煤炭兼并重组不能生搬“山西模式”

　　8月25日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署推进煤矿企业兼并重组工作。会议指出，必须按照安全、节约、清洁和可持续发展的原则，坚持政府引导与市场机制相结合，充分调动各方面积极性，推进煤矿企业兼并重组，淘汰落后产能，优化产业结构，提高煤炭生产集约化程度、安全生产和科技水平，有序开发利用煤炭资源，推动现代煤炭产业发展。

　　就相关问题，中国煤炭经济研究院院长岳福斌在接受本报记者采访时表示，此次常务会议精神是我国近年来历次所出台煤炭政策的延续，更是政策的深化与细化。以兼并重组为推手深化煤炭行业改革已经成为国家战略指导思想，但在实际推行过程中仍遭遇不少障碍。对此，他表示，在坚持政府引导与市场运作相结合的原则下，政府理应管好政策“闸门”，畅通政策服务“渠道”。

　　鼓励兼并重组是煤炭政策一贯主题

　　“从近几年发展的情况来看，煤炭企业兼并重组已成为我国煤炭产业组织变革和煤炭工业结构优化调整的主题和趋势。”谈及煤炭兼并重组，岳福斌教授如是说。“从指导思想和大的原则上来看，此次国务院常务会议指示是以往煤炭政策的延续与传承。”

　　据悉，早在2005年颁布的《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》(国发[2005]18号)中，政府就已明确提出要推进大基地、大集团战略，通过兼并重组，组建若干个产能在1亿吨以上的大的煤炭企业或企业集团。而后2007年出台的《煤炭产业政策》则进一步明确了促进煤炭产业发展的组织结构安排和产业合理化建议。其中的第十八条指出，鼓励打破地域、行业和所有制界限，以资源、资产为纽带，发展大型煤炭企业集团。

　　岳福斌指出，在政策出台之后的实际推行当中，国家选择山西这一煤炭大省，依据国发18号文件的指示精神展开了煤炭企业兼并重组试点工作。尔后在山西试点的基础上，结合国际、国内能源新形势，国务院加快了部署推进煤矿企业兼并重组步伐。这次会议精神可以说是中央政策的一贯延续，也是政策的深化与细化，是在执行过程中对以往煤炭产业政策的补充。

　　中国社科院财贸所王振霞在接受记者采访时认为，与以往的改革措施相比，此次部署的突出特点表现在三个方面：第一，从政府和国家战略的高度推动煤炭行业兼并重组，鼓励煤炭行业建大关小，实现规模化经营，这是“山西模式”的经验推广；第二，支持符合条件的国有和民营煤矿企业成为兼并重组主体。与以往相比，此次改革明确提出了从政策上鼓励民营企业加入兼并重组。第三，鼓励各种所有制煤矿企业和电力、冶金、化工等行业企业以产权为纽带、以股份制为主要形式参与兼并重组。

　　兼并重组之路任重而道远

　　国家能源局副局长吴吟曾指出，加快推进煤炭企业兼并重组是一项系统性工程，涉及利益主体多，操作程序复杂，实施难度大，同时又是一项迫切需要加快推进的工作。

　　此次国务院常务会议站在国家战略高度提出推进煤企兼并重组，意在加快煤炭企业改革步伐，以改变我国煤炭工业集中度低、生产混乱、安全事故频发的不良局面。政策指向已经明确，而在实际推行过程中，仍遭遇不少障碍。

　　首先，煤炭企业兼并重组是大势所趋，而兼并重组必然涉及交易双方孰为主体孰为客体的问题。针对此前山西推行的煤企兼并重组，市场质疑之声此起彼伏，其中有关“国进民退”的争辩甚为激烈，反对者一致认为这是煤炭资本领域的“国进民退”，是在开改革倒车。

　　对此，王振霞认为，不应将“国”“民”孰进作为兼并重组成效的判断标准。“国进民退”或者“国退民进”都是最终形成的客观结果，改革成功的判断标准应置于最终是否促进了市场有效竞争和企业经营效率提高的层面。鼓励民营企业成为兼并重组的参与者，主要是为了避免国有企业过度垄断造成的生产经营效率低下，以及由于缺乏竞争产生的信息不对称等问题，影响政府监管和调控的有效性。同时，民营资本的进入可以为煤炭行业健康发展吸引多元化的资金来源，有利于持续发展。即使民营煤炭企业被实力更强的国有企业兼并，也并不意味着民退。借助国有煤炭企业先进的技术力量和市场谈判能力，并充分发挥民营企业在经营管理中的优势，可以有效地促进兼并后的联合企业共同发展。

　　岳福斌则坦言，煤炭产业政策的出发点和宗旨，都不是为了推行“国进民退”。改革以来一直主张的是“先进进、落后退”，只要代表先进生产力，只要企业规模与资源相匹配，无论是国企还是民企，都应成为兼并重组主体。鼓励兼并重组过程中，政府强调的是“三个打破”原则，即“打破所有制、打破行业、打破区域”，并未有意突出国有大型企业作为煤炭兼并重组主体。实践中，以山西美锦集团、内蒙古伊泰集团为代表的优秀民营煤炭企业，都在此次兼并重组浪潮中壮大了自己。

　　针对有关“国进民退”的热议，他认为，市场上普遍存在认识不到位的情况，同时也因为众多因素的存在，使得煤炭行业的兼并重组看上去是国有大型企业在兼并小的民营企业：一是国企“影子效应”的存在，多数大的煤炭企业自建国伊始就起步发展，历经多年的积累，无论是从设备上、技术上、人员素质上，都已达到先进水平，而这部分先进企业以国企居多；二是多数的民营企业成长时间较短，；三是煤炭行业存在规模效应，通常大的企业生产率较高，而规模较小的企业效率不高，安全隐患多；四是在政策的执行过程当中，部分地方政府确实从自身利益出发，行为上具有重国企轻民营的倾向。

　　对此，他强调，“国进民退”既不符合市场经济公开、公平、公正的原则，也与一贯的煤炭产业政策相违背，在推行煤炭兼并重组过程中应坚决防止“国进民退”倾向的出现。

　　随着对外开放力度的加大，外资的进入将会使煤炭兼并重组局面更为复杂。岳福斌认为不必过于担心，“商品无国界，资本无国界。在保证国有控股权的前提下，应有步骤、有重点的引导外资积极加入到煤炭行业的发展中来。”

　　有媒体援引山西方面的统计数据称，山西省煤炭行业经历兼并重组浪潮之后，形成了以股份制企业为主要形式，国有、民营并存的办矿格局，其中：国有办矿占20%，民营办矿占30%，混合所有制的股份制企业占50%。

　　其次，打破行业界限，鼓励跨行业兼并政策的落实也有待进一步打破枷锁。

　　依据产业经济学中有关产业链、产业布局、产业结构、产业聚变和新产业形成相关理论，任何人为造成行业封锁和垄断的做法显然都不符合市场规律。煤炭是上游产业、最基础产业，理应依照科技进步和煤炭产业发展的趋势，打破行业限制，鼓励煤炭下游企业加入到兼并重组中来。

　　无论从理论角度还是实践角度，煤炭企业向下游发展都是大势所趋，是有效缓解产业之间摩擦与矛盾，促进上、下游产业融合的得力措施。煤电、煤路的矛盾将因上下游产业的融合得到更好地解决。

　　岳福斌认为，兼并重组不单单是下游产业向上游产业发展，也包括上游产业向下游产业的延伸，其流向是一个“双箭头”，是一个相互融合、相互促进的过程。

　　目前，部分煤炭企业已经向电力行业延伸推进。据统计，30%多的火力发电由煤炭企业提供。与此同时，电力集团也在向煤炭进军。五大电力集团都已收购了不少煤矿，其中中国华电今年煤炭产能已达到3000～5000万吨。

　　“当然，跨行业的兼并重组仍然遭遇不少障碍。”他进一步指出，鉴于不同行业的税负存在差别、不同行业的管理主体不一以及产权界定存在困难，跨行业的兼并重组鼓励政策有待进一步明朗。

　　政府理应“管好闸、修好渠”

　　以兼并重组为推手深化煤炭行业改革已经成为国家战略指导思想。在明确指导方向的基础上，必须确保政策的顺利实施与深入开展。

　　对于获肯定的“山西模式”，岳福斌认为应在总结经验的基础上，进一步完善。他指出：“兼并重组这一战略举措具有普遍意义，但‘山西模式’不具备普遍意义。不能生搬硬套‘山西模式’，必须在领会中央精神的基础上结合当地实际，切忌搞‘一窝蜂’、‘一刀切’，必须考虑兼并重组对企业的影响，并不是所有企业都是兼并重组就好。要因地制宜、因时制宜、因企制宜。”

　　在市场经济条件下，加快推进煤炭企业兼并重组应坚持政府引导和市场运作相结合、发展先进和淘汰落后相结合、培育大型煤炭企业与大型煤炭基地相结合、统筹协调和调动各方面积极性相结合、发展煤炭生产和维护劳动者合法权益相结合的原则。

　　对此，政府在杜绝越殂代疱的前提下，理应管好政策“闸门”，畅通政策服务“渠道”。

　　其一，应管好政策“闸门”。必须完善准入制度，在兼并重组主体的选择上，政府应把好关，制定客观标准，结合各项指标，设定准入条件；建立煤炭资源向优势企业流转机制；完善兼并重组客体甄别标准体系建设，严格实行淘汰制，避免“坏的拖垮好的”。

　　其二，在整合过程中，应疏通“渠道”，加强指导与支持力度。从长期看，整合之后的企业产能会增加，但在兼并重组短期内，企业仅有投入而少有产出，相应负担会加重。对此，政府应加强对煤炭行业重组整合的协调和指导；建立健全给予性政策体系，从多方面出台优惠政策，加大支持力度；完善中介服务机构体系、资本市场建设；加快煤炭企业社会保障制度改革试点，确保下岗职工合法权益的实现。