三峡生态屏障区生态补偿与可持续发展机制研究

中国市场调查网时间：09/05/2011 13:16:39 来源：人民长江

　　摘要：根据三峡库区生态功能定位和三峡工程生态屏障区建设的特点，结合我国生态补偿机制理论研究和相关实践经验，从建立三峡工程生态屏障区建设生态补偿与可持续发展机制的角度，探讨并提出三峡工程生态屏障区建设生态补偿的理念，应坚持变主要以内化外部不经济责任的生态补偿机制为内化外部不经济与激励外部经济相结合的生态补偿机制，注重生态保护的可持续性，其生态补偿可实行短期货币补偿、养老保险补助、职业教育与技能培训、产业项目扶持等有机结合的多维长效生态补偿方式，以期为今后的生态建设提供参考和借鉴。

　　关键词：生态补偿；可持续发展；补偿机制；三峡工程

　　中国法分类号：X17　　文献标志码：A

　　长江三峡库区是具有水源涵养、土壤保持、生物多样性保护和供水调蓄等4类主导生态功能的重要生态功能区，三峡工程生态屏障区建设是三峡工程后续工作规划的重要内容，也是目前长江流域生态建设的重要组成部分，探讨建立可持续发展的生态补偿机制，对保护国家战略淡水资源并促进三峡工程生态效益的可持续性具有重要的战略意义[1]。然而，三峡工程生态屏障区建设涉及战线长、分布地域广、人口数量大，且涉及与三峡工程百万移民安置政策相衔接，任务艰巨而复杂，其生态补偿机制的确定较其他生态补偿将更为重要和复杂，须给予特别关注。因此，本文重点探讨三峡工程生态屏障区建设的生态补偿机制和方式，以期为三峡工程生态屏障区建设奠定基础，同时为其他地区的生态建设及其生态补偿机制研究提供参考和借鉴。

　　1 生态补偿机制理论研究与实践

　　1.1 生态补偿机制理论研究回顾

　　近年来，学术界侧重从生态补偿机制的理论基础角度对生态补偿机制的动因、原则及管理体制等方面进行研究和探讨。归纳起来，主要研究理论有：外部经济效应理论，即生态补偿更使环境效益外部性内部化，解决资源配置问题；公共产品理论，即解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额提供；可持续发展和生态资本理论，即通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资，并使生态资本增值[2]。

　　在上述理论研究基础上，一些学者提出了生态补偿应遵循有利于可持续发展的原则、责权利相统一的原则、分类解决的原则、公平合理的原则、政府主导的原则[3]，强调公众参与和动员，建立区域合作机制并拓宽资金筹措渠道等[4]，进而对生态补偿模式进行研究，提出了公共转移支付、市场机制、一对一交易、生态标志补偿等模式[5-6]，并从法律制度、流域管理体制和横向转移支付制度等方面研究生态补偿机制建设的制度问题[7]。

　　1.2 生态补偿机制实践

　　我国生态补偿机制实践，主要是在2002年全国范围内展开退耕还林还草工程和2004年全国正式实施中央森林生态效益补偿基金后在全国范围内展开的天然林保护工程。目前，这两项工程均已停止实施，但当初制定的保护目标并未完全实现，其中退耕还林还草工程目标仅完成了1/5，其余已基本停止；天然林保护工程实施保护补偿的面积仅占全国已划定重点公益林面积的1/4。

　　据分析，上述保护目标未完全实现的主要原因为：①生态补偿标准太低，如退耕还林还草工程的补偿，规定每亩退耕地每年补助现金20元，长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助粮食150kg，黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助粮食100kg。同时，国家向退耕户提供每亩50元的种苗和造林补助费。对粮食和现金补助年限，规定还草补助按2a计算，还经济林补助按5a计算，还生态林补助暂按8a计算。国家后来虽延长了补偿年限，但补偿标准依然偏低。②缺乏长效机制，短期少量粮食和现金补助对农民、牧民缺乏激励作用，导致退耕还林和持续性保护的效果不理想。③补偿标准不统一，如国家对退耕还林还草工程的补偿机制采取了南方、北方不一致的补偿和补助标准。

　　其他区域性生态补偿机制主要有三江源生态补偿机制[8]、南水北调中线工程水源地生态与水资源补偿机制[9]、鄱阳湖生态经济区生态补偿机制等[10]。同时，农业部、国土资源部、水利部等还对本部门一些保护项目进行了一系列生态补偿机制的实践，这些对建立全国性的生态补偿机制都具有重要的促进作用和现实意义。

　　按照生态补偿“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，生态补偿机制由生态补偿主体、生态补偿的对象和范围，以及连接生态补偿主体与生态补偿对象的补偿机制和方式3个有机部分组成。目前，现行政策文件和学术研究，往往更多关注生态补偿主体与补偿对象和范围之间复杂的利益格局，尤其对于流域性生态保护建设，讨论的视角主要集中在中央与地方财政分滩、下游与上游之间的责任分担，以及转移支付和生态税费的征收等宏观的资金筹措方面，而对微观上如何落实环境保护目标，以及具体的生态补偿方式和生态补偿标准体系方面研究甚少。还有一些学者虽提出了可持续发展和生态资本理论，但对该理论如何应用于实践的表述尚不多见。

　　2 三峡工程生态屏障区生态补偿理念和原则

　　2.1 三峡工程移民安置政策与实践

　　我国水利水电工程建设根据不同时期的国内政治经济形势和国内经济发展水平制定了不同的移民政策，但总体政策基本上是经济补尝补助、后期扶持和各项政策优惠。多年来，我国水利水电工程移民安置工作主要实行政府负责、社会动员、社会监督、移民参与、经济补偿补助、后期扶持、政策优惠、多方支援等综合政策措施[11]。

　　三峡工程移民主要是在国家宏观大政策框架下贯彻开发性移民方针，采取前期补偿补助、后期生产扶持相结合的移民安置政策。目前，三峡工程百万移民搬迁安置工作已基本完成，枢纽工程提前1a实现试验性蓄水，确保了三峡工程防洪、发电、航运等综合效益目标的顺利实现。三峡工程移民工作，除了对移民进行生活与生产安置，恢复生产条件及设施功能，以及相关补偿和补助外，还配套了多项扶持政策和措施，如全库区范围的移民技能培训政策、重庆库区针对非农安置农村移民和城镇占地移民的基本养老保险政策、坝区移民养老保险政策，以及库区基础设施建设和经济发展项目扶持等。截至目前，三峡工程移民职业教育和技能培训已取得显著成效，并规划继续加大投资力度；重庆库区移民和湖北坝区移民的基本养老保险政策已开始实施，得到了广大移民的积极响应与参保，其中达到领取养老金年龄的老年人已经开始领取养老金。配合其他项目扶持，库区广大移民的生产生活条件得到了较大改善，移民生活水平逐步提高，并具备可持续性。

　　实践证明，三峡工程移民安置政策总体取得了巨大成功，正如国外不少从事水库移民工作的专家听言，“能完成三峡工程百万移民这样宏伟的工程，本身就是个巨大的奇迹”。

　　2.2 生态补偿的理念和原则

　　通过对生态建设的生态补偿机制理论研究，全国范围内的生态补偿实践经验与教训，以及三峡工程移民安置政策与实践的综合分析，结合三峡库区的生态功能定位和现行政策基础，笔者认为，三峡工程生态屏障区建设的生态补偿机制研究应坚持如下理念和原则。

　　2.2.1 生态补偿的理念

　　首先，应改变主要以内化外部不经济责任的生态补偿机制为内化外部不经济与激励外部经济相结合的生态补偿机制。建立生态补偿机制应强调生态恢复之后的生态保护，立足于长远发展和长效机制。目前，建立生态补偿机制的主要原则是坚持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”，其实质是处理破坏与补偿之间的关系，而对保护与受偿之间的关系强调不够。由于破坏是短期行为，往往导致补偿方式也局限于一次性货币补偿等，缺乏长效机制，不利于生态环境的长远保护。因此，建立生态补偿机制应强调生态保护与受偿机制，提高保护者的积极性。

　　其次，应改变生态本位观的观念，实行生态与人协调发展。目前，对于生态补偿机制的研究或探讨，其思想基础基本都是生态补偿机制的法理基础--生态本位观，以及在此观念基础上的补偿对等原则，呼吁尽快将生态补偿的标准量化和标准化。但生态功能作为一种公共产品和服务，尤其是流域性生态建设，具有非排他性，决定了其受益范围的不确定性，那么，对其进行量化并不能完全代表补偿主体与补偿对象之间利益的一一对应关系。困此，对生态补偿机制的研究，更应将立足点放在发展基础薄弱、发展能力差的生态补人口上，探讨对其的补偿效果和作用，将生态补偿与扶贫开发有机结合。

　　2.2.2 生态补偿的原则

　　（1）兼顾生态补偿对象的多层次性。鉴于生态保护的长期性，生态补偿对象不仅仅只针对为了生态建设做出牺牲甚至实施了生态转移的移民人口，还应制定激励政策和措施，鼓励当地未实施生态转移的居住人口积极保护生态环境。对于生态转移人口（又称生态移民），短期内应重点保障其基本生活，采取现期补偿与后期激励措施相结合的方式。而对于长期致力于保护生态环境的人口，应主要通过发展相关产业激励措施，激发其保护生态环境的积极性和主观能动性。

　　（2）保持与已有水利水电工程移民政策的衔接性和延续性。生态建设影响与水利水电工程建设淹没影响涉及的直接对象具有一定的相似性。其直接影响对象，即生态转移人口、水利水电工程移民及其他受影响人口等都会面临失去一系列生产生活资料和长期形成紧密社会关系网络，包括政治网络、经济网络和亲缘地缘关系等。因此，进行生态建设时，应借鉴水利水电工程建设已有的移民政策和经验，并尽量与之衔接。另外，流域内有水利水电工程建设的区域，其水利水电工程建设移民补偿政策一般都会覆盖到流域性的生态建设区域，对于水利水电工程和生态建设工程直接受损程度相当时，攀比问题更不容忽视。

　　（3）关注生态补偿方式的多维性。根据马斯洛的需求层次理论，人最基本的需求是生存的需求，只有当生存的需求得到满足这后，才会有发展的需求。生态建设的初期，生态移民在失去住房等生活资料的同时还失去了土地等生产资料，而临诸多风险，如丧失土地、失业、无家可归、边缘化、食品缺乏保障、疾病、社会关系的破坏等[12]。因此，需要解决的首要问题是生存问题，其次是角色转换问题，包括生产角色的转换、社会人角色的转换等。应对这些风险需要一个比较漫长的过程，完成最终的角色转换需要长期不懈的努力。当然，不同的项目甚至在同一项目的不同阶段，其面临的风险侧重点可能不同，移民初期应重点关注其生存问题，给予其基本生活保障；移民中期应重点关注其生产能力转换问题，侧重解决其就业能力不足问题；移民后期的重点是解决移民及其子女的社会发展问题。移民的社会角色转换贯穿始终，而社会发展又是以个人能力的发展和全社会的进步为基础的。

　　（4）重视生态补偿与国家政策及当时政策的衔接性和前瞻性。确定生态建设的生态补偿方式，制定生态补偿政策，应重视与国家大政方针政策和当地已实施的相关政策相衔接，以保障生态补偿政策的快速有效执行。同时，制定生态补偿政策还应具有一定的前瞻性，尽量兼顾满足长期生态保护的需要。

　　（5）追求生态补偿方式的公平性、效率性和长效性。确定生态补偿方式应在坚持公平的前提下，追求效率。公平性集中体现在对生态建设范围内为生态保护做过贡献的人群按其受影响的程度进行普遍性的补偿，效率性则体现在对生态转移人口的补偿标准相对于未实施生态转移人口的补偿标准的差异性，以及对生态转移人口的具体补偿方式按不同年龄分类的差异性和对留居生态建设范围内人群将来提供生态环境保护努力的激励政策。公平优先，兼顾效率，达到既能满足现阶段生态环境保护的需要，又能促进当地积极民俗民风的培养和生态保护可持续发展的需要。

　　3 三峡工程生态屏障区生态补偿方式探讨

　　针对三峡工程生态屏障区建设的特点，结合上述建立生态补偿机制的理念和原则，笔者认为，对于流域性生态建设的三峡工程生态屏障区建设可以采取短期货币补偿、养老保险补助、职业教育与技能培训、产业项目扶持及配套优惠政策倾斜等有机结合的多维长效生态补偿方式。

　　（1）短期货币补偿。生态建设初期，生态转移人口而临的首要问题是生存问题，且其生活来源问题的影响贯穿于生态转移人口角色转换的整个过程。短期货币补偿以满足生态转移人口短期生活需要为目标，补偿标准不宜太高，以基本满足生态转移人口的基本生活为前提，具体标准可以参考当地农村居民最低生活保障标准，资金按月发放，并随着社会经济发展水平的提高而逐年递增。

　　（2）养老保险补助。实施生态移民后，这部分移民将失去土地等生产资料，且生态移民往往地处偏远山区，劳动力素质较低，尢其是“4050”人员，转移至二三产业就业的可能性较小，缺乏长期生活来源，对未来的养老问题存在较大忧虑。据长江工程监理咨询有限公司调查人员对三峡库区生态屏障区人口的入户访谈，农民对生态移民的主要顾虑是现阶段的生活来源和未来的养老问题。目前，中西部农村地区基本养老保险政策尚未实施，农民养老只能依靠家庭供养。生态移民农转非进城镇安置纳入城镇基本养老保险体系后，也没有能力缴纳基本养老保险费，依然会排斥在城镇基本养老保险制度之外，存在老无所养的问题。为此，对生态移民提供养老保险补助，实质是对其将来生活的可靠保障。

　　同时，养老保险政策作为国家指导、地方执行的政策，应尽量与当地被征地农转非移民基本养老保险政策一致，补助的对象是移民个人，补助的重点是移民个人缴费部分，且考虑老年人口和“4050”群体的年龄特征和个人缴费能力不足，补助年限宜因生态移民人口的年龄结构不同而有所区别，总体达到使现有老年人口老有所养，“4050”人口无后顾之忧，中青年人口更具有竞争优势和再就业积极性的要求。

　　（3）职业教育与技能培训。对生态屏障区建设，需要进行生产方式转换的不仅包括直接受影响的生态移民，还包括留居农民，只有为其提供一技之长，才能建立其保护生态环境的动力和能力。帮助生态移民实现角色转换及生态屏障区留居人口转换农业生产方式，最后的途径便是对青少年群体进行职业教育，提高其后代的文化素质，对中青年群体进行劳动技能培训，提高劳动力素质，促进其就业、再就业和发展生态农业，实现这部分人口的生产能力长期持续发展。

　　（4）产业项目扶持。近年来，随着经济社会的快速发展，“造血”型生态补偿机制已逐渐为社会各界广泛认同。作者认为，生态补偿应在短期货币补助和教育加培训的基础上实施产业项目扶持，将生态补偿转化为当地的生态保护建设项目，达到既能保护生态环境，又能提高居民收入的目的。

　　产业项目扶持有一定的等待期，在生态移民角色转换的发展阶段，职业教育与技能培训的作用能在项目扶持上得到真正发挥，同时能有效提高其收入。

　　（5）配套优惠政策倾斜。生态屏障区建设离不开国家优惠政策支持。正是由于三峡工程生态屏障区建设所处区域地理位置的特殊性、生态系统建设的复杂性和生态建设任务的艰巨性，需要国家为其提供更优惠的政策支持，以及相关政府部门的技术指导和人、财、物的大力支持。

　　4 结论与建议

　　（1）建立富有成效的生态补偿方式和生态补偿评价指标体系，保持生态效益可持续发展，是保证生态环境得到长期保护的根本所在。而且，作为公共产品和服务的生态建设项目，其影响评价的重点不再是经济影响评价，而更侧重提供生态保护的社会评价及对整个社会发展的持续影响评价。

　　（2）进一步加强三峡工程生态屏障区建设生态补偿机制研究与配套政策的制定，不断完善生态补偿方式，促进生态效益的长期可持续性。

　　（3）在生态补偿机制的基本原则中，建议增加“谁保护、谁受偿”的原则，并建立保护生态环境的激励机制和政策。

　　参考文献：

　　[1] 罗翀，周志翔，王鹏程，等.三峡库区生态功能区划研究[J].人民长江，2010，41（7）：5-9.

　　[2] 潘少兵.生态补偿机制建立的经济学原理及补偿模式[J].安庆师范学院学报：社会科学版，2008，27（10）：6-9.

　　[3] 李国英.关于建立流域生态补偿机制的建议[N/OL].新华网，2008-01-17[2010-05-25]http:www.hq.xinhuanet.com/focus/2008-01/28/content_12337497.htm.

　　[4] 王元福.刍议我国生态补偿机制的构建[J].华北水利水电学院学报：社会科学版，2008，24（4）：75-77.