境外石油投资 境内政策铺路

　　随着“走出去”步伐逐渐加快，我国相关对外投资政策建设显得有些滞后。为了适应“走出去”步伐，建议从五个方面着手完善能源类境外投资政策。

　　■文/张广荣

　　1991年，当时的国家计划经济委员会向国务院报送了《关于加强海外投资项目管理的意见》。《意见》指出：“目前，我国尚不具备大规模到海外投资的条件。”因为这样的政策环境，我国当年对外直接投资流量仅为10亿美元。

　　时移世易，20年过去了，我国的综合国力和企业实力已经不可同日而语。对境外投资政策也由限制转为鼓励支持，审查程序不断规范和简化，外汇管制也渐趋宽松，保障性政府服务不断完善。

　　然而金融危机前后这两年，我国对外投资尤其是石油行业投资如火如荼，原有的对外政策有些已经不能满足石油企业所需，相关政策建设方面也表现出许多不如人意的地方。

　　政策隐现三问题

　　2004年10月1日，商务部发布了企业早就盼望的《关于境外投资开办企业核准事项的规定》。就在企业觉得有法可依的一周后，国家发改委发布了《境外投资项目核准暂行管理办法》。上述两个部门在境外投资的核准过程中各有分工——通常所说的“商务部审核企业、发改委审核项目”，但由此导致了企业需要分别向两个部门申报两份繁简不同的文件。

　　这只是一个缩影，目前我国对外投资政策存在的问题越来越突出。具体表现有三方面。

　　缺乏基本法。迄今为止，我国的境外投资已经开展了20多年，到2007年底对外直接投资累计净额（存量）也已经多达1179.1亿美元。但我国还没有出台一部全面、系统规范对外投资的基础性法律，已有的规定仍然以国家多个相关部门的“数个”部门规章为主，缺乏足够的稳定性和权威性。由于没有一部由全国人民代表大会制定的高层次基本法，当前在我国的石油“境外投资”领域依然是政出多门，多头管理，导致审批内容重叠、职能交叉过多，大大降低了我国企业对外投资的效率，对此企业反应强烈。在将来的国家政策或立法中，应当明确一个对外投资的牵头部门，由一个部门来负责受理企业申报，然后再由这个牵头部门来找相关部门“会审”，决定是否核准企业的对外投资。

　　保障性服务有待完善。截至2009年3月我国商务部出台《境外投资管理办法》，客观地说，我国政府已经针对境外投资出台了较为完善的支持性、保障性政府服务，下一步只要认真落实即可。但在信息服务方面仍然存在不足，需要进一步完善和加强。例如，当前，我国众多的驻外使领馆（经商处室）所获得的大量经济信息一般仅仅是报送给上级主管部委，然后再在政府相关各级、各部门间传递，是一条单向、封闭的信息通道，使得已经或将要进行境外石油投资的企业难以获取、利用上述信息。

　　需要具体政策支持。从对外投资数额的实际情况来说，我国的石油对外投资直到进入21世纪才有了真正的快速发展。但限于实力及起步较晚，当前，我国对外投资的政策多数仍主要停留在为对外投资创造良好环境氛围的宏观层面，多为原则性鼓励，真正具有实质内容的具体支持政策还有待于我们不断深入研究，拟定发布。如，研究减少行政干预、取消冗余审批环节，把握好企业自主和政府管理的权限边界，从而简化企业境外投资的审核程序；继续深入研究采取有效措施，在财政、税收、外汇、信贷、保险、人员出入境等方面对企业的“境外投资”予以进一步的具体政策支持。例如，商务部、财政部可以设立境外投资企业人员培训基金，由国家财政出资，为企业培养更多跨国经营人才。再如，在避免境外投资双重征税的基础上，借鉴国际经验，试点实施境外投资加速折旧、延期纳税、减免降低企业及境外员工的所得税、关税、增值税等优惠性支持政策，允许企业提留总投资额的20%左右作为亏损准备金，对资源能源境外勘探开发类投资给予技术援助和资金补助。特别值得提出的是，借鉴日本、韩国支持本国企业境外投资的经验，我们必须制定更加详细可行的产业指导政策，支持企业“走出去”做大做强。

　　完善政策五建议

　　有问题不怕，最重要的是解决问题。但是如何完善对外能源投资政策？笔者认为，今后我国应着重继续完善以下几个方面的资源能源类境外投资政策。

　　1．在各层面的基本立法中，继续明确和强化支持能源类境外投资。

　　在将来制定的《对外投资法》、《对外援助法》、《对外投资促进法》、《对外投资保险法》中及今后修订《能源法》时，均应当明确将能源类的境外投资列为重点支持对象（将现行的部门出台的产业政策导向上升为基本法律，以增加权威性）。今后，国家发改委、商务部、外管局、税务总局等相关部门及国家政策性信贷和保险等金融部门，应加大力度进行研究，依据国内外经验，制定出台更加系统详细的能源类境外投资支持政策，以确保我国的能源保障及战略目标实现。如对石油类境外投资项目的产品进口，应使其享受比一般进口贸易更加优惠的关税、增值税。

　　2．尽快发展完善境外投资保险制度，为我国的石油类境外投资提供风险保障。

　　境外投资特别是能源类的境外投资在企业经营过程中面临政治的、法律的诸多风险。且此类项目往往投资巨大，企业自身难以承受相关风险，尤其是我国在境外能够获取的石油资源大多分布于政治经济不稳定的敏感地区。因此，我国必须尽快建立系统完备的境外直接投资保险制度，通过投保制度来转移和降低企业的境外投资风险。

　　当前，我国虽然已经于2001年成立了专业的政策性金融机构——“中国出口信用保险公司”作为化解中国企业“走出去”面临风险的专门机构，从事出口贸易和境外投资的保险。但其实力和公司成立目的均难以满足我国的资源能源类境外投资项目的保险需求。另外，虽然我国于1988年4月28日和4月30日分别签署、核准了《汉城公约》，成为多边投资担保机构的创始成员之一。从此我国的海外投资者可以向公约设立的多边投资担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency，简称MIGA）投保政治风险，但是按MIGA的规则，在投保政治风险时，合格的东道国只能是发展中国家，并不能覆盖我国在发达国家投资的风险。

　　我们必须借鉴国外经验，尽快建立起完善的境外投资保险制度，明确只要是“合格的投资”、“合格的投资者”、“合格的东道国”，就允许进行政治风险等风险的投保。特别是为鼓励资源能源石油类的境外投资，保险公司应当承担较高额度（如有些项目应该可以达到90%）的风险损失，以化解潜在的境外投资风险，消除企业境外投资的顾虑。

　　3．尽快设立专项基金，支持我国的石油类境外投资。

　　近年来，我国中央财力雄厚，拥有约2万亿美元的巨额外汇储备。鉴于我国石油资源保障不足的现状，我国与其将大量外汇储备用以购买外国国债，不如从中提取一定比例的外汇储备用于设立海外能源勘探开发专项基金，支持我国的石油企业开展对外投资（不包括投机），获取海外能源，满足国内的供应需求。

　　这样做具有两方面的好处：一是可以促进我国实现国家能源安全保障战略，二是可以有效规避外汇贬值的风险，实现外汇储备多元化及其保值增值。在专项基金成立之前，为又好又快地利用我国的外汇储备，我国可以首先尝试向中央国有企业出售或借出外汇，支持央企抓住当前全球能源类资产价格处于相对低位的历史机遇，到海外开展能源类投资。2007年5月，我国国家开发银行独资注册成立了“中非发展基金有限公司”（注册资本将逐渐由10亿美元增至30亿美元，最终达到50亿美元），以股权或准股权的投资方式支持我国企业到非洲进行投资，为我国设立能源类境外投资基金提供了经验。

　　4．建议国家尽快完善扩大资源收储制度，为成功开展能源类境外投资建立稳固的“大后方”。

　　从中长期来看，全球对能源的需求不断增加，导致国际石油产品价格大幅波动，市场竞争日趋激烈复杂。就目前情况而言，我国有效应对能源供应中断和重大突发事件的预警应急能力较弱，安全供应面临较大的挑战。依据美国、日本等发达国家的先进经验，建立完善的石油战略储备制度能够有效应对我国能源保障不足的风险。当前，我国实行的是全球化背景下的开放型经济。影响经济运行的因素错综复杂，非常可能产生风险，我们要尽早和充分做好应对准备。要有必要的物质准备，抓紧做好重要战略性产品的储备，以增强我们对国际市场重要变化的承受能力。笔者认为，当前我国应尽快加大投入，扩大能源收储规模及品种。不仅收储原油，而且要收储成品油。

　　实际上，建立完善的能源收储制度，不仅能够降低国际市场价格波动对我国的影响，缓冲资源领域的对外依存压力，而且能够使我国企业在开展石油类境外直接投资时具有更大的回旋余地。因为完备的收储制度将成为我们稳固的“大后方”，使得我们参与争夺石油资源的境外投资不再是没有退路的背水一战，从而才可能从容不迫地与资源所有者持续谈判，最终以合理的价格等条件成功获取石油权益。

　　5．加快规范能源外资准入及其出口制度，依照国际惯例合理对等地对待“引进来的外资”和“走出去的内资”。

　　在能源类跨国投资领域，我国既是投资母国同时也是东道国。我国古语有云：“欲取之，必先予之”、“己所不欲，勿施于人”。我国政府和民众也应以理性开放的态度平等对待外国来华的能源类投资者。笔者不赞同严格限制“外资进入我国的能源开发领域”及严格限制出口的观点，应多从我国产业内部整合规范的角度考虑解决问题，而不是单纯限制外资和出口。另外，从双向考虑问题的角度（除了引入外资角度外，还需要考虑我国的对外能源类投资的发展），我国也应当尽量遵循国际惯例，避免“授人以柄”，否则必将影响我国的能源类境外投资的国际环境。

　　本文内容节选自《中国的资源能源类境外投资基本问题研究》。