急预案的法制化提供了可以借鉴的制度资源。”
黄河建议，在《环境保护法》第一章“总则”中增设一条，对突发环境事件应急预案制度做出基础性规定。增设的条款应当主要包含3方面的内容:原则性规定、预案制定和启动的职责及预案的基本内容。
黄河进一步提出具体建议，国家建立突发环境事件应急预案制度，国务院负责制定国家突发环境事件应急预案，并负有依法启动国家突发环境事件应急预案的职责；地方各级人民政府负责制定地方突发环境事件应急预案，并负有依法启动地方突发环境事件应急预案的职责。
关于应急预案，黄河建议，应急预案应包括突发环境事件的分级分类、应急组织体系及基本职责、应急响应机制、应急保障机制及善后处置等。应急预案的实施需要对人身权利和财产权利进行限制的，权利人应当配合；对权利人造成损害的，应当予以赔偿。
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