——小水电资源有偿开发使用 推进科学、有序、可持续发展

　　1.含义和资源

　　新时期,农村水电是主要由地方组织建设与管理，并主要为农村与县域经济社会发展服务的中小水电站及配套电网的统称。当前农村水电主要是指5万千瓦及以下的小水电。

　　随着农村与县域经济社会的发展及其对电力能源的需求，小水电的含义在全国有过多次变化。上世纪50年代，一般指500千瓦及以下的水电站和配套送电线路为农村水电；60年代，一般指单机500千瓦、总装机3000千瓦及以下的水电站和配套送变电工程为小水电；70年代，一般指单机6000千瓦、总装机1.2万千瓦及以下的水电站和配套小电网为小水电；80年代，一般指单站装机2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网为小水电；进入90年代，一般指单站装机5万千瓦及以下的水电站和配套电网为小水电，同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。

　　中国5万千瓦及以下的小水资源可开发量达1.28亿千瓦(500千瓦及以下资源进一步调查核实后，应会超过)，居世界第一位。小水电资源点多面广，除上海市外，遍及30个省(区、市)1700多个山区县，主要分布在中西部地区和东部山区，70%左右集中在西部大开发地区。尚未开发的小水电资源还有7000～8000万千瓦，年发电量2500亿～3500亿千瓦时，相当于4个以上（含已建成小水电,为7个以上）特大型三峡水电站的电力电量，惠及广大贫困山区亿万农民。

　　小水电是世界公认的可再生清洁绿色能源，是联合国扶贫开发千年计划最重要的组成部分。中国小水电得到国际社会的高度评价。

　　2.光辉历程

　　自云南昆明滇池石龙坝水电站于1910年8月开工建设以来，我国水电走过了100年的历程。

　　1949年新中国成立时，全国水电装机只有36万千瓦。大部分单站容量在1.2万千瓦及以下，其中500千瓦及以下的小水电有33处，共装机3634千瓦。

　　新中国建立后，水电事业蓬勃发展,取得了辉煌成就。目前水电装机容量突破2亿千瓦,其中小水电装机容量5600多万千瓦, 建成了一批大型水电工程和4.5万余座小水电工程。不仅水电装机容量已居世界第一，而且工程技术、装备、管理水平也已居世界前列，并在国际水电建设市场中显示了较强的竞争力，累计发电7万亿千瓦时，相当于替代了27亿吨标煤，累计减少二氧化碳排放量约60亿吨,并累计解决了5亿多农村人口的用电问题，同时，发挥了巨大的防洪、灌溉、航运、供水、养殖、旅游、生态等综合效益。水电建设对于增加电力供应、保障用水安全、保护大气环境发挥了重要作用，经济效益、社会效益、生态效益十分显著。

　　新中国小水电发展经历了3个阶段：第一阶段（新中国成立到20世纪70年代末）30年平均每年增长21万千瓦，第二阶段（改革开放到20世纪末）21年平均每年增长88万千瓦，第三阶段（进入新世纪）前8年平均每年增长330万千瓦。小水电的光辉历程表明：历代党和国家领导人的关怀、重视，党中央、国务院文件的指引，国家法律法规政策的规定，是小水电发展的根本保证；广大老少山边穷地区人民群众的需求、拥护与参与是小水电发展的不竭源泉；尊重国情、遵循规律、坚持改革，突破难题，是小水电发展的认识基础和动力与支撑。同时表明并进一步启示我们要以不畏艰险的创新意识与勇气去克服困难，要以开拓进取的创新眼光与态度去奋发工作，要以坚韧不拔的创新意志与信念去探索追求，在理论和实践的结合上，认识和把握事物发展的客观规律，有为才有位，有位更有为，事在人为。

　　3.任务、潛力与问题

　　▲任务。为应对气候变化，实现可持续发展，2009年4月26日，我国政府首次对外宣布控制温室气体排放的行动目标：到2020年实现单位GDP减排40%到45%，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右。

　　2010年8月26日，国家能源局在昆明举行中国水电100年纪念大会，会上，能源局局长张国宝表示，根据最新规划，为实现2020年节能减排目标，届时我国水电装机容量须达到3.8亿千瓦，其中常规水电3.3亿千瓦，抽水蓄能5000万千瓦。

　　7月18日，已建设7年的金沙江金安桥水电站终获“准生证”。与此同时，西藏藏木水电站等来了国家发改委批文，这是近年来，国家重新放开水电项目的核准。国家发改委能源局发展规划司司长江冰,日前出席国网能源研究院主办的论坛时透露，按照“十二五”能源规划目标，“十二五”期间要加快推进水电、核电建设，积极有序做好风电、太阳能、生物质能等可再生能源的转化利用。其中，水电被列为首位。

　　2009年，国家批复了《2009—2015年全国小水电代燃料工程规划》，国家发改委和水利部联合印发了《关于加强小水电代燃料和水电农村电气化建设与管理的通知》。2010年为继续推进我国农村小水电建设。国家发改委和水利部联合下达了《农村小水电项日2010年中央预算内投资计划》，专项用于水电农村电气化项目建设和小水电代燃料项目建设、在能源需求、节能减排要求、低炭经济需要下，目前技术最成熟、最具市场竞争力、可大规模开发的可再生能源——水电,将在今后5～10年迎来加速发展的“黄金期”。

　　▲潛力。

　　根据普查我国的水能资源总量约为3万多亿千瓦时（容量6.9亿千瓦），技术可开发量为2.47万亿千瓦时（容量5.4亿千瓦），经济可开发量为1.75万亿千瓦时（容量4.0亿千瓦）。如果以当前一千瓦时电一斤原煤折算，我国的水能蕴藏总量大约相当于每年15亿吨原煤，技术可开发量约为13亿吨原煤，经济可开发量接近9亿吨原煤。

　　目前我国已开发利用的水能还不到3亿吨/年。我国现在每年还有大约相当于6亿到10亿多吨煤炭的水能未能利用。以千瓦时计,到2008年底我国水能的实际开发程度仅为23%，水电年发电量达到5600多亿千瓦时，占总发电的比例为16.4%,相当于每年减少2.8亿吨原煤的燃烧，年减排二氧化碳约5.5亿吨。我国的水能还有每年减排10亿到20亿吨二氧化碳的巨大潜力。水能可永续利用，水电企业分别、不断地发挥更新改造和改造、改组、改制与加强管理紧密结合的作用，水能资源开发完了，我国的水电也将会持续保持每年减排二三十亿吨二氧化碳的能力。

　　▲问题。

　　主要从地方和小水电谈起（后同）：

　　——受社会认识与舆论的影响,开发水电（包括小水电）被妖魔化的现象时有出现，直接影响水电顺利、健康、持续发展；

　　——水能资源配置不合理，中央、省外企业无偿占有大部分资源开发权，以及国网独家购销电力，严重削弱地方权益，形成“开发了资源，输出了电源，送走了税源，流失了财源,丢弃了电力调控权，失去了发展主动权”；

　　——未形成完整的开发与发展补偿制度与机制，补偿主体和方式单一，补偿不足不到位，多为一次性补偿而未与长期受益相结合，水电企企业注册地多不在当地，资源开发输出地的地方与居民未分享开发与发展成果；

　　——在重视发挥市场配置资源的基础性作用的同时，对必须实施的科学合理调控和监管则显现不足与无序，造成一段时间对农村水能资源开发控监错位、越位实际不到位，带来无序开发和安全事故等问题；

　　——小水电开发缺少农村集体与农民参与，同时在国网输配不分、主辅合一、购销一体的体制影响下，办电不能自发自供自用，只为上网卖电，并主要由国网独家购销，农民不能从小水电开发中得到直接的好处，既不能分享经济收益，又用不上廉价电代煤代柴,致使一些地方水能资源开发与农民利益脱节,与生态环境保护脱节，并发生群体事件和带来影响稳定的长期隐患；

　　——水电特别是分布式小水电以及风能、太阳能等可再生清洁能源发电接入系统，要求开展和完善智能电网建设等等。

　　以上首先涉及水能资源使用价值的实现、价值的折算和有偿开发与使用。应根据《水法》、《可再生能源法》的规定，在对水能资源的所有权（绝大部分属国家所有,极少部分属农村集体所有）不变的前提下,对其在规定年限内﹛50～70年）的开发使用，制定和实行有偿开发与使用制度。借鉴浙江、贵州等地的实践经验，并参照电煤价格，合理确定水能资源开发权的一次性折价和使用权的长期性计费。水能资源开发权的折价入股和出售、转让，以及使用权的计费所得，主要用于占地、搬迁、移民、资源、环境、生态等经济、资源、生态补偿和地方发展、农民增收，以与当地农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合起来，从而有效地走上科学、有序、可持续发展的道路。其次涉及水电上网“同网同价”、自售电价格和电力体改问题。

　　4.水能资源有偿开发使用与电价

　　▲有偿开发使用。

　　（１）有偿开发实例：

　　①浙江敲响第一槌

　　2002年浙江省水利厅批复遂昌县为全省水能资源开发权有偿出让试点县。4月10日，浙江省首例水能资源项目开发权有偿出让招标会在遂昌举行。遂昌县水利局对该县规划的陈坑和淤连山2座水电站的资源开发权进行公开招标，实行有偿出让，9位业主参与竞标。通过激烈的竞价，设计装机1500千瓦、年发电量400-500万千瓦时的淤连山水电站开发权以99.5万元成交，每千瓦663元；设计装机2500千瓦、年发电量770万千瓦时的陈坑水电站开发权以118万元成交，每千瓦472元。竞标会一举获得成功，社会反响强烈。遂昌县敲响了浙江省和全国水能资源开发使用权有偿出让的第一槌。

　　②贵州的经验

　　贵州全省已开发农村水电138万千瓦，其中19%采用有偿方式获取开发权。一是通过协议以资源折价入股，享有5%股权；二是通过协议由开发商支付出让金，获得开发权；三是采取公开招标、拍卖、挂牌等形式，中标者支付出让金取得开发权。已出让开发权的174座农村水电站中，通过公开招标、拍卖、挂牌等形式出让的有25座，其余则采取协议等形式进行有偿出让。如镇宁县三岔湾水电站装机3.2万千瓦，公开挂牌有偿出让开发权，以2800万元出让成功，每千瓦875元；习水县扬家园水电站装机3.6万千瓦，挂牌出让开发权，以1858万元出让成功，每千瓦516元。

　　（2）水能资源价值

　　水能资源价值的内涵主要表现在稀缺性、资源产权和劳动价值三方面。

　　①稀缺性。现代经济学研究的核心是资源的优化配置，特别是稀缺资源的优化配置。只有稀缺的东西才会有现代经济学意义上的价值。水能资源价值首先体现为稀缺性。

　　②资源产权。产权是经济运行的基础，是交易的先决条件。产权体现为所有权、使用权、收益权和处置权。《水法》第一章总则第三条规定：“水资源属于国家所有。农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。”水资源包含水量、水能、水质、水域四个方面，本质内容为水量和水能。水能是单位时间内水流集结密度与落差的乘积，是水量作功的结果。《可再生能源法》确立了水能的独立能源的法律地位。因此，对有限的、稀缺的水能资源的开发利用，应按市场规则出售、转让并支付必要的费用，或按其价值入股参与开发利用，这是所有者对水能资源行使产权的体现。

　　③劳动价值。水能资源价值中的劳动价值，主要是指资源所有者对其拥有的资源的数量和质量进行维护所产生的劳动价值。主要包括：资源调查、规划、保护，环境监测，水文、气象观测等各种投入。

　　（3）开发权一次性折价

　　可借鉴浙江、贵州等地实践经验，并参考电煤价格,合理确定水能资源开发权的折价（基价或底价）：

　　1千瓦水能按年均发电3500～4500小时计，年发电量为3500～4500千瓦时，相当于1.23～1.58吨标煤（按1千瓦时电能耗标煤350克计），折合热值为5500千卡原煤1.56～2.00吨，目前市场5500千卡电煤价格每吨在700元以上，现按700元计,每千瓦水能资源一年的发电量折算为相应煤量的价值为1100～1400元。1千瓦水能一次性折价，视资源和开发利用条件，可考虑以半年至1年价值计算为550～1400元,也即基价或底价不低于550元。

　　（4）使用权长期性计费

　　水资源费就是水资源（含水能资源）使用权长期性计费。财政部、国家发改委、水利部制订的《水资源费征收使用管理办法》，明确按发电量对水电企业征收水资源费,目前各地大体为每千瓦时0.0025～0.005元。

　　在建立和完善竞争有序的水能资源市场和保障投资者合理利润的条件下，实行水能资源有偿开发使用,特别是开发权合理折价，用以入股和出售、转让,收益主要用于相关补偿和农民增收、农业增效、农村发展、生态良好，有利于解决“企业成本社会承担”的问题，有利于减少投资者与农民、与地方、与其他投资者的矛盾，有利于公平竞争和参与，有利于与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设结合起来，有利于走科学、有序、可持续发展的道路,有利于大中小水电进入加速发展的“黄金期”。

　　▲电价

　　（1）切实执行国家相关法律法规政策规定,电网企业应全额收购并网小水电企业的上网电量和发供一体企业自发自供后的上网电量，上网电量同网同价。

　　（2）小水电企业与电网企业互供电量，在产权分界处按月互抵，互抵后的电量按各自电价结算。或上网电价实行同网同价，下网电价实行趸售电价（综合销售电价打七折）。

　　（3）支持小水电企业借网过路，电网企业按实际成本加微利收取过网费。

　　（4）落实《可再生能源法》，对小水电等清洁绿色能源坚持实行清洁发展机制（CDM）。

　　5.建议

　　▲在小水电改革发展上,坚持电力体制改革方向，实行大小电网并举共存、和谐协调发展。坚持“分散开发、就地成网、就近消纳、联网调剂”与“依托现有电网，完善配电网络”相结合，保障安全、廉价、可靠供电。

　　坚持主辅分离、输配分开改革，打破垄断，引入竞争。尽快开展输配分开改革试点，在趸售、“上划”、“代管”、“控股股改”县中选择条件好、代表性强的开展试点，不把它们与大电网供电局、直供县同时考虑，以防止出现“制约多、困难大、进展慢”的问题，而收到事半功倍的效果。

　　▲在小水电的经营形式上，积极支持和帮助农村集体与农民采用股份合作制、股份制的形式开发经营小水电。

　　一种办法是，积极支持和引导农村集体和农民利用被占用土地的使用权入股、被量化给农村集体和农民部分的水能资源开发权入股、相关补偿入股、投劳投料投资入股、信贷资金入股、国家补助入股开发经营小水电，促进和保障农业增效、农民增收、农村发展，并形成长效机制。

　　另一种是，积极支持发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制小水电企业。设置国有股（含国有资金股、国有资源股），在保障企业合理回报的条件下，国有股收益用于资源维护保养与生态修复建设，用于增加农民收入，促进和保障实现“国家得生态，农民得实惠，企业得效益”。

　　▲在经济支持上，县以上人民政府要加大对小水电建设的财政支持力度。国家4万亿应对金融危机资金，完善农网城网资金，扶贫资金、不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“以工代赈”资金，应用于小水电电源电网改造与建设。国家列专项资金补助水电农村电气化和小水电代燃料建设。

　　要继续发挥农业银行支持小水电发展的重要作用。国家开发银行、农业发展银行要支持小水电建设。扶贫贷款、信用社贷款、邮政储蓄资金、小额贷款要用于小水电建设。
支持农村集体、农民使用未来小水电股权权益、未来电费收益作为抵押担保，贷款开发建设小水电。小水电建设贷款的还贷期，延长至25年，同时实行财政贴息。

　　坚持“以税惠农”，农村集体、农民举办和为主举办的小水电企业增值税、所得税执行零税率。

　　▲在经营管理上，完善产权结构与法人治理结构，进一步转换经营机制。坚持以人为本，以贯彻科学发展观为主题，以改革为动力，以市场为导向，以效益为中心，以安全为基础，以优质服务为宗旨。完善各项规章制度，强化基础工作和全员培训，狠抓企业整体素质建设。

　　全面开展思想、组织、手段、方法、队伍现代化建设。积极采用微机通讯及信息技术，推进水文测报、水库调度、发电生产经营和管理全过程信息化。

　　在减人增效上，坚持实行创业再就业，转岗不下岗，分流不失业。为企业求发展，为职工谋福利，为农村和县域经济社会发展不断作出新贡献。