电网输配电成本监管的意义

　　为什么要对电网输配电成本进行监管？

　　一是电网企业经营存在自然垄断性。

　　所谓垄断，通俗的理解就是把持和独占。经济学意义上的垄断，通常是指一家或少数几家企业直接或通过某种形式排他性地控制生产要素和产品市场，或者，特定经济主体为了特定目的通过构筑市场壁垒从而对目标市场所作的一种排他性控制状态。按照垄断的成因划分，垄断分为人为垄断和自然垄断。人为垄断是指在目标市场内，一定主体利用某种权利排除和限制竞争，形成垄断的市场结构。自然垄断是指对具有网络性经营特点的行业，如电网、电信、航空、自来水、煤气管道等，由一个厂商生产全行业产品的总成本比由多个厂商生产的总成本低，独家生产比多家竞争更有效率。垄断行业具有规模经济及成本函数递减等独特的技术经济特征，难以形成竞争格局，政府必须对这些行业进行严格监管。电网经营（包括输电和配电）具有典型的自然垄断性，因为输电和配电都是通过物理电网进行的，在一个区域内如果两家或两家以上的企业分别建设经营电网，势必造成低效率的重复建设，是不可行的，只有由一家企业生产经营，才能实现社会福利的最大化。所以，必须对电网的输配电成本进行监管。

　　二是电网企业经营存在外部性。

　　美国著名经济学家保罗——萨缪尔森对外部性的定义：那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。经济学的外部性定义，是指经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响，分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价。负外部性即未经他人同意施加给他人额外成本。负外部性在提高外部性制造者效用水平的同时，却降低了相关人的效用水平，给他人带来了损害，远离了社会所要求的效率目标。从理论上讲，一般认为外部性的存在是市场机制配置资源的缺陷之一，也就是说，存在外部性时，仅靠市场机制往往不能促使资源的最优配置和社会福利的最大化，政府应该进行干预。电网的自然垄断特点，容易也可能造成经济的负外部性，使得内部成本外部化，增加消费者负担，损害消费者利益，因此，必须对其成本进行监管。

　　三是电网企业经营存在信息不对称性。

　　经济学的不对称性，是指交易一方对交易另一方的了解不充分，双方处于不平等地位，也可以理解为利益相关人对有关信息的掌握程度不对等,一方可以利用信息优势损害对方利益。信息经济学认为，信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。由于电网自然垄断性的特点，电网企业与发电企业，与电力用户，甚至与政府及监管部门相比，都存在信息不对称性，因此，必须要对电网的输配电成本进行监管，对输配电成本信息提供和披露作出规定。

　　四是电网的价格由国家管制。

　　由于电网企业属于自然垄断性企业，其价格由国家管制和调控，成本回收是通过国家规定的价格向电力用户和消费者收取的，而目前电力行业采取成本加成定价法，因此合理的成本是科学定价的基础，成本的高低决定着价格的高低，没有真实的成本，就没有合理的价格，成本的变化必然引发价格水平的波动，直接影响电力生产者和消费者利益。因此，政府必须对电网企业成本及产品价格进行管制，通过抑制垄断、外部成本内部化以及提供更多的信息，努力解决“市场失灵”，防止企业获取高额垄断利润、损害消费者利益、降低社会分配效率。

　　五是国际惯例和通行做法。

　　纵观世界各国的做法，由于电网经营的自然垄断性，绝大多数国家都对电网的成本和价格进行严格管制。比如美国，联邦能源监管委员会专门制定被监管行业财务与会计制度，在统一的电力会计制度中，对发、输、配、售的每一环节做了细分，设立了150多个一级账户，核算发、输、配、售各个具体环节的运行与维护费用，对这些费用账户归集的具体内容作了非常严格的规定。同时制定详实的财务、会计及其相关的信息报送、披露制度，并根据需要组织对被监管企业的特殊审计。再比如日本，日本的《电力事业法》制定了针对电力行业的详细的会计核算制度，规定了会计核算的基本原则、会计科目类别以及电力企业必须提交相关财务报表的内容与格式。可以说，对电网的输配电财务成本进行严格监管，是国际惯例和通行做法。

　　输配电成本监管的作用和意义。主要体现在以下五个方面：

　　一是有利于建立健全电网企业成本约束机制和激励机制，防止和控制电网企业的过度投资，约束和控制输配电成本的不合理增长。

　　由于没有竞争的压力，通常垄断企业自身约束成本的动力不足。通过加强输配电成本监管，有利于建立起行之有效的成本约束机制，削弱电网企业成本膨胀动机，防止电网企业利用垄断地位和信息不对称等获得高额利润，以保护消费者利益；同时有利于建立起成本激励机制，促进电网企业建立健全内部成本管理制度，鼓励电网企业自觉加强管理、降低成本、提高效率、节约社会资源，促进社会福利最大化，

　　二是有利于提高政府定价的科学性、合理性和透明度。

　　目前，电网企业价格核定普遍采用成本加成定价法，即确定价格的基础和依据主要是电网企业上报的成本。由于缺乏科学的成本核算体系，对输配电成本监管相对乏力，成本监管缺乏约束力和可操作性。因此对影响成本的一些重要因素，比如如何确定固定资产折旧年限、确定电网企业投资回报水平、核定人员工资福利、是否应在成本中扣除政府投资和社会捐赠、如何控制管理费用上涨等问题，都没有或很难做出统一明确规定，从而给成本合理性与真实性的判定带来难度，成本和价格的高低往往是电网企业与政府和监管部门讨价还价的博弈过程，导致价格的确定缺乏科学性、合理性和透明度。一定程度上影响政府公信力。

　　三是有利于维护消费者的合法权益，减少负担。

　　如前所述，电网输配电成本的真实性和合理性与否，成本的高低直接影响到消费者的利益，群众关注度高，社会影响大；另一方面，由于垄断行业与消费者之间存在着信息不对称，而消费者没有能力也没有条件调查了解垄断行业的真实合理成本，确定经营者成本合理性的责任自然落在了代表消费者利益的政府和监管部门身上。因此加强对电网输配电成本的监管，控制其不合理性支出，保持成本的真实性和合理性，防止经营者将不合理的费用转嫁给消费者，对于维护和保障消费者合法权益，将起到重要作用。

　　四是有利于推进电价改革，促进独立的输配电价格机制建立。

　　作为上网电价和销售电价“翘翘板”两端的中间支点，输配电价改革将对电力行业利益格局产生重大影响。独立输配电价机制的确立及价格水平的确定，既是电网企业赖以生存和发展的重要政策措施,也提供了重要的市场位置信号，是发挥市场配置资源作用的关键。多年来，由于改革和监管不到位，输配电成本不清晰，单位成本偏高，造成独立的输配电价机制难以建立，电价水平难以确定。实施输配电成本监管后，输配电成本有望厘清，也将会趋于合理，有利于促进独立的输配电价格机制建立。

　　五是有利于政府部门、监管机构对电网企业的监管，有利于社会公众对电网企业的监督。

　　由于受电网企业自然垄断经营、信息不对称、政府和监管部门监管乏力等因素影响，电网企业的成本给公众的印象一直是不清晰、不透明、不合理，也一直是饱受公众诟病的问题之一。实施成本监管后，电网企业将要严格按照规定进行成本核算，归集分摊，不合理成本支出将受到有效控制，输配电成本信息将更加清晰透明，并且将按规定披露，这都将有利于政府部门、监管机构对电网企业的监管，有利于社会公众对电网企业的监督。