我国农田水利基础设施建设的经验与困境

　　建国以来，我国农田水利基础设施建设取得显著成效。建成一大批农田水利工程，形成了灌溉、排涝、防洪、抗旱等工程体系，促进了农村经济发展。

　　一、农田水利基础设施建设的综合措施

　　开展农田水利基础设施建设，即通过兴修灌溉、排水、除涝和防治盐渍灾害等水利工程，并实行科学管护，以实现建设旱涝保收、高产稳产基本农田的目标。农田水利基础设施建设的综合措施主要包括工程性措施和非工程性措施。

　　大中型灌区改造与重建是农田水利基础设施建设的重要内容，区域高效现代农业对农田灌溉排水保证率、灌溉方法与技术标准要求较高。大中型灌区能否充分发挥灌溉效益，在很大程度上依赖于末级渠道和田间灌溉工程等小型农田水利基础设施的配套情况。小型农田水利包括机井、塘坝、小型泵站、蓄水池、水窖等五小工程以及灌区的田间工程。小型农田水利包括机井、塘坝、小型泵站、蓄水池、水窖等五小工程以及灌区的田间工程。小型农田水利建设的基本任务，是通过兴修各种小型农田水利工程及配套设施，调节和改良农田水分状况和地区水利条件，使之满足农业生产发展的需要，促进农业的稳产高产。无论是提高农业生产效率和水分生产率，还是增强农业抵御自然灾害的能力，均需要注重骨干工程与田间工程、典型试点示范与区域节水示范相结合，进行灌溉排水基础设施建设，实现灌溉总量优化控制，排灌时空合理布局。因此，需要采取蓄水、引水等措施，调节水资源的时空分布，为充分利用水土资源和发展农业创造良好条件。同时，采取灌溉、排水等措施，调节农田水分状况，满足农作物多样化需水要求，改良低产土壤，提高农业生产水平。

　　在节水灌溉工程中，渠道防渗、低压管灌、喷灌和微灌等主要工程得以迅速发展。2009年渠道防渗面积达到1116.61万公顷，低压管灌面积624.94万公顷，喷灌面积292.67万公顷，分别比2000年增长75.53%、75.15%和37.31%；微灌面积达到166.93万公顷，是2000年的10.9倍。

　　通过“民主协商、一事一议”的方式，实施小型农田水利基础设施项目，农民自主决定水利基础设施建设的投入，政府财政适当扶持，实行以奖代补。加强农田水利基础设施建设的过程管理。同时，深化农田水利基础设施项目建成后运行管理体制和机制改革。充分发挥农民用水协会的作用，通过协会协调利益，筹集资金，化解冲突，引导农户积极参与农田水利基础设施建设。

　　二、农田水利基础设施建设的成功经验

　　1.政府承担农田水利建设投入的主体责任

　　在农田水利基础设施的建设过程中，各级政府承担着职责。随着我国农地制度变迁，小型农田水利基础设施的供给方式也发生较大变化。农民的经营自主权逐步增强，集体经济组织的功能逐渐弱化。在尊重团体和个体意愿的基础上，按照“谁付费、谁受益，谁投资、谁收益”的原则，实行农田水利基础设施建设的改革，注重政府主导投入与民间组织及个人自愿参与投入相结合，提高农业用水供给效率。

　　2.实行灌区统一管理，分级负责

　　农田灌溉工程建成后，采取专业管理机构和群众性管理组织相结合的办法，实行民主管理。在灌区成立有用水农户代表参加的用水协会，定期召开协会代表大会，研究决定灌区水量分配、工程维修、水费征收等问题，调整用水矛盾，对灌区专管机构进行监督。同时，积极推行管养分离，逐步分离并培育壮大经营实体。引入竞争机制和激励机制，完善目标责任制。许多灌区对灌溉枢纽和骨干工程进一步明确分级权责，规范管理，开展管养结合的试点，提高了养护水平。有些灌区注重提高农业用水效率，在确保农业生产用水和生态用水的前提下，利用灌区水土资源及技术设备优势，积极开展种植业、养殖业、加工业等多种经营项目。

　　3.推行农田水利基础设施水权和水价制度

　　在贯彻土地承包30年不变的政策基础上，制定了小型农田水利工程“谁建设、谁所有，谁经营、谁受益”的政策，并制定了相应的扶持政策。对拍卖的小型农田水利基础设施，采取公证合同的办法，确保水利工程功能的正常发挥。

　　积极探索和推行“超定额累进加价”、“丰枯季节水价”等科学的计价制度，有效地节约了农业用水量，提高了水管单位水费征收率。部分地区实行了分时段水价、动态水价。改进末级渠系水价管理，以斗渠口计算水量，推行“终端水价”制度。同时实行水费公示公开制度，对农业水价明码标价，并加强外部监督。

　　4.构建节水灌溉技术体系和节水模式

　　在开展喷灌、微灌技术试点试验和示范的基础上，开展较大规模的节水灌溉工程推广应用，建立了节水灌溉技术体系。制定有利于节水灌溉发展的经济政策和节约用水的管理制度及实施方案，形成符合国情的农业节水模式。

　　在生产实践中创造的“注水点灌”和“膜上灌”技术得到逐步完善，作为简易局部灌溉技术，在适宜地区得到了大面积推广。旱田灌溉采用管道式喷灌，发挥管式喷灌投资少、使用方便、水压要求低，便于管理的优势。积极发展大棚滴灌、微灌，实现大棚膜下滴灌化。开展渠道、河道浆砌防治工程，进一步提高水资源利用率。

　　根据农作物需水规律和供水条件，实施节水灌溉工程，可以在时间和空间上合理地分配与利用水资源。农业灌溉节水量可满足生态用水需求，塔里木河、黑河、石羊河流域通过加大对中游灌区节水改造，增加了下泄水量，生态环境得以明显改善。

　　三、农田水利基础设施建设存在的问题

　　1.农田水利工程老化失修，配套设施不完善

　　我国大部分农田水利基础设施于20世纪50~70年代兴建，一些农田水利工程老化失修、设备破损、效益衰减严重，难以为继。许多小型农田水利工程设计标准低，配套不全，技术落后，其服务功能严重退化。全国小型农田水利工程的平均完好率仅为50%，实际灌溉面积远低于设计灌溉面积。在全国87151座水库中，小型病险水库的隐患日渐突出。2010年汛期，全国被冲垮11座小型水库。

　　全国现有部分灌溉设施质量差，配套不全，尤其是末级渠系不配套。大型灌区骨干建筑工程的损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%，配套率不足70%。很多灌区工程已达到或超出规定使用年限，淤积、塌方问题突出，导致输水效率低，渗漏损失严重。由于工程设施损坏报废的原因，“十五”期间年均减少有效灌溉面积20.73万公顷，相当于每年减少10个大型灌区。2006年水利部门开展的百县农村水利情况调查表明，在l25个县477个万亩以上灌区中，有效灌溉面积206.67万公顷，但实际灌溉面积只有135.67万公顷， 34.4%的面积灌不上水。在2009年北方抗旱中，充分暴露出农田水利设施年久失修、设备报废等问题，例如，河南省有40万公顷农田有水浇不上地，造成不应有的损失。

　　国家出台的一系列惠农政策以及对小微型农田水利工程建设的补助，极大地刺激了农村兴建以堰塘、机井、小型机台等为主的小型水利基础设施建设。然而，由于缺乏整体规划，大部分小型水利设施非常低效，不仅无法有效解决抗旱问题，而且切割原有的水利系统，甚至导致区域生态环境破坏。

　　2.农田水利工程管理主体缺位，管护责任不清

　　目前，农田水利工程建设和管理存在责、权、利不明，建、管、用脱离的现象，个体化农户与已有的水利基础设施之间缺乏衔接。农村税费改革前，因共同生产统筹需要，乡村组织发挥了维护支渠和收取维护资金的作用。税费改革后，乡镇和行政村退出农业生产环节，水利工程单位与农户的供水关系不能维系。即使是抗旱时节，乡村组织也难以将分化严重的农民组织起来使用大中型水利设施。农田水利改革注重水利工程本身的经营机制，忽视了这一机制得以运行的相关条件。建立农业用水市场，除了水利工程单位要转变经营机制，还需要市场中的买卖双方具有稳定的合作关系。而农户是分散的，他们往往少报自己的受益面积，也很难被组织起来合作用水，导致大中型水利工程被大量闲置，在干旱时也难以发挥作用。

　　目前，在全国已成立的农民用水协会中，尚有一半以上的协会没有在民政部门注册登记，缺乏相关的法律法规保障，协会的民主权利和持续发展不能得到有效的保障。部分地区农民用水户参与管理面临困难。

　　3.产权不明晰，改革滞后

　　在计划经济时代尤其是在新中国成立初期，农民投入农田水利建设的积极性非常高，而且在一定时期投入农田水利建设可以记工分，会带来直接收益。农村经济体制改革后，一家一户的小规模分散经营体制与作为抗灾减灾、改善生产条件的具有“集体行为”属性的农田水利工程集约化管理、社会化服务体制之间产生很大矛盾。农田水利设施绝大多数处于共用状态，单个农户拥有一条灌溉支渠的情况非常少，农民也没有能力承担支渠以上的投入以及干渠、水库等蓄水设施的维护。在水利工程产权界定不明晰的情况下，农户投资将产生外部性，农民经常选择不投资。

　　目前，许多地区农田水利基础设施项目建设的管理体制不完善，项目管理手段落后，工程质量和投资效益较低。农田水利基础设施产权主体不明确，农民合作成本有所提高。一些地区多地块、小面积、较为分散的土地经营规模，不利于加强农田水利基础设施建设。现有的农田分配制度，已影响到区域农田水利建设。有些地区进行水利基础设施产权制度改革后，相应的管理制度未及时得以改进。

　　4.农田水利基础设施建设投入不足，资金分散

　　这些年来，水利投资更偏重于投向大江大河治理等大型水利工程建设，对农田水利工程倾斜力度不够。农田水利基础设施建设易受忽视，一些地方也没有真正将加强农田水利建设纳入政府工作的议事日程。农田水利建设投入主体缺失，存在着较为普遍的“等、靠”现象。农村劳动积累工和义务工取消后，用于小型农田水利建设的工日每年减少45亿个，相当于每年减少900亿元的投入，致使原本主要依靠农民筹资投劳开展的小型农田水利建设受到较大影响。现在农民投入的主要形式投劳投工只相当于以往的1/4左右。

　　随着农田水利工程建设广泛采用水泥、钢材等材料，施工逐步机械化、专业化，在农田水利工程建设中真正需要农民投工投劳的比例将大幅度下降。尽管中央财政恢复了小型农田水利设施建设补助专项资金，2009年增加到近50亿元，但地方财政配套的资金多数落空，农田水利建设投入严重不足。很多部门均有相关的农田水利设施建设资金，但只是各自使用，资金分散，没有形成合力。同时，用水管理单位征收水费困难，部分农田水利工程正常营运困难，影响效益的发挥。

　　自20世纪90年代末，中央财政进行大型灌区节水改造的专项投资，对255个大型灌区的部分骨干工程和设施实行更新改造，取得了明显的灌溉效益。但是，占现有灌溉面积一半以上的中小型灌区以及已经改造的大型灌区的末级渠系建设，尚未得到投资渠道。不同功能的小型农田水利基础设施投入差距较大，一些工程缺乏投资。例如，投资规模较小的村组内的水源工程投入较多，例如蓄水池、机井等；能进行经营的工程和政策优惠的工程投入较多，例如小水电等；而跨村组或跨流域的纯公益性工程（如防洪、排灌等）和投资规模较大的工程投入很少。

　　四、农田水利基础设施建设面临的挑战

　　近年来，我国频繁发生严重水旱灾害，造成重大生命财产损失。2010年西南地区发生特大干旱，多数省（区、市）遭受洪涝灾害，部分地区突发严重山洪和泥石流。这些暴露出我国农田水利基础设施依旧十分薄弱，建设仍然滞后，抗灾能力较低。

　　农田水利基础设施具有较强的正外部性，这决定了农田水利基础设施的投融资和经营管理的特殊性。为解决目前农田水利基础设施建设中存在的劳动投入不足、投资不足和管护不足等问题，一些省区尝试进行小型农田水利投入机制改革，积极鼓励社会资本进入该领域。这样不仅直接可以减轻政府的财政压力，而且可以发挥投资者的能动性，引进先进的技术和管理方法，从而提供成本收益比更高的公共服务。目前，这些地区农田水利工程建设的改革缺乏配套制度的保障，没有完善的所有权制度和分配制度，这将影响非政府机构和个人在农田水利基础设施建设中的投入。

　　农村实行家庭承包制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理的主体地位。小型农田水利工程的归属不明确，管理责任不落实。农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧，农民用水协会在投资农田水利基础设施时往往存在资金约束，影响了农民参与农田水利工程建设与管理的积极性。

　　虽然国家及各地区财政增加对农田水利建设的投入，但所投入的资金仍不能弥补取消劳动积累工和义务工后留下的投入缺口。农业用水管理体制不健全，制约着农田水利基础设施的发展。如何既为投资者保证其合理的投资回报率创造条件，又维护社会公众利益，从而实现两者的动态均衡，是农田水利基础设施建设改革中亟待解决的问题。2011年国家发布中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》，对水利工作进行了全面部署。文件明确提出，要大兴农田水利建设，力争在5至10年内，从根本上扭转农田水利建设明显滞后的局面，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。这对未来我国农田水利基础设施建设提出了挑战。

　　作者单位：中国社会科学院农村发展研究所