四川地方电力改革展的法规政策规定与学理认识

　　四川省凡属省及以下结合防洪、灌溉兴建的水电站；市（州）及以下主要由地方、群众举办和经营管理的水（火）电站及配套电网；为趸售国家电力由地方、群众兴建的输变电工程统称地方电力。全国将主要由地方组织建设和管理的中小水电站及其配套电网，统称为农村水电。现时期农村水电主要是指单站装机为5万千瓦及以下的小水电。

　　四川地方电力的主体是农村水电，具有分散开发、联片成网、就近供电、价格低廉、绿色环保的特性,主要面向县镇、农村,为农村经济社会发展服务, 为县域经济社会发展服务, 为地方经济社会发展服务。

　　党和围家领导人始终关怀重视农村水电发展。早在1935年毛泽东同志率领中国工农红军离开江西中央苏区时，就曾握着一位当地老表的手深情地说，等革命成功了，给你们一家家送来“小太阳”，如今“小太阳”已进入农村千家万户。1960年毛泽东同志视察浙江金华双龙小水电，指出发展水力发电大有可为。1982年邓小平同志在四川听取了允许地方自建、自管、自用小水电，推动农村经济社会发展的汇报后，发表了“中央、国务院给个政策，群众、国家都得利，这就是搞活，就是解放思想”的著名讲话，倡导建设中国特色农村电气化。上世纪八九十年代李鹏同志多次讲话强调：“小水电必须要有自己的电网、供电区，没有自己的电网是发展不起来的。”进入新世纪，党和国家领导人江泽民、朱镕基、胡锦涛、温家宝同志作出了“促进人与自然的协调与和谐，增加对农村水电等‘六小’工程的投入，发展农村水电，加快农村电气化建设，实施小水电代燃料工程，保护生态，改善环境”，“农村水电要坚持为农业、农村、农民服务的方向；要把农村水电建设同经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发结合起来，进一步搞好治水办电，实施小水电代燃料工程，加快农村电网改造，提高农村电气化水平，为促进农村经济社会发展作出更大的贡献。”“小水电开发应该确定正确的方向和政策，使其与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设结合起来，走科学、有序、可持续发展的道路。”等一系列重要指示。几代党和国家领导人始终关怀和重视小水电的发展，推动农村水电及电气化事业经历了两个历史阶段，进入了新世纪与时俱进发展的新阶段，肩负新使命，实现新任务。

　　法规政策规定与学理认识

　　1.法规政策规定

　　▲——1996年4月1日起施行的《中华人民共和国电力法》规定：

　　“国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”“县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。”“国家鼓励和支持可再生和清洁能源发电”、“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”“电力事业投资实行谁投资，谁收益的原则”、“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、“电力投资者对其投资形成的电力，享有法定权益。”“国家提倡电力生产企业与电网、电网与电网并网运行。”“省级电网和独立电网之间的互供电价，由双方协商提出方案，报国务院物价行政主管部门或者其授权的部门核准。”

　　“供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。”……等等。

现行《电力法》明确与体现了以下原则与精神：

　　（1）依靠中央和地方，动员各方面力量，采取多种有效措施，实行多家办电，维护投资者、经营者、使用者合法权益，加快电力事业发展；

　　（2）坚持政企职责分开,明确主管与分管，改革传统高度垄断的电力管理体制，建立适应社会主义市场经济要求的新体制，保障和促进电力事业适当超前发展，保障安全运行，以适应国民经济和社会发展需要；

　　（3）依法保护环境，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电，推动实现可持续发展；

　　（4）帮助和扶持少数民族、边远地区和贫困地区发展电力事业；

　　（5）提倡开发水能资源，发展中小水电，促进农村电气化；

　　（6）合理核定和划分供电营业区，一个地方可以有两个以上供电营业区，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构，建立相对稳定的供电营业区，防止争抢供区、恶性竞争，建立和完善多竞争主体的电力市场；

　　（7）坚持科技进步，不断提高电力生产力水平。

　　▲——2002年8月颁布的新《水法》规定：----“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”“国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“县级以上地方人民政府水行政主管部按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”水资源包含水量、水能、水质、水域四个方面，本质内容为水量和水能。水资源的统一管理和监督包含水能资源的统一管理和监督。

　　▲——2006年1月1日起施行的《可再生能源法》确立了水能独立能源的法律地位和可再生能源优先发展的战略地位；制订了系列促进可再生能源发展的保障政策和制度：一是“总量目标”政策制度；二是“强制上网”政策制度。（第十四条规定“电网企业全额收购并网发电项目的上网电量。”第二十九条规定“电网企业未全额收购可再生能源电量，造成经济损失的，应当承担赔偿责任，并限令改正，拒不改正的，处以一倍以下的罚款。”2006年4月18日国家发改委、国土资源部、铁道部、交通部、水利部、国家环保总局、中国银监会、国家电监会等八部门联合以发改能源[2006]661 号文，发出了《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》，明确提出：“依法贯彻落实《可再生能源法》中有关可再生能源发电电价、电量、上网等政策，加大对可再生能源的扶植力度，实现水电全额上网，同网同价。” ）；三是费用分摊政策制度；四是财政支持和专项资金支持政策制度。（笫十八条规定“县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持。”第二十四条规定“国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持以下活动：①可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；②农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；③偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；④可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；⑤促进可再生能源开发利用设备的本地化生产”）；五是产业发展指导政策制度。（第十条规定“国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用规划，制定、公布可再生能源产业发展指导目录。”对列入指导目录的可再生开发利用项目一般可享受优惠贷款、税收政策。）

　　▲——中共中央中发[2002]2号文件、[2003]3号文件、[2004]1号文件将农村水电列为“周期短，见效快，覆盖千家万户，促进农民增收的效果更显著”的农村中小型基础设施，要求放在更加重要的位置，给予重点支持，增加投资规模，充实建设内容，扩大建设范围,启动“小水电代燃料”试点，巩固退耕还林成果，实现有效维护和运营。从2004年起,此后每年中央1号文件都将农村水电、水电农村电气化、小水电代燃料,列为农村基础设施和农村可再生清洁能源工程,给予支持,要求加大投入,推进发展,扩大实施。

　　▲——1999年1月国务院国发[1999]2号文件规定：“正确处理好政府与电力企业的关系，中央电力企业与地方电力企业的利益关系，电力企业与农民的利益关系。”“自供自管县供电企业，要按照电力工业的改革方向，因地制宜、因网制宜，根据不同情况进行改革。”“自供自管县的电网改造投资视具体情况确定贷款方式。”“各省（区、市）农电体制改革方案由国家经贸委会同国家计委、财政部、水利部、国家电力公司等有关部门审定后组织实施。

　　▲——2002年3月国务院国发[2002]5号文件规定：“加快深化电力体制改革的进程，改革现行电力体制不适应社会主义市场经济体制要求的弊端，打破垄断，引入竞争。” “‘十五’期间实施厂网分开，重组国家电力公司管理的资产，组成发电企业和电网企业。” “组建国家电力监管委员会，建立电力市场运行规则和政府监管体系。” “建立竞争、开放的区域电力市场。” “划分与上网电价联动的发、输、配、售四类电价，实行新的电价机制。” “制定发电排放的环保折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制。” “开展发电企业向较高电压等级或较大用电量的用户和配电网直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局。” “以小水电自发自供为主的供电区，要加强电网建设，适时实行厂网分开。” “国家电力公司以外供电企业的资产关系维持现状；在完成‘十五’期间电力体制改革主要任务以后，在做好试点工作的基础上，逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争机制。”……等等。

　　国务院能源领导小组办公室国能办综[2005]16号文件提出：“推进电力体制改革，推动电网输配分开改革，开展大用户直供电试点，深化农村电力体制改革，加快农村县级供电企业建立现代企制度进程。”

　　2007年4月国务院办公厅转发电力体制改革工作小组《关于“十一五”深化电力体制改革实施意见的通知》(国办发〔2007〕19号)要求在十一五期间创造条件稳步开展输配分开试点。

　　2007年7月国家电力监管委员会《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（电监委25号令）和2007年8月国务院办公厅《关于转发发展改革委等部门节能发电调度办法》（试行）规定：电网企业全额收购其覆盖范围內可再生能源并网发电项目上网电量,并在新的节能发电调度试行办法中,优先调度收购。

　　▲——以国务院国发〔1983〕190号、国发〔1991〕17号、国办通〔1996〕2号文件为代表，国家规定的有关重要方针政策：

　　坚持“自建、自管、自用”的方针和“谁建、谁有、谁管、谁受益”、“小水电要有自己的供电区”的政策。

　　建立农村水电“建、管统一”、“发、供统一”的管理体制。

　　农村水电企业实行“以电养电”的政策；执行“6%增值税率”政策；销售价格由地方以市场取向自定。

　　有条件的地方，提倡县与县之间联网，并与大电网联结，联结后与大电网是送电与受电的关系；大小电网联网保持产权不变，实行电力电量交换，大电网对小电网要给予扶持 ,国家电网不要上收和变相上收地方建设管理的农村水电电网及其供电区。

　　▲——1982年水利电力部和四川省人民政府联合下发的《关于积极发展小水电的若干规定》（[1982]水电农电字第21号）的有关规定：

　　小水电贯彻执行“自建、自管、自用”方针，主要实行自发、自用，在本地区求平衡，主要面向农村和县镇，为农业、地方工业和人民生活服务，促进农村电气化事业的发展。

　　根据各地实际，联网运行可采取以下三种方式：小水电保留自己供电区联网；多个小水电站联成小电网后与大电网联网；小水电站单独与大电网联网实行只发不供。

　　小电网联网后其电量交换实行互供或趸售。小电网全年发电能力持续六个月大于用电负荷，可向大电网供电者，视为互供，执行进出一个价。小电网全年有六个月以上需要大电网供电，按季互抵后，执行不同的电价，小电网送大电网执行上网电价，大电网送小电网执行综合电价打七折的趸售电价。

　　▲——1996年11月四川省委、省政府以川委厅（1996）145号文件，发出“关于处理好大小电网关系，促进四川经济发展的通知”，“通知”指出：（1）解决和理顺大小电网关系，必须坚持两条基本原则：一是要从大局和整体利益出发，有利于促进四川经济、社会发展；二是要提倡、鼓励、支持各级、各方面办电的积极性，有利于促进大小电网相互支持、共同发展。（2）按照市场经济原则，提倡、支持不同产权、不同隶属关系和不同所有制的具有独立法人资格的电力生产企业、小电网与大电网并网运行。在总的体制关系尚未根本解决之前，上网和并网不改变产权关系、财政解交渠道、“以电养电”政策。凡是小网已有完整供区的地方，除新增加的特殊用电大户外、大小电网并网运行后，大网在这类地区不发展直供户，采取趸售办法解决供电问题。（3）不再推行“代管”模式。已经“代管”的，一定要按“企业性质、固定资产所有权、财政解交渠道、‘以电养电’”政策“四不变”的原则执行。对于“代管”企业水电部门仍有行业管理、业务指导、企业产权监管权限。未经省水电厅和地方政府同意，不得出售产权。

　　▲——2003年10月由中华人民共和国水利部批准发布的《水电农村电气化标准》(SL30-2003)提出：农村水电资源分布面广，主要集中在广大山区和老、少、边、穷地区，这些地区地域辽阔、人口稀少、用电负荷分散。水电农村电气化建设坚持分散开发、就地成网、就近供电、自发自供、联网运行的原则，符合农村水电资源分布状况，适应农村社会生产力发展水平。

　　▲——产生于四川省的“以电养电”政策。

　　1963年，四川省提出了"以机电提灌为主，提蓄结合，综合利用"的水利建设方针，除发展单机容量500千瓦以下的小水电外，还在粮、棉基地重点兴建一批单机容量在500千瓦以上的地方骨干小水电，最大单站容量达2×10000千瓦。同时实行“三三制”办电，即实行国家投资1/3、地方投资1/3和社队投劳投料1/3的投资办法发展小水电，并提出按股份形式进行收益分配，国家、地方分得的收益不纳入财政预算管理，作为“以电养电”资金，用于继续发展小水电。经四川省财政厅党组和四川省水电厅党组报财政部党组同意，由财政部批准，四川开始对单机容量500千瓦以下、总容量3000 千瓦及以下的小水电自1966年1月起至1968年底止，先用3年时间实行“以电养电”政策。此后，湖南、广东等省也实行了“以电养电”政策。

　　1970年代中后期，四川省政府连续下发[1976]31号、 [1977] 7l号、 [1979]156号等文件，恢复并扩大执行“以电养电”政策。1980年，水利部、中国人民银行、中国农业银行联合在成都召开全国小水电现场会议，总结推广四川以“以电养电”政策为主要内容的一系列方针政策，推动地方电力发展的建设和管理经验。1983年国务院190号文件要求全国各地普遍实行“以电养电”政策，1991年国务院17号文件进一步加以重申。

　　四川自1976年扩大执行“以电养电”政策以来，到税制改革前的1993年底，用于地方电源电网建设改造的“以电养电资金相当于同期地方电力总投入的1/4以上。1976年以来，地方电力的发电装机和发电量平均每年分别以11.62%和15.2%的速度递增，到1993年底发电装机达到303.74万千瓦，年发电量达到132.56亿千瓦时，分别是1976年的6.48倍和10.79倍。

　　税制改革后地方电力企业由原来只上交工商税（发供一体电力企业和发电企业）或营业税（供电企业）改为上交增值税和所得税，影响企业利润基数和“以电养电”政策的执行。在四川省委省政府的重视、支持下，税制改革后，四川继续实行“以电养电”政策。四川省政府以川府发[1994]130号文件批转省水电厅、财政厅继续实行“以电养电”政策的请示，规定将企业所得税的一半和国有产权取得的收益等作为“以电养电”资金的基数，继续执行“以电养电”政策；四川省财政厅、国资局和水电厅相继联合以川财工[1994]84号、川水电发[1995]100号文件对“以电养电”资金（一半所得税和税后利润等）的分配办法、比例、解缴、使用和可以成立经济实体进行运作等，作出了具体规定；1998年初成立的四川水利电力产业集团股份有限公司，其省级国有资产产权就是由上交给省级的“以电养电”资金界定形成的。四川省水电厅、财政厅、国资局川水地电[1998]227号文件指出：“四川水利电力产业集团股份有限公司是在产权分级次明晰下，将“以电养电”政策进行规范后成立的。”因此规定除其他企业继续按比例解交“以电养电”资金外，“该公司及其成员单位从1998年起，只按公司章程及有关协议处理各自利益关系，均不再按川水电发[1995]100号文件进行税后利益分配解交。这些企业所得税返还，仍按川府发[1994]130号文件执行。”

　　实行“以电养电”政策，就是实行股份制办电，按股分红，国家、地方国有股份分得的红利作为“以电养电”资金，继续用于农村水电及电气化建设，建立投入产出良性循环、滚动发展的机制。表明农村水电及电气化建设早就突破了计划经济传统模式，率先跨入了社会主义市场经济的范畴，并为其他产业行业发展提供了范例、借鉴。

　　▲——四川省在投资上的有关政策措施：

　　“拨改贷”以前，500千瓦以下水电站主要由农村集体举办，国家从小型农田水利事业费中划出专项资金给予补助，平均每千瓦150元（后升为200元），相当于当时总投资的20%；500千瓦及以上水电站主要由地、县举办，由省（区）审批，列入水利建设计划，资金也主要依靠地方自筹，国家一般补助总投资的30-40%；

　　建设资金以地方自筹为主，国家给予必要的扶持，“以工代赈”、扶贫开发等资金可用于农村水电电源电网的建设，各有关部门要在技术和资金等方面给予指导和资助。

　　将“以电养电”资金、随电费征收的电力建设基金和用于农村水电建设的专项资金等，用来建立农村水电发展基金，免征各项税收和能源交通重点建设基金及国家预算调节基金,实行有偿使用，滚动发展。

　　总的讲来，1990年以前，农村水电建设主要靠国有资本投入（包括“以电养电”资金和中央、地方、企业国有资本），据统计农村水电初级电气化县建设中中央投入占30%以上。1990年以后到上个世纪末，除了国有资本投入外，普遍引入社会资本，包括：股份制融资、股票市场融资、私营企业投资、境外资本投资等。进入本世纪，更多的社会资本在更大范围内投资农村水电建设。

　　2.学理认识

　　（1）两条腿走路。

　　我国我省幅员辽阔，自然、经济条件差别大，城市、县镇、农村用电点多、面广、分散，要求不同，而水能资源遍布全省各地，特别是少数民族地区、边远地区和贫困地区农村水电资源丰富。客观实际决定我们在积极发展国家电力的同时，必须大力发展以农村水电为主体的地方电力，以适应和满足不同地域、不同层面、不同特点的用电需求。

　　（2）电力生产力和电力生产关系。

　　在社会生产力还不发达的现阶段，发展电力生产力的多层次、多模式，决定电力生产关系的多层次、多模式。中央、地方办电，必然带来中央、地方管电；综合部门、相关部门涉电，必然带来主管与分管和统一管理下的分工协作。电网是技术设施，属于生产力范畴；企业是市场主体，属于生产关系范畴。全国全省可以是一个电网（联合电网），但不可能是也不应该是一个企业。推进全国全省联网，不是也不应是推行输配一体的“一省一公司”。

　　在积极推进全省全国联网的同时，分布式供电的农村水电实行地方办电与管电、管网的结合，建立和完善发供一体的地方独立配电公司，参与培育和完善多市场主体的电力市场体系，符合电力体制改革的方向及趋势，适应解放和发展电力生产力和农村社会生产力的要求，适应社会主义市场经济发展的需要，适合资金来源多渠道、投资主体多元化、公有制实现形式多样性的举办经营特点，符合国际社会电力能源的战略发展方向。

　　（3）大小电网关系

　　以国家电力为主形成的国家大电网和以地方电力为主形成的地方小电网，简称大小电网，两者之间的矛盾过去有，现在有，今后还会有，正确对待和妥善处理两者之间的矛盾，是推动电力工业发展的重要动力。矛盾的双方一方是中央电力企业，主要是省级国电公司（以后将是重组的区域电网公司的分公司或子公司---省级电网公司），另一方是地方电力企业，主体是农村水电。大小电网关系是联合电网与分布式供电的关系，是提供输电通道与进行电能交换的关系，是输电网与配电网的关系。是赋予农村水电平等的发展机会和国民待遇，让电力普遍服务深入农村、惠及农村，推进农业增效、农民增收、农村发展、生态良好，共享改革发展成果，共创和谐社会的关系。

　　在公平竞争、开放有序的电力市场尚未形成的目前，大小电网关系问题的实质是垄断与反垄断的关系。正确对待和处理大小电网之间的矛盾，巩固和完善大小电网并举共存、协调和谐发展的合理格局，关系到统筹城乡发展，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，充分调动一切积极因素，逐步改变城乡二元经济结构体制。有利于在国家的严格宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，并用“看得见的手”制衡“看不见的手”，破除垄断，消除寻租,培育市场竞争主体，形成科学合理的电价机制，完善社会主义电力市场体系，促进整个电力工业更好更快发展，为国民经济发展与社会进步提供支撑、保障和动力。

　　﹝4）以农村水电（现时期即小水电）为主体的地方电力必须拥有市场经济地位。

　　小水电是世界公认的清洁可再生能源，是联合国扶贫开发千年计划最重要的组成部分。中国开发小水电建设中国特色农村电气化，解决国际上共同关心的能源、环境和消除贫困问题的经验，得到了国际社会的高度评价和赞扬，世界上许多国家，包括欧美发达国家都积极推广中国发展小水电的经验。以农村水电（现时期即小水电）为主体的地方电力必须拥有市场经济地位。早在20多年前我省地方电力建设就普遍实行“自建、自管、自用”方针和“以电养电”政策，表明它早就跨入了市场经济范畴,必须巩固、发展和完善,而不容肢解、丢失。

　　﹝5）电力体制改革方向及趋势

　　根据国发[2002]5号文件和配套文件精神，我国电力体制改革要打破两个垄断，一是发、输、配一体的行业垄断，二是“一省一公司”的区域垄断；实行三个分开，一是“厂网分开、竞价上网”，二是“主辅分开、消除关联关系”，三是“输配分开、竞争供电”。在全国组建若干个独立发电公司、若干个独立输电公司和众多的独立配电公司，电网企业的“三产”和多种经营企业参加发电企业的重组或交由地方管理。构建一个公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

　　今后的趋势应是：完善监管体系，健全技术支持系统，建立和完善以科学合理的电价机制为核心，统一开放、多区域、多层次、多市场主体，公平竞争，健康发展的社会主义电力市场体系，为用户提供充足可靠廉价的电力商品和优质服务。框架模式是：调度中立；厂网分开，竞价上网；输电共管，集散服务；输配分开，竞争供电。在国家宏观调控下,充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发和调动开发可再生清洁能源、使用洁净电技术、节能降耗减排和节约型合理用电的积极性。