海洋功能区划收严填海要地 空前重视绿色发展

　　是向海洋进军的号角？还是紧套在各地头上的紧箍咒？对于近来密集批复的海洋功能区划，业内人士给出的解释不尽相同。在传统经济增长乏力的背景下，海洋经济面纱逐渐被各地拉开，而海洋生态保护又成为无可避免的问题，记者在通读了国务院批复的8省区市海洋功能规划后，发现更多的词句定位在了“控制”性的字眼上，并非如外界解读一般是在为大规模的填海造陆加油鼓劲。

　　“填海是个技术活儿，现在越来越不容易了。”一位海洋系统的内部人士向记者表示，现在的海洋管理方式其实更趋严格，海洋功能区划分的意义其实更多在于控制和规划，任何工作都必须在规划的基础上推进。与此同时，部分经济发达地区反而开始了生态补偿工程，例如广东就已经开始试点利用填海项目缴纳的海洋使用金来恢复海洋生态，探索一条良好的发展路径。

　　填海限制性词句显得更多

　　“未来几年内的建设用地已经用完，而耕地、林地又有红线禁令，越来越多沿海地区开始向海要地。”在不少专家眼中，如果大家所提的“向海洋进军”就是指填海的话，那么就失去其中的意义了。然而记者在通读了国务院日前批复的山东等八省区市海洋功能区划，其中谈及填海，限制性的词句显得更多。

　　例如，《河北省海洋功能区划》显示，到2020年，建设用围填海规模必须控制在14950公顷以内，其他各省市区的建设用围填海规模控制也均划定了红线。国务院以数字指标形式严控围填海规模，此外，又明文规定出海洋养殖功能区、海洋保护区面积和污水排放达标率，此举似乎在以政策形式指导地方，在哪里填海、如何填海、填海之后要发展什么产业。

　　国务院此次对于各地海洋功能区的批复，一面严控填海面积，一面又制定出必须保留的产业用地和环保指标，对生态的重视可见一斑。

　　“填海造陆是不得已的措施，在无地可用的背景下做出的无奈之举。”中山大学海洋经济研究中心副教授吴迎新就认为填海有客观需求，但我们不能为此就不作为，国内的填海水平还有待提升，“现在的困难是，很难在短期内做出评估，以证明对海洋生态环境的破坏程度。另一个瓶颈则在于技术跟不上，这是一个长期的过程。很多地区在填海土地上的建设如火如荼，但是在填海技术和生态保护上面却相形见绌，这些都是问题。”

　　根据文献记载，填海造地行为在过去由于缺乏资金、工程技术，没有相关的法律法规规范等原因，大多采取顺岸直推的方式进行（如六七十年代的围海造地）。这种方式成本较低，技术要求简单，也容易快速成陆，但用海方式粗放，对海洋生态环境的影响较大。针对填海“无序、无度、无偿”的问题，2002年国家正式制定出台《中华人民共和国海域使用管理法》，这才结束了围填海无法可依的历史。

　　如今再次勒紧填海门槛，无疑是有关部门在防范这一问题的再次发生。广州地理研究所研究员、享受国务院政府特殊津贴专家李平日就曾向记者介绍，曾亲眼目睹汕头湾因为填海不当而一天天淤塞，这些问题在国内并不鲜见。正是为了防止此类问题再生，此次国务院批复中才有了更加严格的表示，“《区划》是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据，一经批准，任何单位和个人不得随意修改”，应“严格执行项目用海预审、审批制度和围填海计划”。

　　广东试点海域使用金反哺

　　“国家一直在研究、制定海洋功能区划，在近期批复也是一个工作性行为。”一位海洋系统内部人士也表示，有关部门对填海这一块的控制力度逐步加大，在他看来填海门槛的抬升对防止过度开发格外重要，而更有意义的是，政府可试水用海域使用金来恢复此前遭受破坏的生态。

　　就以广东省为例，2011年，广东省编制的《广东省海洋功能区划（修编）》和《广东省海岸保护与利用规划》中均对全省围填海情况进行了专题研究，提出围填海实施计划和管制要求。在审核围填海项目过程中，非常注重近岸景观的保持与维护，要求在申请人提出围填海造地项目申请时，要同时提交工程平面设计方案，凡不符合要求的平面设计方案，申请单位须重新设计。据不完全统计，目前，广东省采用离岸、多区块和曲线等优化填海方式已占总体的70%以上，有效保护近岸景观。

　　根据《广东省海域使用公报》统计数据，截至2012年上半年，广东用海总面积约10295公顷，其中填海面积约4154公顷。“填海绝对不是目的，而是追求更好生活的手段。”看惯了火急火燎的填海案例，人们往往“谈填色变”。然而，记者却从广东省海洋与渔业局海域处了解到，珠三角各地已经开始纷纷意识到“填海是个系统活儿”，做得从容似乎比做得快更有好处。

　　而早在2008年，广东省就成为国务院批复的海洋功能区划，按照国务院《广东海洋经济综合试验区发展规划》部署，广东提出了要集中集约用海的策略，并计划于2011年至2015年间，划出广州南沙龙穴、汕头东部、湛江东海岛等28片集中集约用海区，面积约为59590公顷，其中填海面积约37635公顷，旨在拓展经济发展空间，引领产业集聚。

　　“目前填海形成的建设用地大部分都用作房地产开发了，政府应适度调整海域使用金。”吴迎新表示，战略性新兴产业如海水综合利用、海洋新能源、海洋医药等无法在短期效应上战胜房地产业，而目前海域使用金又明显低于征地费，“政府可以相应提高海域使用金，以遏制如房地产、重化工业等消耗资源大的产业，以此扶持新兴产业。”吴迎新建议。

　　“填海的门槛在提高，这活儿的系统性也越来越强了。”记者在广东省海洋与渔业局海域处了解到，目前广东省内已经有8个生态补偿试点项目，并将利用各个项目上交的海域使用金来恢复海洋生态。