日本海外能源开发对中国的启示

　　与日本在海外油气开发投资支持政策方面有较大的不同，我国没有专门的针对海外能源开发的支持机构，也没有特别针对油气开发而制定专门法律。我国对石油企业海外能源开发的支持政策，主要包括国家资本金、中央财政补贴、开发项目贷款贴息以及增值税抵扣等。

　　日本极高的能源对外依存度决定了其实行海外能源开发的重要战略意义。日本能源的对外依存度高达81%，远远高于美国、中国、印度等世界主要能源消费大国。日本石油进口地主要集中于中东地区，比例高达88%，而这一比例，美国仅为25%，英国4%、德国7%、法国41%。从日本海外权益油进口来源看，中东所占的比重也远高于其他地区，2001年之后虽然逐步下降，但仍保持在50%以上。因此，中东成为日本能源命脉的重中之重，而追求海外能源开发的多元化也成为日本能源战略的长期目标。

　　一、从历史发展看，海外能源开发始终在日本能源战略中有重要地位

　　二战后到1973年石油危机前，日本经济进入了重化工阶段，对石油的需求急剧增加。1967年7月29日，日本颁布了《石油公团法》，规定石油公团的主要任务是提供海外石油天然气勘探开发时所需要的资金，由此启动了日本的海外能源开发战略。

　　1973年石油危机到1997年，是日本由工业化社会向后工业化社会过渡时期。石油价格暴涨引发了通货膨胀，并导致经济增长的“硬着陆”。日本政府努力摆脱短期能源困境的同时，意识到必须采取十分有效的长期结构性政策。从国内方面实施了核能开发、新能源发展计划、节能措施和石油储备。从国际方面积极推进国际能源开发与合作。从这一时期开始，为稳定石油供应渠道，日本强化了与石油生产国的长期合作关系，特别是通过对外援助及对资源开发项目的补贴等形式参与海外油气资源开发。

　　21世纪以来，由于世界经济结构、能源结构及政治军事形势的变化，日本启动了新一轮国家能源战略研究，出台了《新国家能源战略》。明确提出加大自主开发油田力度，实现原油自主开发比例由目前的15%提升到40%的目标，意味着日本必须加大海外投资油田的力度。同时强调要扶持国内大石油公司，以便与国外对手展开竞争，进行海外开发。还提出了采取战略的、综合性的对策以确保能源资源。包括积极开展首脑外交和政府间的双边磋商；通过缔结自由贸易协定（FTA）和投资协定、提供政府开发援助（ODA）和国际开发银行的贷款等，与资源提供国建立战略关系。

　　福岛核泄漏事件后，日本调整了核能利用战略，进一步加大其海外能源开发的力度。福岛事件后日本致力于降低对核能的依赖。日本专家称这将使日本每年增加相当于4．7亿桶石油的能源需求量，使每年2220亿美元的能源进口成本进一步膨胀，同时进一步加剧其海外能源开发的迫切性。

　　二、日本能源海外开发的运作模式

　　（一）日本对能源海外开发的支持主要是通过石油天然气金属矿物资源机构（JOGMEC）及其前身石油公团来实行的

　　1967年10月，日本政府设立了综合推进海外石油开发事业的实体—石油开发公团。石油公团的成立对推动日本油气企业走向国际舞台、建设国家和民间两级石油储备以及促进油气勘探开发技术的发展发挥了重要的作用。在成立初期，其主要职能是为海外石油勘探、开发提供必要的资金和债务担保。1972年，为了实现能源多元化，石油公团增加了天然气业务。1978年更名为日本国家石油公司（JNOC），增加了石油储备业务。2004年JNOC与MMAJ（即日本金属矿产开发金融机构）合并，成立了JOGMEC。之所以重组为JOGMEC，主要原因是经过多年的经营，JNOC积累了大量的亏损，而亏损大部分来自其为油气开发项目提供的贷款。JNOC经营上的亏损以及经营方式的不透明受到批评，经过专门委员会的讨论与审查，决定重组为JOGMEC公司。与JNOC相比，JOGMEC最大的变化就是不再为项目公司提供贷款，而且经营方式更加透明，每年公布年报，并由独立第三方公布审计报告。

　　（二）JOGMEC能源海外开发中的运作模式

　　2004年JOGMEC公司成立后对于勘探项目和开发项目提供不同类型的支持。

　　对于勘探项目可以以出资人身份进行投资，而对于开发项目则需提供债务担保。具体而言，对于勘探项目，JOGMEC最高可出资50%—75%，其余部分由私人公司出资，双方共同成立项目公司，进行油气勘探。JOGMEC虽然拥有项目公司50%—75%的股权，但没有项目公司经营的议决权，不干涉公司经营。JOGMEC首先接受企业委托参加国际投标，以获得石油勘探权益。然后再把应企业要求取得的权益在一年之内转让给企业，由企业进行油气勘探的具体作业。这就是直接获取权益制度。这一制度对促进日本企业的海外油气勘探事业发挥了重要作用。

　　对于开发项目，JOGMEC可为项目公司提供最高50%—75%的债务担保，为国际协力银行等金融机构所提供的贷款担保。另外JOGMEC可提供最高50%的资本购置所需的资金。项目公司的资本金和其余部分的贷款由私人公司提供。

　　三、中日海外能源开发的比较

　　（一）时代背景不同

　　日本的海外能源开发始于上世纪50年代。最早是1957年日本阿拉伯石油公司在阿拉伯湾中立区成功发现Kafji油田。但日本真正的有规模的海外能源开发是1967年成立日本石油公团后。上世纪六七十年代，日本公司的海外石油勘探项目活跃起来。由不同的公司财团组成了多个项目公司，在日本石油公团的支持下参与海外油田的勘探工作。

　　我国能源行业对外直接投资自20世纪90年代初开始。“十一五”期间，我国与43个国家和地区签署了131个油气勘探开发、管道、炼化和技术服务合同。初步建成非洲、中亚—俄罗斯、南美洲、中东和亚太五个海外油气合作区。能源对外合作领域从油气扩大到煤炭、电力和新能源。据不完全统计，2009年中国石油（601857）企业的海外权益产量已经达到5000万吨左右的规模，约占中国2009年海外原油供应量的25%，提升了中国海外石油来源的安全性。

　　日本开始海外能源开发比中国早了30年。在国际能源格局的动荡与发展中，日本能源海外开发经历了波折，也取得了一定成果。两次石油危机对日本经济造成重大冲击，也使得日本将能源海外开发提升到国家战略层面。2001年以来，日本海外油气开发项目所提供的原油？熏占日本石油总进口量的12%左右。日元升值进一步扩大了日本海外能源开发的规模，但同时也使得石油公团支持的众多投资项目出现了巨大的债务危机，最终导致石油公团的财务问题，并导致了重组。

　　（二）开发主体不同

　　日本能源的海外开发主要以私人公司为主。日本石油开发业的主体大约由20家独立的私人企业构成。与埃克森美孚、壳牌等国际大型石油公司相比，日本公司在勘探开发以及国际工程中所占的比重都比较小。

　　中国的石油天然气主要由三大国有公司主导，海外油气开发项目也是由这三家公司实行的。从海外能源开发的主体规模看，中国的中石油、中石化、中海油三大公司全部进入世界最大50家石油公司的综合排名。2008年中石油排名第5、中石化排名第25、中海油排名第48。而日本的石油公司中仅有新日本石油公司排名为第19，其余多数石油公司规模比较小。日本已明确提出要重点扶持和培育国内大型石油公司。近年来，日本国内的石油公司通过并购与重组进行了一系列的整合，规模有所扩大。

　　（三）支持政策不同

　　日本为了扶持海外油气开发而成立了专门的机构，并制定了《石油公团法》等专门法律。以出资、贷款及担保的方式促进日本石油公司海外勘探、石油开发合作和国家战略石油储备，减少民间企业的海外投资和经营风险，推动日本石油公司在全世界范围寻找和开发石油，实行石油进口渠道多元化。此外，日本还有其他的支持政策，包括海外投资等损失准备金制度、减耗扣除制度、外国税额扣除制度、天然气矿废矿准备金制度等。

　　与日本在海外油气开发投资支持政策方面有较大的不同，我国没有专门的针对海外能源开发的支持机构，也没有特别针对油气开发而制定专门法律。我国对石油企业海外能源开发的支持政策，主要包括国家资本金、中央财政补贴、开发项目贷款贴息以及增值税抵扣等。2008年，为应对国际金融危机的冲击，缓解企业资金困难，保持经济社会平稳较快发展，中央财政通过注入国家资本金、支持节能减排和科技创新、实施流动资金贷款贴息、支持企业“走出去”等方式，对石油石化等重要国有骨干企业给予了大力支持。国家还出台油气勘探开采企业所得减免税优惠政策、开采石油？穴天然气？雪进口物资免征进口税收的优惠政策等。

　　（四）与海外能源开发相关的外交政策

　　日本实施的能源外交呈现两个特点：一是“官民一体”，政府与民间企业联合出击；二是以本国在能源技术及设备方面的优势换取能源，力图与能源供给国建立多层次的能源合作关系。第一次石油危机爆发后，日本十分重视同海外国家尤其是中东产油国推进外交关系，进行能源合作。此后，日本又把这种关系扩展到非洲油气生产国。进入21世纪后，日本特别重视与俄罗斯的能源外交和经济政治合作。此外，日本还重视与发达国家的石油消费国进行外交协调，积极推广日本先进的节能技术，强化与亚洲国家的合作，谋求亚洲石油市场的稳定。此外，日本还将通过建立政府援助体制，帮助民间企业同中东产油国开展全方位的经济合作。具体的措施包括，完善中东产油国的投资环境咨询，充实贸易与投资保险，支援民间企业对中东的商业开发等。

　　近年来，中国采取政治、经济、援助等多种方式来寻求能源进口，以保证中国的能源安全。但这些能源外交方式之间的发展并不平衡，具体的能源合作项目落后于国家间能源合作的愿望。在多种方式中，政治上的高层互访是最主要的方式，经济方式运用则较少，确切地说是通过直接的能源经济合作来获得能源进口的方式运用规模还比较小，除直接投资与能源相关的项目外，往往过多专注于包括基础设施建设及制造业，资本运作手段单一，在其他经济合作领域缺乏切实有效的举措。相比起来，日本在外交援助的完善制度、商业与资本运作、文化价值的输出等方面更加成熟。

　　四、日本能源的海外开发对我国的启示

　　（一）完善和健全石油勘探开发的投融资体制

　　石油勘探开发需要巨额的资金保障，尤其是海外石油勘探开发的投资，不仅数额巨大，而且面临着很大的风险。在日本积极的财政政策的框架下，石油公团作为综合的推进团体对日本海外的石油勘探开发起到决定性的作用。因此，建议成立专门的海外能源勘探开发的勘探投融资机构，并纳入法制化管理，进一步提高海外勘探开发的投资效率，加大国家的监管力度，并协调国内各石油公司跨国石油勘探开发的联合及实现资源共享。

　　（二）实行市场化运作，明确投资决策的权利义务

　　日本石油公团与政府资金账户金融机构、油气勘探开发企业的业务关系全部实行市场经济的投资、借贷和担保原则。业务活动的所有参与者都是市场独立法人，都要承担投资决策和经营的经济责任。这种以市场为基础的关系，比较有效地避免了国有资本的低效或无效使用，从而保证了国家目标的实现。

　　（三）大力支持私人企业，引入竞争，提高项目投资效益

　　由于海外油气勘探开发的风险很大，如果没有政府的支持政策，私人企业是不会有很高的积极性的。日本政府在给予私人企业资金支持的同时，始终强调保持企业经营权的独立性，政府并不对其经营加以干涉。私人企业认为政府支持最大的好处是，当项目开采石油成功后，政府可以将所持有的股份优先出售给私人企业，而与其他跨国公司合作是没有这种优惠条件的。

　　（四）充分认识到海外能源投资项目贷款的高风险

　　石油公团为海外能源开发项目提供贷款，当探矿贷款项目没有成功，或受外界因素干扰而无法继续时，由于不希望结束项目，仍继续给予新的贷款，或减免贷款公司的利息，再加上90年代日元升值而油价下降等因素的影响，导致石油公团的损失越来越大。应借鉴日本的经验教训，对于海外能源开发项目的贷款应充分做好风险防范，包括考虑到人民币升值可能产生的债务增加问题，鼓励为境外能源开发项目提供美元贷款支持，在项目前期做好应对策略与方案。

　　（五）加强外交援助与海外能源开发的配合

　　高度重视外交援助对于海外能源开发的支持作用。分析日本能源外交的做法，有两个方面值得借鉴：重视文化影响，加强宣传工作；鼓励更多民间资本参与，由企业组成财团共同开发境外项目。借鉴日本的做法，鼓励发展政府与民间企业联合的外交援助，积极通过能源技术与设备方面的支持与援助，实现与能源供给国的合作关系。在海外能源开发中完善外交援助的制度建设，并重视文化价值观的沟通与共识，加强商业与资本运作。从增强能源合作国可持续发展能力的角度，对其进行外交援助，增强互信，配合海外能源开发项目的实施。